改革开放三十年-中国农村土地物权制度的历史变迁

改革开放三十年:中国农村土地物权
制度的历史变迁
关键词: 农村/土地物权制度/物权法/社会主义新农村建设
内容提要: 30 年波澜壮阔的改革开放进程中,农村改革始终是重中之重,而土地制度
又是农村改革的核心。

通过对中国农村土地物权制度三十年历史变迁的描述和分析,可以清晰地看到中国农村土地物权制度在改
革开放进程中的重要影响,以及在社会主义新农村建设中的重要作用。

Abstract :In t he magnificent 302year reform and openingup process ,t he rural reform has always beent he top
priority ,and the rural land system is the core of t he reform. Through t he description and analysis of t he historical changes of Chinese rural land property right s system ,we can clearly
see an important influence of t he Chinese rural land property system in t he p rocess of reform and openingup aswell as it s important role in building a new socialist count ryside.
Key words :count ryside ；land real right system ；property right s law ；socialist new count ryside const ruction 党的十七大对改革开放作了大跨度的回顾,系统总结了改革开放的宝贵经验,其中一个重要经验就是“把推动经济基础变革同推
动上层建筑改革结合起来”[1]。

作为人类社会发展的一般规律,经济基础的性质决定了上层建筑的性质,因此,经济基础的变革
决定上层建筑的变化。

经济基础为了适应生产力发展要求而发生的变化,无论是质变还是量变或局部质变,都会引起意识形态和社会政治结构发生变化。

上层建筑的变化方向和变化方式都要适应经济基础的状况。

另一方面,上层建筑对经济基础的反作用就是为经济基础提供服务。

观念上层建筑和政治上
层建筑通过对社会施加各种形式和多方面的控制和调节,努力促进和保护自己的经济基础的形成、巩固和成熟。

本文试图通过描述和分析中国农村土地物权制度的历史发展,借以理解法律上层建筑是如何同社会主义基本经济制度的变革、社会主义市场经济体制的建立和完善紧密联系的。

一、中国农村土地物权制度变革的历史回顾
在波澜壮阔的改革开放进程中,农村改革发展始终是被置于重中之重的地位,而从十一届三中全会拉开农村改革的序幕至十七届三中全会在新形势下推进农村改革发展,土地物权制度始终是核心问题。

农村土地改革的早期实践
土地作为“一切生产和一切存在的源泉”,是人类赖以生存的最重要的资源,自有人类社会以来,有关土地归属和利用的种种设置和制度运行,便始终与社会安宁和社会发展紧密相连,与社稷的兴衰和人民的福祉息息
相关。

因而改革开放的第一个突破口选择在农村进行土地改革,并非偶然。

在改革开放前,我国实行的是城市土地国家所有,农村和市郊土地集体所有的土地公有制。

与土地公有制相伴随的,是计划经济体制下的土地所有权与使用权不相分离,以及土地无偿无期使用和土地权利非市场化的
土地制度。

所谓所有权与使用权不相分离,是指土地使用权不脱离所有权单独存在。

也就是说,土地使用者不能凭借自己的意志占有使用土地,而国家并没有尊重土地使用权的义务,反而有干预土地使用关系的无限权力。

这种土地制度适应计划经济体制的需要,但是不利于生产力的发展。

特别是在农村,建立在集体共同所有、集体共同使用的土地制度基础上的“政社合一”的人民公社体制,使生产力受到极大的破坏,农民吃不饱,穿不暖。

为了挽救中国,小平同志为改革开放选择的第一个突破口就是在农村废除
“政社合一”的人民公社体制,实行家庭联产承包责任制,与之相适应将原来的集体共
同所有、集体共同使用的土地制度改为“集体所有,农户承包经营”的土地制度。

实践早已证明这一改革的伟大历史意义,发端于安徽凤阳的农村土地承包的实践,将合同关系运用于集体土地的使用经营,农民在取得土地承包经营权后,焕发了生机和活力,粮食连续4 年丰收,国家和农民都从中获得了实惠,国民经济开始复苏,改革开放取得了开门红,也为进一步改革奠定了坚实的经济基础和政治基础。

