城市地下空间开发利用的问题与对策

城市地下空间开发利用的问题与对策

摘要：如今，在城市不断拓展发展空间过程中，城市地下空间具有无法取代的

巨大优势，是一种重要的不可再生资源，但是，现阶段，城市地下空间开发利用

过程中，存在诸多不足和问题。在深入调查研究基础上，本文进一步探究了某市

城市地下空间开发利用中显露出各种问题，并针对城市地下空间开发给出了科学

合理的应对措施，希望能够推动城市繁荣发展。

关键词：城市地下空间；开发利用；问题；对策

前言：城市地下空间开发利用拥有很多优势，不仅可以有效缓解城市人口激

增带来的交通压力，而且还可以改善城市环境，节省土地资源，同时不断提升城

市抵御自然灾害能力，更好地保护城市文化历史和地面景观等。所以，有效开发

利用地下空间完全符合时代发展要求，同时满足建设环境友好型、资源节约型以

及和谐城市的相应要求，对于提升城市居民生活品质和优化城市生态环境意义深远。

1.城市地下空间开发利用中的主要问题

1.1政策法规相对落后，开发秩序混乱，产权界定不清

至今为止，我国针对地下空间开发利用只颁布了《城市地下空间管理规定》，政策法规无法跟上地下空间开发实际情况，对于开发强度的限定，目前法律法规

仍然是空白。因此，导致在进行地下空间开发时，出现了混乱无规则的开发、多

头经营问题，使管理处于缺失状态。此外，在实际地下空间开发和经营过程中，

国家和相关部门没有给予税收、金融方面的大力支持，同时，没有给出清楚明了

的地下空间产权和地价政策，在项目开发结束之后，不能取得相应的产权，继而

引发后续很多问题，严重打消了各开发商地下空间开发利用的热情。

1.2缺少合理的总体规划

经过走访调查研究，我们不难发现，很多城市并没有针对城市地下空间做出

科学合理的规划。所以，地下空间项目建设地址选择不够严格，往往处于冲动，

没有经过科学合理的调查研究，随意性较大，其整体布局往往呈现点状零散分布，而且相邻地块之间开发程度不同，相互之间联系较少。地下管线布局在新、旧城

区之间连接较少，且管线布置缺少秩序性，存在交叉重叠，道路经常挖了填、填

了挖。地下市政基础设施建设只顾眼前利益，缺少对未来发展的总体规划布局，

导致地下空间资源利用不科学、不合理。

1.3功能单一，深度开发远远不能满足实际需求

相关城市在预计开发地下空间时，除了必须的人防工程外，更加倾向于商业、地下停车等，其功能结构相对简单，且大都是地下一层，其开发深度远远跟不上

城市发展需求。很多城市没有地下轨道交通，且地上地下空间相对独立，连通地

方很少。而且那些已经竣工的地下商业设施选址往往选择在市中心，独立性很强，好似一个个孤岛，人群无法在地下有序成流行走，商业则很难发展。所以，地下

空间不能有效分散人流，造成地面人群拥挤，而地下空间资源却造成了严重的浪费。

1.4管理体制不健全，监督工作没有落实到位

长期以来，在建设地上地下空间时，都是由不同部门负责管理，一直以来都

没能形成统一规划管理。其最终结果是地下空间建设过程管理十分混乱，严重影

响施工进度和质量。不论是从规划、设计、施工，还是到竣工验收等，在监管和

建设过程，都缺少明确的主体，使得质量安全事故频发。

2.对策及建议

2.1健全地下空间开发利用和地方政策法规

当相关工作人员编制地下空间利用管理细则时，必须严格遵从相关法律法规，这样，才能制定出科学合理的地下空间开发利用技术标准、设计规范以及地下建

筑空气和卫生质量检测规范等。同时，还出台了一些列地下空间开发利用支持政策，此外，对地下空间开发利用地方性政策法规体系进行逐步完善和调整。这样

才能更好地推进城市经济发展，解决人口激增带来的交通压力等问题。

2.2不断健全地下空间开发利用管理和监督体系

为了有效预防和避免地下空间建设管理秩序混乱，多方管理或无人问津的现象，省住建厅或生民防局中，确定一下主管部门，这样开发过程中，其管理主体

明确，相应责任明确，在省住建厅或省级民防局内设立地下空间管理办公室，主

要负责一些日常指导和管理，不断优化和完善所有相关政策程序。切实整合执法

资源，成立地下空间建设执法团队，这样可以有效监督全省地下空间建设，要求

各市县设立相应办事处。另外，当务之急是尽快建立完善的管理监督制度。

2.3加大地下空间开发利用规划管理力度

在城市总体规划引导下，有必要统一地上地下，保持地上地下的协调和顺畅

沟通，为城市地下空间利用的总体规划做好充足准备，一定要做到科学合理，在

坚持节约资源、科学合理布局基础上，综合规划地下空间的地下交通、防灾减灾

以及人防等多种功能。城市地下空间利用总体规划编制完成后，需要向同级人民

代表大会申请批准，只有得到认可之后，才能成为城市地下空间开发建设的法律

文件，并将其落实到位。在城市地下空间总体规划的指导下，地下交通，人防和

各种管道工程的规划可以正确指导地下空间工程顺利施工。有效预防和减少资源

浪费、混乱建设问题。

2.4地下空间建设管理流程要合理

在地下空间建设管理过程中，难免会牵涉到交通，人防，规划等行政管理部门。为了防止城市地下空间开发过程中存在“三无”功能，首先必须明确牵头部门，这样相应责任就会清晰明了，各部门之间沟通合作会更加容易，同时严格参照规划、立项、规划许可、施工许可、竣工验收、竣工备案的流程执行，项目施工过

程中，一定要要争管理流程的合理性、规范性。

2.5独特的产权，逐步完善使用权转让制度

在地方性政策法规制定期间，首先需要必须明确地役权和地下空间权，按照

土地分层出让执行，使地下空间开发深度和红线鲜明，根据地面价格，科学合理

地确定地下分层价格范围，同时要保证产权及时登记，严格按照法律程序进行土

地使用审批，土地价格确定等。以出让方式取得地下工程的，应当取得土地使用证。人防工程等一定要做好随时应战的准备，按照法律程序办理土地流转手续，

并在土地使用权证上注明“战时征用”。相关工作人员要深刻意识到只有健全的制度，才能对地下空间开发利用的市场效应产生积极影响，从而充分有效地利用地

下空间资源。

2.6不断创新投融资机制

现阶段，我国各级人民政府大都应用投融资模式。换句话说，他们通过国有

投资公司，发行债券，银行贷款等手段来完成相应的融资，然后利用其融资资金

建设城市公共基础设施。这种融资模式不仅给政府带来很大的工作压力，而且模

式相对单一。建议政府部分采用项目置换等新型投融资模式，从而吸引更多的社

会资金投入到地下空间的开发和利用中，在地下空间总体规划的指导下，空间灵