_逆城市化_对新型城镇化建设的影响及对策_张晓忠

DOI:10.15993/35-1198/c.2014.02.016
《中共福建省委党校学报》２０１４年第２期
·经济与社会·
“逆城市化”对新型城镇化建设
的影响及对策
张晓忠
（江苏理工学院，江苏常州213001）
摘要：“逆城市化”是人口由大城市向中小城镇与乡村回流的现象。

在中国，它既是传统城市化道路危机的重要表现，也是推动新型城镇化建设的重要力量。

当前我国既出现了因生态环境恶化与舒适空间狭小等“城市病”
导致的真正的“逆城市化”，同时也存在着因追逐利益与福利导致“非转农”的伪“逆城市化”怪胎。

真正的“逆城市
化”对于新型城镇化建设具有助推作用，而伪“逆城市化”对于新型城镇化建设则具有消极影响。

因此要引导和鼓
励合乎发展规律的“逆城市化”，纠正和理顺农民工及其子弟伪“逆城市化”，限制和取缔公务员与城镇居民伪“逆
城市化”，以推进新型城镇化建设。

关键词：新型城镇化；逆城市化；小城镇建设
中图分类号：F291文献标识码：A文章编号：1008-4088（2014）02-0057-07
党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要健全城乡发展一体化体制机制，相关表述凸显出城镇化建设路径的重大调整。

正如有人所指出的：“传统的城镇化，
是城市优先发展的城镇化，而新型城镇化讲求城乡互补、协调发展。

”[1]这意味着将重点转变到发
展小城镇上来。

“逆城市化”现象是二战后西方发达国家出现的人口由特大城市、大城市向小城
市甚至农村回流的现象。

而我国新型城镇化体系的构建也将把自上而下的大城市向中小城镇辐
射溢出模式，引导转向为自下而上的中小城镇向大城市自然发展的模式，从而促进再城市化进
程。

从此意义上说，新型城镇化实质上应该是一种逆城市化。

一、真正的“逆城市化”对于新型城镇化建设的助推作用
由于中西方在城市化发展道路上有很大差别，由此决定了我国与发达国家的“逆城市化”现象在出现范围、社会制度、城市化水平、资源基础、经济基础、选择道路及发展结果等方面也都有
所不同，但都对小城镇化建设有重要助推作用。

我国的“逆城市化”现象既是传统城市化道路危
机的重要表现，也是推动新型城镇化建设的重要力量。

1、欧美等发达国家的“逆城市化”：经济和市场的自然发展占主导力量
收稿日期：2014-01-07
作者简介：张晓忠（1964-），男，法学（政治学）博士，江苏理工学院人文社科学院政治学与行政学系教授，马克思主义中国化研究所所长，主要研究方向为全球化时代的政治与行政、政治体制改革、新型城镇化建设。

·57·
《中共福建省委党校学报》２０１４年第２期
西方城市化进程走过了起步、郊区城市化、逆城市化及再城市化四个阶段。

西方的城市化，
经济和市场的自然发展占主导力量。

“大城市化”的聚集效应带来了空间趋近极限和难以持续的
种种“城市病”。

城市便开始调整和优化其功能与空间结构，由此，中心城市的各种功能纷纷向有
条件的中小城镇及乡村分解，出现了“逆城市化”现象，具体是指因交通、犯罪、环境等城市问题
的压力日渐增大，城市人口开始向郊区乃至农村流动。

“逆城市化”理论可追溯至100多年前英
国城市规划边缘人士霍华德提出的“田园城市”思想。

他认为：“城市和乡村都各有其优点和相应
—乡村则避免了二者的缺点。

”[2](P16)在“田园城市”理论与实践指导下，20世纪60缺点，而城市——
年代，英国首先进入“逆城市化”阶段，随后美、德、俄、日等国相继步入此阶段。

后来，巴西、印度
等发展中国家也产生了这一现象。

西方发达国家的逆城市化不是局部的现象，是在全国范围内同时进行的。

但20世纪80年
代以后，欧美等发达国家的人口出现了向市中心回流的趋势，一些学者又提出了“再城市化”的
观点。

由此我们也可看出，“逆城市化”实际上只有10-20年的时间，“只是都市化的临时过渡现
象”[3]，最终走向了回归。

2、中国的“逆城市化”：少数发达地区和城市提前来临的局部萌芽现象
随着大量农村人口涌入城市，城市化快速发展，一些城市特别是大城市出现了交通拥挤、污
染严重、房价高涨、基础设施不健全等常见的“城市病”。

