健全完善耕地保护补偿激励机制的思考

健全完善耕地保护补偿激励机制的思考
摘要:耕地保护补偿激励机制是运用经济手段开展耕地保护的有效措施。

近年来，党中央、国务院多次提出完善耕地保护补偿激励机制，支持地方开展耕地保护补偿。

各地不断积极探索，加强制度建设，创新方式方法，因地制宜建立耕地保护补偿激励机制。

我国人口基数大，耕地对我国而言是必不可缺的资源，而且我国本身就是粮食进出口大国，每年成交的农业贸易金额达到上百亿美元，在我国的总经济收入当中占有超过百分之三十的比例，这些都建立在良好的耕地资源的基础上。

但是目前的耕地保护制度仍然存在一定的缺陷，不能全面解决所有关于耕地保护的问题，本文针对这一现象，参考相关文献以及总结地方成功经验对健全完善耕地保护补偿激励机制进行探讨研究，希望能够发现一条完善的耕地保护机制为增强我国整体的农业实力奠定基础。

关键词:耕地保护；激励机制；原则；完善；建议
随着国家经济水平的不断提高，人民的物质生活质量也有所改善，国家也出台了相应的政策维护人民相关的利益。

关于耕地，国家曾多次提出完善耕地保护补偿激励机制，对地方开展耕地保护工作持积极态度，很多省份在此基础上因地制宜建立了适合本省进行耕地保护工作的计划。

截至2021年，全国已有2/3省份( 北京、上海、天津、重庆、河北、山西、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、江苏、浙江、安徽等) 在省级层面开展耕地保护补偿激励工作。

但由于社会经济发展及地域资源的差异，各省份耕地保护补偿激励工作开展的模式及工作积极性各不相同。

其中，北京、上海、浙江、江苏等经济发达地区经过多年试点及努力探索，已经形成较为完善的耕地保护补偿激励体系，走在全国前列，激励制度已经初步建立，补偿标准、机制考核、补偿范围、资金来源及使用等有明确规定，并取得了良好的实施效果。

而相对于经济发展实力不是很好的地区主要以进行可持续发展计划为根本目的实行相对应的耕地保护工作，尚未构建成形的耕地保护补偿激励机制，耕地保护补偿激励工作的推进存在一定困难。

本文通过分析全国
耕地保护补偿激励机制现状，在总结归纳地方成功经验做法的基础上，提出了耕
地保护补偿激励应遵循的原则和措施。

一、健全完善耕地保护补偿激励机制的原则
（一）试点先行，逐步探索建立和完善相关制度
耕地保护补偿激励工作涉及面广、难度大，受区域地理因素及社会经济影响
较大。

为积极稳妥推进该项工作，多数省份采取试点先行、以点带面的方式，不
断总结经验，逐步探索建立和完善耕地保护补偿激励机制。

如江苏省南京市在2015年出台的《南京市耕地保护补贴暂行办法》( 宁政规字〔2015〕18 号)，经
过6年实践，南京市在耕地保护补偿激励机制按照规范统一的模式推进，耕地保
护补偿激励机制整体建设工作高效稳步。

（二）政府主导，部门配合，保障稳定的资金来源
从工作组织上，应形成“政府主导，多部门配合”的工作格局，强化耕地保
护补偿激励机制主体；从资金渠道上，要省级主导、市县（区）配合，打造稳固
的资金链；从资金来源上，可从政府部门财政预算、耕地开垦费、新增建设用地
土地有偿使用费等支出，同时出台相关政策鼓励引导社会资金投入，保障稳定资
金来源。

（三）因地制宜，补偿激励内容和形式实惠化
各地应综合考虑地区社会经济发展、地域条件、自然等因素，因地制宜，逐
步探索符合本地区实际情况的耕地保护补偿激励机制。

实现资金奖励、建设用地
指标奖励和其他资源（如教育资源）等多元奖补，将奖励深入人心，满足各地不
同的需求，给予耕地保护实施主体最想要的实惠。

同时应紧跟社会经济发展步伐，逐年提高补偿标准。

（四）防范风险，细化考核制度，完善资金监管体系
完善的耕地保护绩效考核制度和资金监管体系是建立耕地保护补偿长效机制
的重要内容，部分地区已进行了长远探索。

如浙江省将耕地保护补偿工作纳入政
府工作绩效考核和耕地保护责任目标考核，根据耕地保护责任落实等情况确定补
偿资金分配方案，以绩效为催动力，调动基层保护耕地的主动性和积极性。