几年试点后,1986 年的《土地管理法》明确规定“土地的承包经营权受法律保护”,在法律上正式承认了土地承包经营权的法律地位,并在1986 年《民法通则》中对农村土地承包经营权的内容做出了具体规定,在法律上确立了农村土地承包经营权制度。

构建中国特色社会主义农村土地物权制度的不断探索
农村早期的土地改革,是在不改变土地所有权基础上所进行的制度创新,在实践上开始
了构建中国特色社会主义农村土地物权制
度的探索,也引发了更加深入的思考和进一
步的制度创新。

在农村土地承包经营权设立的初期,其法律性质是一种债权,1986 年制
定《民法通则》中,将土地承包经营权规定
于“所有权和与所有权有关的财产权”一
节中,土地承包经营权只能说是具有物权倾向，“这样的权利就比较容易受到集体,乃
至乡、镇行政人员的干预,甚至不断增加名
目繁多的‘税费’,土地承包经营权的活力
逐渐削弱”,而且随着农村工业化的加速和
市场经济的发展,小规模经营的一些固有弊
端也日渐显露出来,要求农业生产规模化经营,否则生产力的发展会受到限制。

而要开
展农业规模化经营,必须实现土地承包经营
权的流转。

适应实际生活的需要,2002 年《农村土地承包法》不仅把土地承包作为一项国家的基本法律制度定了下来,而且突显
了土地承包权的物权属性,实现了一定范围
内的流转,完善了农村土地承包经营权制度。

例如,它坚持了关于承包权法定期限的规
定 ,规定了承包地被征用、占有时有获得补
偿的权利；允许家庭承包的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式转让,允许通过招标、拍卖、公开等方式取得的土地承包经营权,可以入股、抵押等；它采取物权的救济手段保护土地承包；它还采取物权公示的原则,规定对土地承包权实行登记制度,通过登记确认承包人的权利。

随着土地使用权进入市场,土地商品概念的开始确立,作为市场经济体制发展的必然结构,土地使用权抵押被广泛运用于经济生活,抵押仅仅作为债的担保形式,立
法上从属于债和合同制度已不能满足经济
生活的需要,土地抵押权作为一种独立的财产权已经在国家及地方的立法中得到确认。

1994 年《城市房地产管理法》、1995 年《担保法》等都对土地抵押权作了规定,土地担保物权制度开始建立。

但是这一时期国家对农村土地使用权的抵押持非常谨慎的态度,反映在1995 年《担保法》上,就是禁止在耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权上设立抵押,只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩
等荒地的土地使用权和以乡、村企业的厂
房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使
用权可以设立抵押。

1998 年《土地管理法》修订,对宅基地使用制度进行了修订,规定“农村村民一户只能
拥有一处宅基地”,第一次明确了规定了宅
基地以户为单位的分配原则,而1986 年和1988 年《土地管理法》没有规定只有“户”才能申请宅基地。

另外,1986年和1988 年《土地管理法》还规定城镇非农业户口居民经县级人民政府批准,可以使用集体所有的
土地建住宅,但1998 年《土地管理法》已无此规定。

尤其值得注意的是,在1998 年《土地管理法》中仍然没有使用“宅基地使用权”的概念,2004 年《土地管理法》对1998 年《土地管理法》有关宅基地的内容没有任何修改,仍然没有在法律上承认宅基地使用权
制度。

中国特色社会主义农村土地物权制度体系
的基本形成
通过改革开放29 年的实践和理论准备,终
于在2007 年制定了《物权法》,标志着中国特色社会主义农村土地物权制度体系基本
形成。

《物权法》关于农村土地物权制度的
规定,正是建立在总结我国农村土地物权现
行立法的基础之上的。

《物权法》第二编到
第四编在所有权、用益物权和担保物权的规定,详细规定了农村土地所有权、农村土地
用益物权和农村土地担保物权。

除了规定地役权制度和在法律上明确了宅基地使用权
制度外,基本上是现行法规定的再现。

第二
编中对农村土地所有权的规定是对《宪法》、《民法通则》的重述；第三编第十一章“土地承包经营权”基本上是对2002 年《农村
土地承包法》的重述,第四编“土地抵押权”更是1995 年《担保法》的再现,仍然严格限制农村土地的抵押。

