浅谈公权力

浅谈公权力
一．引言
温家宝总理的《政府工作报告》在关于“加强政府自身建设”的第三部分，谈到“全面推行依法行政”，要求各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

党的十六大报告也提出：“加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋取利益”；同时，“三个代表”其中之一就是代表最广大人民群众的根本利益。

一时间“权力的制约”成为主题。

而且由于现代民主制度、法治社会的建设需要，权力的制约和监督被提升到前所未有的高度，对政府职能、职权的转变提出许多更新、更严的要求。

二．何谓公权力
权力是特定的主体（包括个人、组织和国家）在其职责范围之内拥有的对社会或者他人的强制力量和支配力量，而其中国家权力（亦称公共权力）是现代权力的主要和典型形式，是指国家机关及其工作人员依法行使的具有公法意义的国家权力，其突出特征是以国家权力为本位，行使时具有确定力、强制力和执行力。

一般来说，依据公法享有的权力为公权力。

但在立法尚不健全的情况下，公权力渊源并不皆系“公法”——因为立法的滞后性本身与公权力来源于立法就是一对矛盾。

部分近现代学者看来，法来自于公共的意志、来源于公共利益的结合。

作为公法，同样是社会发展的需要，是实践的产物。

因此公权力从某种程度上来说是“先于立法、而后为立法所确认”。

公权力的三种基本权力形态，即立法权、行政权和司法权。

三．公权力与私权利的关系
人类社会生活可以分为两大领域，一是政治国家领域，二是市民社会领域。

对前者予以规范的法律就是公法，比如宪法、刑法、行政法等。

对后者予以规范的法律就是私法，主要就是民法。

与此相对，依据公法享有的权力为公权力，如立法权、司法权、行政权等，依据私法享有的权利为私权利，如财产权、人身权等。

公法强调国家意志，私法强调个人意志，二者既对立又统一。

真正实行法治的国家，公权力与私权利处于平衡状态。

否则，公权力的极度膨胀，就是专制，就是中央集权制；私权利的极度泛滥，就是自由主义，就是无政府主义。

当前，党和政府审时度势地提出了构建和谐社会的目标，而和谐社会是一个多元利益协调和平衡的社会，和谐社会的关键在于平衡国家利益、社会公共利益和个体利益的冲突，协调公权力与私权利的关系，因而正确认识和处理公权力与私权利的关系，对于构建和谐社会具有重要的理论意义和实践意义。

公权力与私权利的关系在人类历史上引起了众多思想家的关注，他们站在不同的立场、从不同的角度、依据不同的利益标准进行了有益的理论探索，最具代表性并且对后世产生巨大影响的观点，主要有以下三种：一是以洛克为代表的“市民社会先于或外于国家”的理论，二是黑格尔所倡的“国家高于市民社会”的理论，三是马克思的辩证唯物主义的社会结构理论。

马克思运用社会实证和历史实证的方法，从经济关系和社会结构自身历史发展的实际出发，深刻揭示了西方社会现代化过程中国家与社会相互分离、彼此对立的关系性质、经济基础、历史进程及其社会意义。

马克思彻底否定了黑格尔提出的政治国家决定市民社会的唯心主义观点，指出不是政治国家决定市民社会，而是市民社会决定政治国家。

市民社会“这一名称始终标志着从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及其他观念的上层建筑的基础。

”因此，市民社会是国家的真正构成部分，是国家
的现实基础和原动力，是国家存在的必要条件和存在形式。

政治国家与市民社会的这种关系从两个角度决定了社会结构的近代形态，也决定了公权力与私权利的配置关系：一方面，在私人利益的整合关系中，应形成以实现个体私有财产权利的确立和保障为中心的，人利益相互对抗和协作的社会机制；另一方面，政治国家的根本目的是维护私人特殊利益的最大化实现，它是国家得以产生、存在和发展的合理性基础。

改革开放以来，我国由计划经济逐渐转向市场经济，并且为了适应经济发展的需要，实行政企分家、还权于民，使得市民社会逐步与政治国家相分离。

与此同时，为了规范市民社会生活，颁布了以《民法通则》为龙头的一系列民事法律、法规，这些法律、法规划定了市民社会的生活领域，为市民享有私权利提供了法律依据，从此在我国形成了公法与私法、公权力与私权利划分的基本格局。

然而，由于我国受历史传统的影响太深，加之我国的市场经济是直接由计划经济脱胎而来的，是通过自上而下的改革建立起来的，因此在市民社会生活领域仍然残存着大量的公权力，使得弱小的私权利时时受到强大的公权力的威胁，结果导致公权力的发达与私权利的萎缩并存，公权力对私权利的践踏与私权利对公权力的依附并存，民众对公权力的膜拜与对私权利的漠视并存。

公权力对私权利的侵害与践踏不仅导致了私权利的消隐，也造成了公权力本身的异化与蜕变。

胡锦涛总书记在上任之初就向国人庄严宣告：共产党人要做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”这表明共产党人和人民群众是血肉相连的，人民群众是共产党人的力量源泉。