同时
将资金分配方案向社会公开，互相监督，确保公正，防范风险。

江苏省在省级层
面采取绩效评估办法确定耕地保护工作先进区域，细化8个评定指标，定期公布，接受上级部门和社会的双重监督。

二、完善耕地保护补偿激励机制的措施
（一）国家出台宏观指导政策，做好总纲领文件
目前，大部分省份都在耕地保护补偿激励机制建设方面出台了一些省级层面
的地方政策文件，因社会经济及地理区域等条件的不同，耕地保护补偿激励工作
的指导思想、基本原则等都没有统一规定，不利于耕地保护整体工作的开展。

因此，建议国家在各地实践的成功基础上总结归纳，因地制宜，充分论证，早日出
台专门的耕地补偿激励政策文件，从而为各地开展耕地保护工作提供政策指导。

各地在国家宏观政策的指导下，细化及改进各地耕地保护激励文件，并且要详细
说明相关工作内容和奖惩待遇，利用完善的措施防止有部分人员“钻空子”进而
贪污钱财。

（二）尝试差别化、多样化的补偿激励政策
我国国土辽阔，社会经济、地理条件、人文风俗差异较大。

如果采取统一的
耕地保护补偿激励方式难以满足每个地方的实际发展需要，缺乏实用性，因此可
考虑差别化的耕地保护补偿激励方式。

在补偿激励范围方面，如北京、上海等经
济发达区可侧重耕地生态的补偿激励，营造良好的生态环境，推动农业生态景观
建设；东三省等产粮大省应注重耕地数量、质量，保障耕地产能，可对提高粮食
产能行为进行奖补；西部偏远省份应保护好耕地资源数量，保障数量不减少，质
量不降低，对区域内的土地整治项目进行奖补。

此外，各地保护补偿方式现多为
资金补偿，方式较为单一，可因地制宜，采取农业、农机等技术补偿，对保护工
作实施较好地区采取政策倾斜、技术支持等相关补偿政策，这样既能缓解地方政
府财政压力，也能改善地区种植技术、条件，实现社会及经济双重发展。

（三）建立稳定的资金投入保障机制，整合资金提高效能
我国社会经济处于高速发展时期且耕地保护制度严格，用地和保护耕地矛盾
突出，各级地方政府都希望保护好耕地资源，但很多省份由于无法腾出更多资金
用于耕地保护激励，导致耕地保护补偿激励工作难以开展，效果不理想。

因此，
稳定的资金来源是有效落实耕地保护补偿激励工作的前提。

建议在国家层面设立
中央耕地保护奖励专项资金，中央财政统筹安排落实经费，对在耕地保护责任目
标考核排名靠前的省份给予资金和政策奖励，给各地政府树立良好的政策导向，
发挥领头作用。

同时建立稳定的资金筹措机制，鼓励采取政府和社会资本合作（PPP）模式、以奖代补等方式，引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营
主体等，根据国土空间规划投资或参与土地整治项目，多渠道落实资金来源，加
强多部门合作（财政、农业农村部门等），提高资金使用效率。

（四）逐步提高耕地保护补偿标准
近几年来国家的经济水平一直都在呈现正增长，即使是在疫情情况下，我国
仍然处于世界经济领先水准，这足以说明我国过硬的经济实力，而且相关数据显示，40个重点城市中，2020年有7个城市人均收入超过了6万元。

这足以说明
我国有足够的实力承担农业相关的开销，所以地方政府除了要对开展耕地种植所
需的各种技术和机器开展补贴制度以外，还要在此基础上根据当地发展水平逐步
提高补贴标准。

目前各地区耕地保护的补偿标准大多不超过500元/亩/年，但是
随着近几年来的经济飞速发展，很多人都认为依据目前的发展形势来看，应该将
这个标准定为耕地保护激励补偿的下限补贴，而实际的激励补贴应该要远远高于
这个金额。

地方政府可以在发放基本的补贴之后制定相关的激励制度，比如当他
们达到某个标准以后就可以给他们发放奖励，从而促进耕地保护工作的顺利开展
和高质量的完成效率。

同时需要注意的是为了有效促进耕地保护工作的顺利开展，政府实施的激励金额应该以循序渐进的方式逐步提高，不能大幅度的提高金额，
防止有关人员产生懈怠心理。

总结
总而言之，为了健全完善耕地保护补偿激励机制，国家和各级地方政府都应
该明确补偿机制的原则，并且国家首先要制定相关的耕地保护激励补偿总方针，
地方政府在此基础之上开展保护措施，因地制宜采取多种多样的激励方式将农业
农村部门与其他部门资金相融合逐步提高耕地保护补偿标准，从而促使国家农业水准的提高，切实保障粮食安全。

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