总体来看，《物权法》
关于土地物权制度的规定与现行立法比较,
并无根本的重大突破,但是它通过整合现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《担保法》、《农村土地承包法》等法律法规,建
立了比较完整的农村土地物权制度体系,并对其中一些法律概念上的冲突进行了调整,使现行农村土地物权制度的一些不完善的方面更加健全。

二、农村土地物权制度变革原因分析
农村土地物权制度的变革受经济、政治、社会等多种因素的影响,其中最重要的因素包括生产力发展的客观需要、土地合理利用的必然要求和土地稀缺的社会属性。

适应生产力发展的客观需要
经济基础为了适应生产力发展要求而发生的变化,无论是量变还是质变或局部质变,都会引起意识形态和社会政治结构发生变化。

上层建筑的变化方向和变化方式都要适应经济基础的状况。

从土地物权制度的经济属性来看,土地物权制度就是生产资料所有制关系在法律上的反映,生产力的发展决定了土地所有制关系的变革,进而决定了土地
物权制度的变革。

改革开放30 年,为了适应农村生产力的发展,经济基础进行了变革,
作为上层建筑重要组成部分的农村土地物
权制度也必然随着进行重大变革,形成了中国特色社会主义农村土地物权制度体系。

例如土地承包经营权制度的变革就充分体现
了生产力发展的要求,首先是将土地交给农民充分发挥农民的生产积极性,而随着生产力的发展,小规模生产的生产结构就不适应生产力的需要,例如,农户耕地面积过小,地块过于分散,不利于合理使用农业机械,采
用现代技术,实现农业现代化。

善于农业经营的劳动者,得不到足够的土地,使其专长
得不到发挥,也不利于专业农业劳动者收入的进一步提高；而一些已经转入非农部门的劳动力又不转让土地,把土地作为副业经营,往往降低农业投入甚至出现土地撂荒现象。

这时,就对土地承包经营权的流转制度提出了要求,为了适应农业规模化生产的需要,
在2002 年《农村土地承包法》中就对土地承包经营权的流转制度做出了规定,而且一直在探索土地承包经营权流转的多种形式,
以适应生产力的不断发展。

符合土地合理利用的必然要求
从土地的自然属性来看,土地作为一种自然资源,是人类最基本、最重要的生存条件,合理利用和保护土地资源是任何国家都必须坚持的基本国策。

中国有着特殊的国情,我国人口众多,虽幅员辽阔,但可利用面积相当有限,因而土地负荷沉重。

尤其是人多耕地少,耕地后备资源不足,加上长期以来的土地破坏、土地浪费、土地退化、水土流失和土地污染,我国存在严重的土地危机,对合理利用和保护土地资源有着更加迫切的要求。

因此在农村土地物权制度的变革过程中,除了考虑到经济发展的需要,还必须考虑到农村土地物权制度在保护土地生态系统的作用,即土地物权制度不能影响到土地资源的合理利用。

在当前而言,最重要的就是保护耕地,保护土地利用生态系统,并提升其功能。

例如,宅基地使用权的制度设计就要求不能与耕地争夺建设用地,确保基本
农田18 亿亩的红线。

体现土地稀缺的社会属性
从土地的社会属性来看,土地作为社会中最基本的生产资料,具有稀缺性,其归属和利用对于一国经济制度、政治制度的确立和运行有着极其重要的影响。

在我国历史上,土地问题一向是社会矛盾、社会冲突的焦点,而土地问题上的矛盾与冲突又常常导致社会动乱乃至政权更迭。

而从土地物权的权利性质来看,土地物权作为财产权的一种,也具有财产权的特性。

一是互换性,即可以发生财产形态的转换,土地物权既可以选择物权形态,也可以选择股权形态、债权形态去实现它的效益和利益。

二是流通性,不流通的土地物权严格说没有什么真正价值,“它只有使用价值,而没有交换价值”。

土地物权只有当它可流通时才有真正的财产权属性,也只有在流通中方能增值。

但流通也可能带来流失,也可能带来权利人财产权的丧失,而农村土地物权又是农民赖以生存和
生活的基础,过度的流通就会带来生产资料
和生活资料的丧失,损在农民的根本利益,
带来社会秩序的不稳定。