作为执政党，在制定国计民生的政策时，首要考虑的问题当是群众利益。

“三个代表”思想的提出，也将人民群众的利益放在首位。

和谐社会是一个有能力化解和调和利益冲突，并由此实现利益均衡的社会。

和谐不等于没有冲突，任何社会都存在权利冲突。

私权和私权发生冲突不可怕，公权和公权之间发生冲突也不可怕，可怕的是公权和私权发生冲突。

从我国目前公权力与私权利的配置状况来看，二者的矛盾与冲突主要是公权力对私权利的侵蚀所致的公权力的畸形发达与私权利的过度萎缩之间的矛盾。

所以，实现公权力与私权利的平衡并以此为基础构建和谐社会的关键在于有效控制公权力的过度膨胀，培育私权利的独立力量。

明确划分公法和私法、公权力和私权利是协调二者关系的前提；而我国协调公权力与私权利的关系的指导思想应为私权优位主义。

倡导私权优位主义，其宗旨就是于公法和私法，私法为核心；于公权力和私权利，私权利为核心；于国家和人民，人民为核心；于政府和社会，社会为核心。

只有这样，才能给每个人的发展提供充分的自由、良好的环境和巨大的空间，整个社会才能生机勃勃，充满活力和无限的创造力，因为社会的发展与进步毕竟是靠个体力量的聚合来推动和实现的。

协调公权力与私权利的关系，首先要通过法律手段：一是完善公法制度，加强对公权力的制约；二是完善私法制度，划定私权利的存在空间。

其次，要积极发挥社会组织在公权力与私权利冲突中的润滑剂作用。

四．公权力的监督
社会公权力具有两面性。

一方面它具有社会必要性，它是社会的需要，公权力有利于保障个人权利的实现和促进社会的文明与进步。

其一，需要以它维持最基本的社会秩序，比如阻止杀、盗、偷、抢。

其二，可以组织大众进行一些比单干更有效率的集体行动，比如组织兴修水利，组织抵抗侵略等等。

另一方面，公权力也具有其内在局限和异化特质，易被掌握者滥用。

社会公权力的掌握者可以很容易地把这种权力作为他们谋取私利，欺压、盘剥百姓的工具。

公权力监督，包括监督主体、监督对象、监督事项、监督方式和监督程序等要素。

而中国公权力监督因中国特有的政治制度、经济基础、文化传统等的影响和作用而有别于世界其他国家，特别是西方国家的一般公权力监督机制的特别之处，这种特别之处体现于监督主体、
监督对象、监督事项、监督方式和监督程序等监督机制的所有要素上。

首先，就我国公权力监督机制中的监督主体而言，第一位的主体自然是人民（包括人民通过舆论、媒体和各种公民组织实施的监督），其次是人民代表大会（包括人民代表和人民代表大会专门委员会实施的监督），再其次是人民代表大会常务委员会。

除了人民、人大和人大常委会，我国公权力监督主体也包括同时作为监督对象的司法机关（如人民法院通过对行政行为的司法审查而对行政机关实施的监督，人民检察院通过出庭、抗诉等途径对人民法院实施的监督）和专门行政法制监督机关（如监察机关和审计机关实施的监督）。

此外，中国共产党（包括各级党委和党的纪律检查委员会）在我国公权力监督机制中亦具有重要地位（党的监督是我国公权力监督机制中在监督主体方面所具有的重要特色）。

而在各种监督主体中，人大和人大常委会无疑是最重要、最权威和最具制度化的监督主体。

但由于人大每年的会期有限，最经常和最直接行使监督职能的则是人大常委会。

其次，就公权力监督机制中的监督对象而言，第一对象应是决策机关，其次是执行机关，再其次是司法机关。

在我国，以国务院为领导的各级人民政府是重要的决策机关，各级人民政府的工作部门是主要的执行机关，司法机关是各级人民法院和各级人民检察院。

我国公权力行使主体有自己的特色：中国共产党作为执政党，不同于西方国家的执政党：党中央和各级党委（包括党的纪委和政法委等）有时也直接行使国家公权力，特别是有些地方党委一把手，他们往往个人，而不是通过政府，行使决策权力和对重大事项的决定权力。

根据权力和责任相统一的法治原理，有权力就必须有监督。

对各级地方党委，特别是党委一把手，如果对其行使公权力的行为缺乏有力、有效的监督，法治将无法正常运行，滥用权力将难以完全避免，公民的权益和自由将难以有效保障。

然而，人大常委会不可能监督党委和党委书记。

这就需要我们进行必要的政治体制改革：一方面使党委和党的机关尽可能通过政府和政府机关行使公权力，而不代替政府和政府机关行使法律赋予政府和政府机关的权力；另一方面，党的领导干部应尽可能推荐到国家机关任职，如担任人大常委会主任或政府首长。