伴随着交通业和通讯业的发展，一些城
市化发展水平较高的特大城市，人口开始向城市外迁移，出现了“逆城市化”现象。

主要表现为：
农民不愿意进城落户，城市居民从城市搬到乡村居住，甚至还有人把户口从城市迁到或迁回农
村，即非转农等。

尤其是在东南沿海经济发达的浙江、苏南地区，农村宽松的居住场所和良好的
居住环境有着更强的吸引力。

进入21世纪，我国某些中心城市的“逆城市化”趋势愈发明显，越
来越多的城里人开始向郊区定居。

在北京、上海、广州等一线城市打拼数年后，不少年轻人重新
选择到二、三线城市发展，被舆论称为“逃离北上广”。

他们离开大城市的原因是大城市生活成本
过高，住房太小，压力太大。

这些人看重的，并非农村户口带来的收益，而是农村舒适的生活环
境。

所以，他们把城里的小房卖掉，到农村买大房。

这个群体虽然还不算庞大，但和多年来人才流动
的潮流——
—“奔向北上广”形成鲜明对比。

这说明，单方向的身份转换现象开始终结，出现了“城乡
双向流动”。

随着近两年城市雾霾等环境污染的日益严峻，这种“逆城市化”趋势将不断加剧。

此外，
也有学者把城市居民回原籍定居、官员“告老还乡”等包括其中，认为也是一种“逆城市化”。

[4]
3、借助“逆城市化”力量发展村镇：跨越式发展的捷径和最佳选择
我国真正的“逆城市化”潮流必将成为新型城镇化道路的助推器。

“如果能够认真地反思和
审视这种现象，能够抓住‘逆城市化’所产生的动力，修正城市化发展的理念和道路，将推动城市
化更持续、健康地发展，也正是在这个意义上，我们说，‘逆城市化’必将成为中国新型城镇化道
路的助力器。

”[5]
（1）暴露传统城镇化道路弊端，树立新型城镇化新理念
我们过去在城镇化中比较重视的是物的方面，强调的是两个概念：一个是物的城镇化。

另一
个是土地城镇化，把征地、盖房子看作是城镇化，也就是搞“GDP中心主义”，单纯强调规模扩张
与造城运动，求大、求快、搞攀比，习惯大拆大建上项目，建新城，搞“高密度的超级都市圈”以及
幼稚的“比例对应”。

多年来，我们似乎已经习惯了城市的迅速膨胀，习惯了在城市中心林立的写
字楼间寻找泊车位，习惯了日渐污浊的空气与吵闹喧嚣的人声。

我国城镇化率刚超过50%，就遭
遇到上述诸多“城市病”的困扰，迫使我们不应再靠行政力量推动，以社会工程的方式来追求城
市高密度发展，而是要更多考虑到人的自由流动的合理性。

实际上，城镇化是指人们享受一种现·58·
“逆城市化”对新型城镇化建设的影响及对策
代城市文明的生活方式。

传统的城镇化把关于人们生活方式的转变看得弱了一点。

所谓新型城镇化的概念，就是强调以人为本而不是以物为本的城镇化。

“逆城市化”对村镇来说，则是巨大的发展能量。

“逆城市化”潮流涌到哪里，哪里的城镇发展速度就快。

（2）给小城镇发展带来新机遇，为新型城镇化道路提供强大动力和支持
从长远看，吸引农村人口更多的还是中小城镇，而且中小城镇农民容易迁入，容易把工业、流通同现代农业挂起钩来。

而“逆城市化”为城市尤其是大城市周边村镇的发展提供了难得机遇，是发展中小城镇的重要力量。

如果能够巧妙地借助这股释放出来的力量，必将促进村镇实现跨越式发展。

由此便能真正实现中心城市与中小城镇、乡村之间产业相承、优势相补、良性互动的“城乡一体化”发展新格局，使城镇化能够在这种新的格局里持续发展，最终走出一条“城乡统筹、大中小城市与小城镇合理布局、协调发展”的新型城镇化之路。

二、伪“逆城市化”对于新型城镇化建设的消极影响
我国当前部分地区与城市出现的符合城市化发展规律的真正意义上的“逆城市化”还未能成为全国城市化发展的主流，因而对于我国村镇经济社会的发展作用还不很明显。