因此农村土地物权制度的变革必须体现土地稀缺的社会属性,
注意公平和效率的平衡,稳定和流动的平衡。

三、现行农村土地物权制度的特色
现行农村土地物权制度体现出了强烈的中
国特色,即反映在农村土地所有权制度上的
公有属性和在农村土地用益物权制度上的
公平和效率相结合。

农村土地所有权制度体现公有属性中国特
色
土地作为最重要的生产资料,“公有制为主体,多种所有制经济共同发展”的社会主义
基本经济制度要求只能由国家和集体取得
土地所有权,从而确保公有制的主体地位,
维护社会主义基本经济制度。

坚持农村土地所有权的公有属性,能够从根本上杜绝土地
私有化带来的隐患。

土地私有化带来的主要隐患是土地兼并,“毫无疑问,私有化将加
速农民失去土地,因为农民一旦面临生病、灾害和孩子上大学时通常只能廉价出卖土
地以济一时之需”[10],于是土地逐渐集中到少数人手中,产生大量失地农民,分化为
游民和流民,这会对社会稳定产生重大影响,一旦出现大的突发事件,后果不堪设想。

坚持农村土地所有权的公有属性,还能够更好地保护和利用土地资源。

由于土地所有权公有,国家能够更好地规划土地的使用,保护
耕地和其他农业用地,保证国家建设用地,
保持国家对社会可持续发展的调控能力。

农村土地所有权制度公有属性体现如下。

1. 土地所有权的权利主体只能是国家或集体。

根据我国宪法、物权法和土地法的规定,土地只能为国家或集体所有,国家和集体以外的民事主体,不能成为土地所有权人。

根据2007 年《物权法》第45 条的规定,国有财产由国务院代表国家行使所有权。

因此属于国家所有的土地,其所有权由国务院代表
国家来行使所有权。

集体所有的土地,根据《物权法》第60 条的规定:属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

2. 集体土地所有权和国家土地所有权法律地位平等。

根据宪法、物权法和土地管理法等法律的规定,集体土地所有权与国家土地所有权之间,不存在派生或隶属的关系,它们之间也不存在等级差别。

但是,这并不意味着法律对这两种土地所有权的规范和调整毫无差别。

集体土地所有权往往受到一定的法律限制,主要体现在两个方面:首先是对集体土地处分权能的限制,集体土地所有者要服从国家对土地的管理权,不能任意改变土地的农业用途,仅享有不完整的处分权能。

其次,对集体土地所有权范围的限制。

根据《物权法》第46 条的规定,矿藏属于国
家所有。

在集体土地的地表或者地下的矿藏资源一律属于国家所有,这是法律对集体土地所有权范围的限制。

3. 土地所有权单向流转。

根据我国宪法和物权法的规定,土地所有权是不能交易的,唯一的流转方式是国家征收集体的土地,将集体土地所有权转变为国家土地所有权。

根据我国宪法和物权法的规定,国家征收集体土地的唯一理由是公共利益的需要。

但现行的法律法规没有对公共利益做出明确界定,这导致了农村土地征收中的乱象,房地产开发商的商业开发都能以公共利益为名进行农村土地征收,严重侵害了农民的利益。

而且还在一定程度上助长了地方政府通过征收农民土地实现土地储备,再通过土地二级市场“招拍挂”高价出让土地获得巨额土地收入的经营思路,进而为了扩大“土地财政”而客观上与农民争利。

农村土地用益物权制度体现了中国特色
虽然坚持土地所有权的公有制属性,但是社
会主义市场经济体制要求土地这种生产资
料在一定范围内的流通。

从土地承包经营权的创建开始,我国就选择了通过土地用益物
权制度来实现土地物权的互换性和可流通
性的发展路径,充分体现和反映了中国特色
社会主义道路的发展历程。

2007 年出台的《物权法》规定的农村土地用益物权包括:
土地承包经营权、宅基地使用权、地役权,
通过建立土地承包经营权制度,实现了耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地的承包经营,解决了这些农地的流转问题。

