新形势下海关核查制度体系构建研究

CHINA PORT SCIENCE A ND TECHNOLOGY
新形势下海关核查制度体系构建研究
杨旭*1王杏妮1潘强2万曙春3蔡小国4李林东5曲华6陈蓉7
摘要党的十九届四中全会以来，推进海关治理体系和治理能力现代化已成为海关发展的一个重要课题：作为海关 监管体系重要组成部分的海关核查，承担任务更重、监管范围更广、面对风险更大，传统的管理模式较难适应新时代海关 建设的要求本文通过总结前期海关“多查合一”改革的经验，分析未来核查工作面临的风险，明确职能定位，转变执法理念，统筹监管资源.创新执法手段，规范执法行为，为今后海关核查制度体系的构建提供理论基础和工作方向另外，提出了 海关核查制度体系构建的设想，依托“制度+科技”的管理方式，通过内外联动的治理模式，创新、优化和完善海关核查 制度体系。

关键词海关核查；制度创新；体系构建；“制度+科技”
A Study on Construction of the System of Customs
Verification under the New Situation
YANG Xu1WANG Xing-Ni1PAN Qiang2WAN Shu-Chun3
CAI Xiao-Guo4LI Lin-Dong5QU Hua6CHEN Rong7
Abstract Since the Fourth Plenary Session of the 19th Central Committee of the Communist Party of China, the modernization of Customs governance system and governance capacity has become a top priority in the development of China Customs. Customs verification, as an essential part of the supervision system, has been mandated with heavier tasks with wider scope of supervision and higher risks. Therefore, the traditional regulatory mode can hardly adapt to the requirements of Customs development in the new era. By summing up the previous experience of the reform of "integrating multiple checks into one", the paper analyzes the risks encountered in the future enforcement and puts forward suggestions of specifying the functions, changing the philosophy of enforcement, taking a holistic approach to the allocation of supervision resources, innovating the means of enforcement and standardizing the acts of enforcement , so
第一作者：杨旭（1975—），女，汉族，山东莱州人，经济学、管理学双学士学位，海关总署企业管理和稽查司核查处处长，保税二 级P家，主要从事海关核查业务改革顶层设计与推动落实工作，E-mail: *****************
1.海关总署北京100730
2. 鄞州海关宁波315010
3.上海海关学院上海201204
4.上海海关上海200002
5.广州海关广州510623
6.大连海关大连116600
7.厦门海关厦门361001
1. General Administration of China Customs, Beijing 100730
2. Yinzhou Customs, Ningbo 315010
3. Shanghai Customs College, Shanghai 201204
4. Shanghai Customs, Shanghai 200002
5. Guangzhou Customs, Guangzhou 510623
6. Dalian Customs, Dalian 116600
7. Xiamen Customs, Xiamen 361001
52
中国口岸科学技术
as to provide the theoretical basis and the direction for the development of the Customs verification system in the future. Based on the supervision and control mode of "institution + technology" and the internal and external joint governance mode, the paper proposes the ideas to innovate, optimize and improve the system of Customs verification.
Keywords Customs verification；institutional innovation； construction of the system；"institution+technology"
党的十九届四中全会提出，要坚持和完善中国特 色社会主义行政体制，建设职责明确、依法行政的政 府治理体系，深人推进简政放权、放管结合、优化服务。

《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》对加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高 效的事中事后监管体系也作出明确要求。

核查工作是 海关后续监管的重要组成部分，随着海关改革的深人 推进，核查工作监管职责更多，监管范围更广，任务 更加艰巨。

构建新形势下海关核查制度体系，已成为 提升海关制度创新和治理能力建设水平的必然要求。

1海关核查面临的新形势、新变化及新要求
在国际层面，国际力量对比深刻调整，应对不断 变化的国际局势是海关工作的新常态，“中国战略”参与构建世界新秩序是党中央对海关政治站位提出的 新要求。

习近平总书记多次强调：“必须在一个更加 不稳定不确定的世界中谋求我国发展”新冠肺炎疫 情既是一次危机，也是一次大考，海关核查工作的战 略部署既要解决现在面临的实际问题，又要进行更加 深谋远虑的思考，完善战略布局3
在国内层面，新发展格局明确以国内大循环为主体，同时提出畅通产业循环、市场循环、经济社会循 环的要求。

社会主义现代化新海关核查体系构建，要 以高效便捷、机动迅速、精准监管为目标，健全、完 善、规范后续监管执法内容，既要“管得住”，又要 “放得开”。

在海关层面，一是融人“十四五”规划的新形势，实现有为政府服务有效市场，打造海关核查品牌形象:, 抓好经济体系变革衔接段，平稳改革进程过渡期，保 障政策持续稳定基本面二是海关全面深化业务改革，后续监管任务更重。