目前占据我国“逆城市化”主流的是因追逐利益与福利导致的“非转农”的伪“逆城市化”。

1、伪“逆城市化”：表象背后的真正诱因不是城市病而是利益驱使
真伪“逆城市化”有着严格的界限，要加以谨慎甄别。

并非所有“户口迁往乡镇”或人口流向农村的“非转农”现象都可泛称“逆城市化”，主要看这种表象背后的真正诱因。

真正意义的“逆城市化”形成的主要原因在于“市区人口过密、就业困难、环境恶化、地价房租昂贵、生活质量下降等”[6](P9)。

主要是不堪“城市病”的压力，而且是建立在流动主体完全主动自愿的基础之上的，不是政府主导的被动无奈之举，或是有其他利益诱惑，即是“主动选择”而不是“被迫离开”。

[4]伴随中国个别地方强行出卖土地造就高GDP，牺牲农民利益的伪“城市化”，必然导致为享受利益而办理或保持农村户口的伪“逆城市化”。

伪“逆城市化”是指城市化不发达情况下的人口从城镇向农村转移以及城市化进程中部分人滞留农村的现象。

我们按照伪“逆城市化”主体身份来源的不同划分为以下两大类四种情况：
（1）农民工及其子弟的“逆城市化”
是被动性的“非转农”现象。

他们来源于农村，短时间进城打工、学习、生活、就业，后重返农村。

又包括两类：一是“农转非”的农民保持农村户口。

农村进城务工人员虽然已经长期在城市中居住，但并不能享受城市的公共服务和社会保障。

他们长期生活在城市底层，获得较低的工资收入，生活质量低劣。

这种窘迫的城市生活迫使他们迁回农村，回归乡村生活，尤其是有北京、上海、广州农村户籍的人。

二是“鲤鱼跳龙门”的农家子弟返乡。

户籍门槛的掣肘、升学就业的不公和入不敷出的现实，使得部分农家子弟一读完大学，立即成为大城市的“弃儿”，“非转农”回到故土就成为了他们无奈的选择。

有的大学生毕业生在城市奋斗数年，却没有立锥之地，想要放弃城镇户口，重返农村。

（2）公务员及其城镇居民的“逆城市化”
这一群体是主动性的“伪农民”的“非转农”现象。

也包括两类：一是公务员争当农民，出现“两栖”公务员。

2010年初，浙江义乌出现200多名抱有“铁饭碗”的公务员把户口迁入农村的现象，同时，还将他们的配偶、子女的城镇户口也回迁到农村。

他们可以一手拿城市工资，一手领农村征地补偿费，还可在取得的宅基地上盖楼建院，城乡利益通吃。

这些公务员长期拥有“双重身
·59·
《中共福建省委党校学报》２０１４年第２期
份”，但这种现象仅仅出现在浙江、福建的部分地区。

二是一般城镇居民办理农村户口。

公务员以外的一些城市居民也把户口从城市迁入农村。

如2012年5月，湖南冷水江试点过“市民下乡”工程，市民支付50万元，便可落户农村，获得购买地皮、兴建房屋的资格。

50万元的门槛并没有挡住市民当农民的热情，参与者众多。

早在2003年，浙江省桐乡市就有52人跨省“曲线非转农”，将其城镇户口合法迁往安徽、江苏等地，在外省通过“非转农”变成当地的农村户口，然后再以“农迁农”回迁到桐乡市的农村。

2、伪“逆城市化”诱惑：户籍、土地制度藩篱及福利之困、利益之争
我国当前东部发达地区的“逆城市化”假象，是城乡二元体制下城市化步伐加快产生的怪胎，掩盖的是城市化进程中的现实矛盾。