通过建
立宅基地使用权制度,解决了农民使用集体
所有的土地建筑自己住宅所需用地问题,实
现了农民私有房屋的流转。

通过建立地役权,通过利用他人的土地或其他不动产,以提升
自己的土地或不动产的使用价值,从而实现
整个社会资源利用效率的总体提高。

在土地用益物权制度发展中,制度设计上实
现了既要长期化又要适度流转,这是“把提
高效率和促进社会公平结合起来”[11]在
物权法上的具体体现。

土地用益物权长期稳定最重要的意义在于通过激发对土地的持
久性投资,促进社会发展。

在农业生产上，“历史上人口增长和有限耕地的矛盾是通
过精细的养地措施为基础的精耕细作的耕
作技术的不断提高来解决的,精耕细作是中国必须的技术选择”[12] ,因此生产力发展的客观需要决定了必须保证农民拥有长期
的土地承包经营权。

而土地用益物权适度流转的意义在于保障社会稳定。

土地承包经营权如果不允许流通,势必影响到农业规模化经营的发展,也会造成农民抛荒现象的蔓延,但是如果过度放开农村土地承包经营权的
流通范围,由此造成农村无地农民增多,则
会影响到社会稳定。

因为在当前中国城乡二元社会结构下,土地对于农民而言不仅是基本的生产资料,还是基本的社会保障手段。

在改革开放的进程中,农民虽可以进城择业,但因缺乏必要的文化素质与专业技能等,只能做一些城里人不愿或者不屑从事的职业。

即使如此,城市经济一旦出现问题或者城市居民就业紧张,农民时刻面临被“清退”或
“排斥”的就业风险。

而且城市居民下岗后,政府可给予“再就业”或救济金的帮助；失去劳动能力的还可以获得最低生活保障,到了一定年龄就能够领取养老金。

农民工失业或者失去劳动能力后,就只能回到农村从土地获得生活保障。

因此,在城乡一体化的社会保障制度建立之前,土地承包经营权的流转制度必须保障土地作为农民基本社会保
障的职能。

而且,土地承包经营权的流转制度还要考虑到限制实质上的土地兼并,因为如果出现大规模的土地兼并会打破目前的
利益格局,社会冲突会十分激烈,有可能使
改革开放中发展起来的生产力重新遭到严
重破坏。

四、中国农村土地物权制度未来变革之展望
虽然当前我国已经建立了比较完整的农村
土地物权制度体系,但是生产力的发展和社会的进步,又要求农村土地物权制度做出新的变革。

党的十七届三中全会,系统回顾总结我国农村改革发展的光辉历程和宝贵经
验,指明了农村土地制度的改革方向,并要求抓紧完善相关法律法规和配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。

根据十七届三中全会决定的精神,农村土地物权制度未来的变革主要在于土地承包经营权流转制度和农村宅基地制度的完善。

土地承包经营权流转制度进一步完善
在改革开放30 年后的中国农村,出现了生产力结构落后于生产力要素的矛盾。

农业的发展迫切需要以机械化为基础的实行规模经营的大农业,但我国地少人多的国情决定了每户农民所承包的土地面积无法满足农业规模化经营的需要。

随着我国第二产业的迅猛发展和城市化进程的加快,大量青壮年农民选择进城务工,大量土地缺少劳动力耕种,农村土地规模化经营的客观条件开始出现。

党的十七届三中全会指出:“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度,是党的农村政
策的基石,必须毫不动摇地坚持。

”[13]在坚持家庭联产承包责任制的前提下,实现农业的适度规模经营就必须实现土地承包经
营权的适度流转。

否则不仅影响到农村土地规模化发展的程度,而且还因大量土地抛荒影响到我国的粮食安全。

“生产关系对生产力的适应和促进,它所表现的社会进步作用,不能仅仅用生产力一时的质的改变和量的
扩张来衡量,这只是一方面的衡量；同时,还要用它是否能在长时期内实现可持续发展
来衡量,这是又一方面的衡量。

这就要求为适应一定生产力发展要求的生产关系变革
在适度的范围内、用适当的节律来进
行”[14]。

适当的范围内、用适当的节律来进行的生产关系变革反映在土地承包经营
权流转制度的设计上,就是既满足规模化经营的需要,又确保农民的基本社会保障不受到影响,同时防止土地的大规模兼并。

针对农村生产力发展的需要,党的十七届三中全会指出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市。