海关核查的职能范畴大幅扩展，成为后续监管的中坚力量。

2我国海关核查制度实施现状
核查作为海关特定程序的执法行为，最初多理 解为对保税业务领域的核查，此后经历了四个发展 阶段：一是保税核查阶段4二是“三查合一”阶段呷 三是经拓展的“多查合一”阶段；四是社会主义现代 化新海关核查阶段。

随着全国通关一体化改革的深人推进和关检业务 的全面深度融合，新海关核查的内涵和外延不断扩大，从与稽查、属地查检、日常监管之间的对比叫见表1 )
表1核查、稽查、属地查检、日常监管比较
Table 1The comparative analysis of Customs verification, post-clearance audit, localized inspection and routine supervision 执法方式介人时段启动程序对象作业内容处置核查事中事后各业务部门发起企业、货物单个环节阶段性建议
稽查事后稽查部门发起企业整体业务终局性结果属地查检事中依企业申请进出口货物布拧批次终局性结果日常监管全过程各业务部门负责企业和货物过程监督终局性结果
53
CHINA PORT SCIENCE A ND TECHNOLOGY
中可以看出，其职能定位和职责划分在不断明确。

同 时，对自身发展提出了新要求：一是进一步明确核查 职能定位；二是完善核查法规体系；三是提升核查执 法质效；四是防控核查业务风险；五是优化核查执行 系统。

3构建社会主义现代化新海关核查制度体系的设想3.1定义、思路与目标3.1.1核查的定义
海关核查是海关核查部门依照法律法规和规章， 在保税、企业管理、关税、统计、动植物检疫、商品 检验和食品安全等海关监管领域的事中事后监管环 节，根据作业指令对被核查人（包括与进出境活动有 关的企业、单位等）的会计账簿、会计凭证、报关单 证等有关资料以及与进出境活动有关的实物及经营场 所进行勘验检查，监督被核查人进出境有关活动的真 实性、合法性和规范性的外勤执法行为。

3.1.2总体思路
构建社会主义现代化新海关核查制度体系，需要 切实转变理念、创新实践和稳步推进，从作为完善国 家治理体系、构建社会主义现代化新海关制度体系的 具体举措、角度落实“放管服”改革要求，不断提升 海关整体监管效能，强化法治思维，准确定位自身职 能。

为此，需要厘清两方面关系：一是海关核查作为 后续监管手段之一，与其他后续监管手段之间的关系； 二是海关核查作为海关整体监管链条中的一环，与整 体监管之间的关系。

明确“查”与“管”的定位和权 责边界，能够更好地发挥核查工作在推进海关治理体 系和治理能力现代化中的积极作用。

3丄3管理目标
(1) 推进核查法治化进程，完善制度规范与执法 实践。

(2) 明确部门职责分工，优化核查运行机制。

⑶改进核查管理方式，构建综合治理格局。

3.2建立海关核查法律制度体系
构建新形势下海关核查制度体系需要立法先行， 为海关核查作出法律授权，明确权力运行边界，规范
执法程序，保障相对人权利。

(1)
制定和修改相关法律，明确核查的授权依据
用法律规定海关核查权，确保核查“于法有据”，同 时授权海关总署制定具体实施办法，为构建全方位、 多层次、宽领域的海关核查制度体系奠定法律基础。

⑵抓紧制定出台《海关核查条例》《海关核查
条例实施办法》，夯实关键枢纽地位，
⑶细化操作规范，完善配套制度。

尽快修订《海
关核查操作规范（试行）》，出台核查部门与其他职 能部门、隶属海关的联系配合办法；制定廉政监督办 法，有效防范风险；制定档案管理制度，实现执法流 程可追溯；研究出台“互联网+核查”等相关创新制 度，为新技术的应用提供制度基础。

3.3形成权责明晰、统一规范、协同高效的海关核查 运行体系
3.3.1改进海关核查职能管理制度
⑴健全和完善核查绩效考核制度。

充分考虑海 关监管与服务的平衡、核查业务与整体管理职能的衔 接、风险的有效控制等多种因素，制定科学合理高效 的绩效考核评估目标和体系，为核查工作提供价值引 导和激励目标，进一步提高核查工作质效。

(2)
深人推进分类核查改革。

根据风险等级、监
管目的和作业内容，将具体核查事项分为管理类和风 险类，并在开展核查业务时分类施策，从根本上解决 核查业务职能管理与执行管理边界不清的问题，同时 优化作业运行机制，形成系统集成、协同高效的管理 格局。