其根源在于我国现行户籍制度与土地制度方面的藩篱及其背后的福利与利益分配的隐性门槛的限制与诱惑。

（1）户籍制度本身蕴含着诸多的福利待遇
伪“逆城市化”是户籍制度孕育的怪胎。

一方面，建国以来户籍制度构筑的城乡二元结构，使农民难以在社保、医疗、教育、就业、养老等方面与市民平等，享受不到应有的公共服务和制度保障。

长期流动式的生活，使他们在城市难以找到真正的位置和安全感，一只脚刚踏进城市门槛却又想缩回去。

另一方面，农村户口除可获得宅基地盖房子以外，还可拿征地补偿费，并每年从农村集体资产出租、物业等经营收入中获得分红。

那些拥有较多土地的农民假使什么都不去干，仅靠出租土地，一年就能挣到几十万。

据有关调查显示，在浙江省的流动人口中，愿意放弃农民户口和希望仍旧保留农民身份均占40%。

从行为动机上来讲，把户口迁回或办到农村，无非还是盯着这些利益诱惑。

（2）土地制度背后也有着巨大的利益之争
我国的土地所有权分为国家和集体两种。

我国现行的土地制度，一方面使得农民难以真正“走出去”与“留下来”，另一方面使得市民转换为农民后凭借农民身份无偿获得集体土地权益。

中国式的伪“逆城市化”的原因不是生活的转变，而是身份的转变，农民工返乡或市民转换为农民后，可以凭借农民身份无偿获得集体分配的宅基地和承包地（耕地或林地），而这些土地上的权益才是最根本原因。

随着经济的发展和城市化进程的推进，城市用地规模不断增加，在城市土地资源几近枯竭的情况下，城市周边农村的土地首先被列为开发对象，周边农村土地越来越值钱。

按照各地实行农村开发拆迁规则，不管你家有没有土地被征用，只要你是被征地村庄的农民，就能分摊到一定的拆迁补偿款。

（3）农民市民化和土地财产权利挂钩
前些年，一些地方在城镇化推进过程中实行“宅基地换房、土地换社保”政策，实际上还是打农民土地的主意。

如重庆市曾提出农民进城“三件旧衣”（农民的承包地、宅基地、林地）换“五件新衣”（包括养老保险、医疗保险、子女读书、就业、住房）的政策，一度引起很大争议。

据全国城镇发展改革试点经验总结，即使在成都，改革也未完全摆脱对农村土地的依赖关系。

在城镇保障性住房和失业保险等方面，还是根据居民是否拥有农村土地进行了区别对待，如居民若在农村仍然拥有宅基地和相应房产，那么在城市就不能享受保障性住房，居民在农村仍拥有承包地和林地，就不能享受到基本的失业保险等等。

（4）“伪农民”进村抢“蛋糕”反映政府治理及监督的漏洞
公务员和城市居民想当农民的“伪逆城市化”现象，反映的是东部一些省份政策管理及权力监督存有漏洞。

有一些有权的、有钱的、有关系的和有门路的公务员拥有较多权力资源，并暗箱操作，钻政策与法律的空子。

同时，个别村干部也一拍即合，相互利用，欢迎公务员户口“下乡”。

·60·
“逆城市化”对新型城镇化建设的影响及对策
这种“曲线非转农”只不过是进村抢“蛋糕”。

有学者指出：“正是因为个别地区农村户口不恰当地绑缚了大量收益，才给个别人挖空心思钻空子留下了空间。

这方面的体制机制设计‘漏洞’，还需要我们洞悉秋毫，察见隐微。

”[7]
3、伪“逆城市化”严重后果：有可能导致未来城镇化的延缓乃至停滞
伪“逆城市化”将给新型城镇化建设带来严重后果，不仅影响城镇化率的提升，也会导致更加严重的城乡割裂，影响着小城镇建设，甚至非法侵害并挤占农村居民的既得福利，有可能导致未来新型城镇化建设的延缓乃至停滞。

（1）伪“逆城市化”现象影响城镇化率的提升
2012年国家统计局公布的城镇化率是52.57%。

“十二五”期间，中国的城镇化率，将提高4个百分点，进一步推动中国的城市化。

统计局计算城镇化率时，用的标准是常住人口，在某地居住6个月以上的都算常住人口。

中国两亿多人在城市之间或农村与城市之间流动。

他们在城市打工，却不一定拥有城市户籍。

比如北京，户籍人口只有1200万，外来人口已经超过1200万。

用常住人口作为标准，就把外来人口也计算在内。

但这种城市化率是虚高的，因为，这些外来人口的留城压力非常大。

目前来看，将来大多数人还是会渐渐离开北京这种特大城市的。

所以，清华大学的城镇化调查显示，中国户籍城镇化率仅为27.6%。

在他们的调查中，当下绝大多数城市外来人口，不仅不从事农业生产，不在农村生活，甚至从小在城市长大，但其身份仍是“农业户籍”。

有人把这种“农民工在城市工作却留不下来，但被纳入硬性城市化率计算之中”的做法称之为伪“城市化”和伪“逆城市化”。

这种伪“逆城市化”影响了城镇化率提升的速度，甚至还会拉底城镇化率。

如果此现象得不到有效遏止，城市化进程有可能在未来几年停滞甚至倒退。

（2）导致更加严重的城乡割裂
由于部分城镇吸纳农民工的主要宗旨在于使用廉价劳动力，同时又企图尽可能少承担对他们的公共服务与社会保障，因此农民工长期在收入低标准、生活低质量、保障低水平的社会底层徘徊。

