关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

关于国土空间规划与用地分类衔接关系
的探索
摘要：近年来，在国土空间规划背景下，我国加强了对用地管理分类。

但就
目前来看，在用地管理分类方面还存在较多的问题，比如说各地用地管理分类标
准不一致，存在重叠交叉的情况等问题。

因此，本文围绕国土空间规划和用地管
理分类之间的关系展开论述，主要讨论了在国土空间规划背景下我国用地管理分
类存在的问题，并就针对性提出解决对策，主要目的是为我国用地管理分类提供
借鉴和参考。

关键词：国土空间规划；用地分类：研究
一、现有用地管理分类体系
在2019年，我国国务院对用地分类提出改革之前，从国土空间规划和用地
分类体系内容来看，主要有城乡规划、土地利用规划以及其他规划地类3种体系。

在城乡规划地类体系中，我国颁布了相关用地标准，其主要表现是对资源的保护，同时要求用地和建筑物之间的关系，其规划较为科学和直观。

但是，在非建筑用
地方面，内容较为粗略。

国家出台《土地利用现状分类》主要是针对土地利用规
划地类体系，主要是对农用地进行分类，而且具有较强的约束性。

同时，该标准
内容清晰，为土地利用规划地类管理提供了方向。

而其他部门的空间规划分类体
系较多，比如说有《林地分类》、《湿地分类》等标准，主要从生态系统保护层
面出发，是对自然资源的保护。

二、我国用地分类现状
目前，我国希望通过多种用地管理分类综合以实现用地管理，也就是实现
“多规合一”。

但是在这个探索的过程中存在或多或少的问题，其中用地分类标
准的重叠和交叉是现阶段最为突出的一个问题。

比如说用地的编制和土地利用总
体规划之间，城乡规划和用地编制之间存在较大的时间差，编制节奏在一定时间
会跟不上国土空间规划的发展要求，在建设用地上面没有形成统一的认定方式。

在土地利用规划和城乡规划甚至在林业、湿地管理等方面，标准重叠和界限模糊
问题是较为常见的问题。

而这些问题都是国土空间规划过程中需要去解决的，否
则就会造成用地规划问题，不利于国土空间规划和布局。

加强国土空间规划背景下用地管理分类，其主要目是实现对自然资源的统一
管理。

倘若没有形成统一的分类标准，对国土空间规划和设计都存在一定的影响。

因此，必须要加强对分类标准的整合和完善。

目前，在国土空间规划方面，我国
用电分类编制沿用土地利用和城乡利用规划编制和技术方法，而且结合地类层级
划分的应用，实现了与其他行业标准的对接，进而有效的解决了用地分类的问题，可以用以解决我国用地分类管理方面的问题。

三、国土空间规划用地分类体系设计
1.以土地资源为基础，构建全要素用地分类标准体系
从生态建设的要求和理念设计层面来看，我国在国土空间规划上，要实现科
学规划和设计，就必须要进行全域全要素空间管控。

而在国土空间规划设计过程中，必须要立足我国土地资源，必须要以保护和发展土地自然属性方面为出发点，通过设置建设用地和非建设用地实现用地分类，并进行全域覆盖，主要目的是实
现用地分类的唯一性，减少标准之间的交叉和重叠。

同时，还能够实现与城乡用
地以及土地用地分类的衔接，提高了用地分类标准的科学性。

2.实现用地分类层级和国土空间规划层级衔接
在对国土空间规划过程中，必须要加强纵向层级层面分析。

在纵向层级中，
第一级是市级国土空间总体规划，所采用的方式是功能分区，而在地类这一层级中，该方式的应用很少。

而第二层级是区级国土空间总体规划，其主要是进一步
细化总体规划功能分区。

而且，在城镇重点发展区域，还要结合用地大类方式，
目的是提高国土空间规划布局的科学性，以加强对区级规划的细化引导。

同时，
还要加强重要用地指标的对接，并将重要指标贯彻落实。

在第三层级中，主要涉
及到详细规划，主要是将上层次规划和大类用地规划进行细化，并划分到种类和
小类中。

3.加强用地分类和事权对应
保证地类划分的科学性，必须要实现“一对一”，也就是应用一个地雷标准
实现一种地类分类，并延伸至某个部门。

同时，还要加强对规范的分析和总结，
以保证国土空间规划地类划分的科学性。

以“管控主体和方式相统一”为原则，
每一个部门的事权必须有相对应的用地分类权利，主要目的是在专项管理过程中，为各部门之间的对接预留接口。

比如说在各地用地分类中，依照土地利用规划分
类主要有3种，分别是水田、水浇地和旱地，而对耕地的划分是以家庭联产承包
责任制管理要求为基础的。

在国土空间规划布置上，对农业用地以及相关用地分类，主要是以保护农田为基础，以永久基本农田原则为管理先导。

因此，通过对
农业或者是其他农业用地进行地类划分，能够有效实现对农业生态的保护和管理。

4.用地分类体系的建议
为了更好实现科学的国土空间规划，可以从建设用地和非建设用地入手构建
用地分类系统。

在建设用地分类系统中，以城镇和乡村建设用地为主。

城市用地增加文化创
业产业和工业创业产业用地以为新兴产业的发展提供基础，促进新兴产业的发展。

在农村建设用地方面要加强对用地分类系统的补充和完善。

必须要明确农村的用
地要求，比如说村民住宅地的使用要求。

而且，必须要根据时代的发展要求，结
合国家在用地管理分类方面的政策，加强农村用地分类，促进乡村发展。

在非建设用地分类中，要加强与国家最新国土空间规划政策对接，保证非建
设用地分类的科学性。

同时还要加强非建设用地的细化工作。

比如说农田用地根
据标准分为两个类别，分别是永久基本农田和其他农用地类。

而为了更加细化管理，又可以将农用地类进行分类，分为一般农田、田坎等6个级别，从而实现土
地利用分类与国家专项分类对接。

结语
国土空间规划背景下加强用地分类，能够有效整合土地资源，加强对土地资
源的利用，从而实现国家可持续发展。

但就目前来看，我国国土空间规划背景下
用地分类还存在一些问题，其中最为突出的就是用地分类标准存在重叠和交叉大的情况，非常不利于我国用地分类开展工作。

因此，笔者从我国现实国情出发，针对目前在用地分类方面的问题，提出相关对策。

首先，构建用地分类标准必须要以我国土地资源为基础，要加强用地分类层级和国土空间规划层级相对接，其次还要加强用地分类和事权相对应，实现一对一管理，减少用地分类标准交叉的情况。

同时，还要加强建设用地和非建设用地地类规划工作，确保用地分类的科学性。

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