(3)
不断健全核查“选、查、处”分离制度。

风
险防控、税收征管和各业务职能部门统筹分析各类涉 税要素风险和违法违规风险，以企业为单元形成指令 需求，具体履行核查作业中“选”的职责；核查部门 根据指令要求，运用法律法规赋予核查职能的各种执
法手段具体查证，对核查事项进行包括传统形式的实 地下厂核查及后疫情时代的在线核查、企业自查结果 认可等创新形式的监管执法，履行“查”的职责；核 查部门将核查结果反馈指令来源部门，指令来源部门 根据核查结果实施后续处置，履行“处”的职责。

具 体运行体系如图1所示。

54
中国口岸科学技术
平台
新一代风控系统
通1111稽核査业务管理系统
税管2.0系统
1 \
/
/
T
图1核查系统运行体系
Fig.1 The operation system of Customs audit
(4) 不断完善“双随机、
一
公开”及其相关配套 制度。

坚持全面覆盖、规范透明、权责明确、协同推 进原则，厘清相关部门的职责和行政权力，明确随机 选取、公开的责任主体和办理流程，切实规范事中事 后监管。

(5)
健全核查监督评估机制。

完善核查业务内控 节点，依托可视化平台等多种手段，强化核查日常监 督和事后监督；探索建立核查业务审核制度，聚焦重 点敏感业务，严控相关风险；建立定期整体评估机制， 定期对核查落实海关重大决策部署等相关情况进行评 估，不断修正运行路径，适应现实需求。