这样，他们就自然而然地要受到人大和人大常委会的监督。

随着国家政治体制改革的深入这些问题应该会得到逐步解决。

就公权力监督机制中的监督事项和监督方式而言，第一重要的应是对法规、规章和规范性文件的违宪、违法审查，其次是预决算和国民经济和社会发展计划及其执行情况审查，再其次是人事任免案审查等。

就公权力监督机制中的监督程序而言，第一位应是保障公开性、透明度，其次是要具体、明确，具可操作性，再其次是应保证客观、公正，有利于保障监督对象的合法权益。

在实践中，公权力的监督，往往被狭义地界定为对行政机关的监督，而国家权力机构和专门监督机构被认为是公权力监督的主体。

在此前提下，公权力监督制度的设计，或是强调选举公权力组织及其领导人的国家权力机关的监督功能，或是强调专门监督机构的功能。

然而，这种监督机关的监督存在一些天然的不足。

首先，国家权力机关和专门监督机构本身也是公权力组织，仅靠不同公权力组织的监督或公权力组织的内部监督，很难解决“监督者之监督”这一制度性缺陷，甚至形成“监督―失控―监督―失控”恶性循环的怪圈，由监督而引起的社会成本也会越来越大。

另一方面，在公权力的组织结构中，层级越高的组织规模越小、人员越少，难以承担庞大的监督任务，从而导致相当数量的公务人员产生违法、违纪的侥幸心理。

再从监督的内容看，监督机关的监督，主要是对公权力组织及公务人员行使权力的合法性的监督，往往忽视对权力行使的正当性及效率实施监督。

所以，监督机关的监督，无论是权力机关对行政机关的监督、司法机关对行政机关的监督，还是检察机关对法院的监督、监察机关的监督等等，在很大程度上是事后监督，并只局限于对公权力组织和公务人员违法、违纪、渎职等劣迹的监督，其实质是公权力组织及公务人员行为结果的矫正、惩处机制。

从公权力的本源性来分析，公权力因公共事务管理的需要而产生，代表公众的意志而成立，为公众的利益而行使。

因此，公众是当然的监督公权力的主体。

在法治社会，公权力监督包括两个层面的内容。

第一个层面是基础层面，即权力行使的合法性和正当性；第二个层面是效能层面，即行使公权力的效率。

监督机关主要监督第一个层面，对于第二个层面往往监督乏力。

只有作为行政行为相对人的公众，其监督才能一、二层面兼顾。

从某种角度来说，监督机关的监督也常常依赖于公众监督。

因此，公权力监督，应当是对行使公权的公权力组织及其人员的公众监督，与不同公权力组织监督以及内部监督机制的有机结合体。

为了加强公众对公权力的监督，一方面，要强化代表公众意志的人民代表大会以及人民代表的作用；另一方面，要增强公权力组织行为的透明度，增进公众对公共事务管理的知情度、参与度。

通过科学的制度设计，将公权力置于公众的监督之下，强化日常的监督，强化事先和过程的防范。

五．建立适应市场经济的民主、法治体制要求实现公权力的合法有效使用
十六届四中全会上，胡锦涛总书记在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中系统阐述了“构建社会主义和谐社会”的理论。

他指出，我们所要建的社会主义和谐社会应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。

这既是和谐社会总的内涵和特征，也是我们要成功构建和谐社会的努力方向和目标。

首先，社会主义和谐社会应是尊重和保障公民基本权利的社会，是尊重人权、保障人权、以人为本的社会。

这是构建和谐社会的前提。

其次，社会主义和谐社会具有良性的权力运行和制约机制，这是构建和谐社会的保证。

国家权力的运行和制约关键在于分权和制衡，使各种公权力之间形成有序的和谐状态，防止权力的滥用，制止公权力对公民基本权利的侵犯。

再次，社会主义和谐社会应是一个法治社会。

法治是人类文明的主要标志之一，是社会主义民主的要求和表现形式。

构建和谐社会，必须加强社会建设和管理，在社会管理过程中，法律是最有效的，也最具权威。

人们的社会活动只有在法治框架下进行，整个社会才能向和谐社会迈进。

最后，社会主义和谐社会还应是社会救济和保障机制完善的社会。

社会主义和谐社会必须促进人的全面发展，使人民的各项权益得到尊重和保障。

这些目标都要求我们实现公权力的合理配置。

民主法治在构建社会主义和谐社会中具有重要的地位和作用。

民主是社会主义和谐社会的制度之源，法治是社会主义和谐社会的基本保障。

而社会法治化、民主化程度之高低，主要是看对公权力制约和监督是否有效。

，“法治”两个字本质上就包含着对公权力的限制，要求公权力“依照法律治理国家”，通过对公权力的权力范围、行使程序和相关责任的规范，使公权力的行使永远忠于权力的来源——人民。

中国的宪法、行政法和相关组织法，都特别约束公权力在正确的使用范围内运行，并使用在正确的方向上，实现“执政为民”。