3.3.2构建海关核查作业管理制度
⑴进行指令分类管理。

按照指令性质不同，将 核查指令分为有风险部门参与研判的风险处置类和没
有风险部门参与研判而是由核查部门与业务职能部门
会商的业务管理类。

(2)
规范指令生成运行机制。

根据权责一致的原
则，明确由承担具体业务监管职责的部门提出核查作 业需求。

直属海关各业务部门根据本关区日常业务管
理需要，归口接收、汇总海关总署对应业务部门提出
的业务管理类核查建议或要求。

(3)
分类规范作业模式。

管理类核查是指对于需
要定期实施的以服务指导和督促企业严格遵守法律法 规为目的的日常监督管理类业务。

风险类核查是指经 研判有违反法律法规规定、有明显风险嫌疑的核查业 务。

根据上述两种类别的核查业务，分别实施不同的 作业模式管理。

⑷施行核查标准化。

核查作业探索标准化制度，
部门
其他业务 职能部门
核查部门
査果馈
核结反U H U
随
I
姚
H N
S
S 1I
匕匕
會职
55
CHINA PORT SCIENCE AND TECHNOLOGY
尤论管理类还是风险类核查作业，核查部门应严格按 照核查标准化作业表中的内容和要求组织实施核查作 业，除核查指令中明确有其他核查要求外，不得随意 降低标准和减少内容
(5)
严格核查审批制度核查人员在行使查询被 核查人存款账户、查封场所或者扣押货物、抽样送检、 责令整改等职权，以及提出申请专业技术支持认定、 引人中介机构、调整核查组成员、办理作业延期等情 况时，须严格按照相关审批制度执行
(6)
健全结果反馈制度将核查作业结果反馈由
单通道逐一流转的“串联式”反馈，修改为作业结束 后通过系统实时自动向直属海关核查部门、指令需求 提出部门、相关风险防控部门同时流转的“并联式” 反馈，提升结果运用效能各直属海关风险防控部n
及时跟踪风险处置类指令执行情况，将风险处置情况 反馈建议提出部门，开展成效评估，及时扩展分析， 增强防控效果
(7)
建立信息共享制度在稽核查后续监管环节
中，建立统一的数据信息平台，加强海关稽核查业务 管理系统与其他监管部f j 的信息共享，着力提高核查 工作的及时性和有效性，扩展核查结果的应用领域⑷
(8)
完善风险防控制度严格落实“双随机、-
公开”作业和外出执法廉政反馈等制度，完善信息化、 标准化作业系统，推广单兵设备使用，规制执法自由 裁M 权，加强海关总署可视化监控平台的应用，开发 管用、可行的监控指标和方式，及时防控执法风险和 廉政风险：规范核查作业实施，限制核查人员的自由 裁量权，加强对核查人员执法行为的引导和规范，提 升海关核查人员抵御风险的能力3.3.3建立海关核查联系配合制度
(1)
完善内部协同横向上，业务职能部门要对 核查部门提供专业支持和相关业务领域的专业性指 导，建立专业领域业务职能管理部门与核查部门间的 配合机制；纵向上，核查部门与指令提出部门、后续 处置部门、风控部门、缉私部门之间需密切联系沟通， 在核查作业实施过程中加强协作，对核查作业实施动 态管理
(2) 加大外部协同密切与其他政府部门的联系，
探索与税务、食品药品监管、市场监管、农业等执法 部门的联系配合，通过走访交流、梳理执法依据、检 查项目等效性比对、现场调研、集中或分散研讨论证、 签订合作备忘录等工作，建立跨部门“信息互换、监
管互认、执法互助”的协同监管合作机制，深人落实
“放管服”要求
3.4建立海关核查作业保障制度
(1)
做好人员保障加快建设高素质、专业化核
查执法队伍，扎实做好技能提升工作，创新培训方式
方法，着力培养一专多能的核查执法人员，实施核查 专业人才库动态调整机制，用好核查专业人才库_
(2)
做好科技保障应用和完善新一代稽核查业
务管理系统，整合当前核查系统中不同的业务模块， 完善新稽核查系统与其他海关业务系统的对接，以及 核查分类指令的流程管理同时，在探索实践的基础 上，将核查的各类创新手段逐步纳入系统：进一步加 强核查部门大数据系统建设，提供动态画像数据，提
高风险分析能力，提升核查质量效能(3)
做好后勤保障,，将核查所需经费列人年度预
算，对需购买社会服务引人第三方社会中介机构开展 核查的予以全额保障根据经济社会发展实际，研究
调整核查外勤补助标准，实现执法保障机制与海关后 续监管职责的同步优化、协调推进，保障核查外勤工 作有序、高效开展
3.5探索海关核查创新管理制度 3.5.1推进非侵人式监管
在确保数据安全的前提下，可以实施“互联网+ 核查”，推进核查作业法律文书网上送达、电子签章、 电子单证数据提交等关键作业环节的应用通过关企 系统对接、在线音视频沟通、智能手机第三方应用程
序等多渠道获取核查所需信息，进一步降低企业制度
性交易成本，增强执法便捷性
3.5.2扩大引人中介和采信第三方报告制度
进一步构建和完善海关、社会力量以及企业三方 主体的协同治理机制^ 一是进一步完善海关委托中 介机构协助开展核查的工作机制，拓宽中介机构协助 海关开展核查的服务领域，弥补人力资源不足和专业 能力欠缺的短板，从制度上释放改革红利_二是结合
56
中国口岸科学技术
社会各领域专业机构的优势，采信第三方社会专业机 构对企业管理体系和能力的评估认证结果，在促进企 业守法自律的基础h,实现海关有效监管与企业守法 便利双赢：
3.5.3推行守法企业自查结果认可模式
核查部门可根据企业信用等级高低或企业、商品 风险度高低，统筹决定实施核查作业的方式，除可通 过引人社会中介机构协助海关核查、采信第三方出具 报告制度外，对符合条件的高级认证企业采用企业自 查结果认可模式，推动企业落实主体责任，提升企业 自律管理水平对低信用企业或经分析的高风险企业 则纳人核查重点，以验证风险和查发问题为目的，集 中力量开展专项核查，形成监管闭环4结语
本文从国际、国内、海关三个层面对海关核查面临的新形势、新变化及新要求进行了分析，通过 横向与纵向对比，对核查工作的历史发展、形势变 化、业务定位进行了全面的梳理和分析另外，从 职能定位、法律支撑、运行体系、配套支持、创新 手段等五方面详细回答了核查工作是什么、为什么、怎么办，并提出较为全面、系统、具有可操作性的 对策和建议。

【该文经CNKI学术不端文献检测系统检测，总 文字复制比为1.1%。

】
参考文献
[1]朱端时.保税核查六创新[N].中国国门时报，2009-l H(6).
[2丨陈文.从保税监管到保悦治理：海关保税监管制度变迁研究P I.丨•.海：H i i大学，2012.
_[3_]黄书迪.“一带一路”战略下我国涉外税制应对对策[J].法制与社会，2017(12): 77-78.
丨4丨张弛，刘珮露.发达H家税收检查制度的比较分析及其对我丨k|的f丨不丨儿南昌大学学报（人文社会科学版),2017, 48, (06): 8卜88. [5】徐志.新加坡的税务检查制度[J].中国税务，2000, (03>: 5].
[6]黄茜.中介机构参4'海关宵理的问题与途径研究—以海关保悦核杏制度改革为例[D].海：M11大学，2012.
(文章类别：C P S T-A)
57。