加之高得离谱的房价与不断上涨的物价，即使相关政策全部放开，多数务工人员也难以实现在城市落户生根的意愿。

它直接提高了城市化进程的成本，让其他渴望流入城市的农村人更难流入城市、扎根城市，农村人流入城市的制度性藩篱会越来越高。

倘若任其发展，对其背后的现实问题熟视无睹，很有可能会把新型城镇化这一激活中国活力的重大举措带入歧路，甚至还可能在一定程度上消解过去数年间城镇化的成果，导致更加严重的城乡割裂。

（3）农民意愿与村镇规划的巨大差距影响着小城镇建设
70、80、90后绝大部分喜欢大城市，只有大部分50年代人群会选择归乡，即使年轻人回乡，包括大学生“非转农”也只是权宜之计。

这种由城乡二元体制造成的被动“非转农”，会刺痛那些梦想“鲤鱼跳龙门”的农村孩子的心，并且有可能会激化当前本已尖锐的社会不公矛盾。

可见目前我们所设想的小城镇建设，农民朋友表现出的他们的期望和我们的规划中间有很大的差距。

所以要是大力推进小城镇建设，就必须考虑农民意愿。

这种伪“逆城市化”影响着小城镇建设。

（4）“伪农民”非法侵害并挤占农村居民既得福利
“伪农民”还影响了政府的形象，破坏了社会的和谐，是一种典型的与农争利行为。

我国农村的土地资源是稀缺有限的，农民能够得到的村集体经济分红、征地补偿、回迁安置房等收益，在一定时期内基本是个定数。

农村的“蛋糕”就那么大，一些吃“城里饭”的人以各种方式“非转农”，硬生生从农民手中“挖”走了一块，农民能够分享的“蛋糕”自然就变小了，“伪农民”这种赤裸裸的逐利行为不可避免地会侵害并挤占农村居民的既得福利，引发农民不满。

·61·
《中共福建省委党校学报》２０１４年第２期
三、新型城镇化建设中对真伪“逆城市化”的疏导与治理
我们要直面真伪“逆城市化”现象并存的现状，认真加以甄别、疏导与治理。

对大城市和发达地区的政府部门而言，其甄别和管理的任务很多。

我们警惕和禁止的不是推动城镇化进程的“逆城市化”，而是阻碍其进程的伪“逆城市化”。

1、对真正意义上的“逆城市化”的疏导：引导与鼓励
对“逆城市化”宜疏不宜堵，更不能将其一棍子打死。

中国的城市化是行政力量占据主导地位，左右着中国城市的资源和要素的流向。

“逆城市化”的出现及其扩大趋势必然会放慢城市化节奏，交给自然演化的秩序，使得伪“逆城市化”自然回归正常。

这对于避免大城市的过度膨胀，发展中小城镇至关重要。

一方面，继续大力推进城市化进程；另一方面，使新型城镇化建设“有山有水有乡愁”，实现城乡生活的自由转换，满足不同人的需求，提高生活质量。

有些人喜欢土地高密度，有些人喜欢低密度的人地关系，有些农村人当农民当够了，要成为城里人，而有些城市人则喜欢成为新农民。

通过房和车扩大出行半径优化城市功能布局，既有助于平抑中心城区房价，也有助于扩大城市规模，实现“星云式”科学布局。

正确的城镇化逻辑是：创造公共服务均等化的条件，让热爱城市的人有能力去适应城市生活，让人们选择他们喜欢的人地比例关系。

尤其是让成熟的中产阶级成为“逆城市化”主体。

各级政府对此应审时度势，加强对“逆城市化”的引导和鼓励，使其趋利避害，朝着健康的方向发展。

2、对第一类农民工及其子弟伪“逆城市化”现象的治理：纠正与理顺
第一，须尽早加快进行实质性的户籍制度改革。

为适应新型城镇化管理需求，应建立城乡统一的居民户籍管理体系。

我国户籍制度改革最终是要取消城乡差别，首先应把户籍外围附带的一些政策清理干净，然后再主攻户籍制度本身是切实可行的。

当前的迫切任务是通过以户籍改革为代表的体制机制的优化，放宽中小城镇落户条件，让符合条件的农村人口逐步转变为城镇居民。

将户籍与福利脱离，对农村拆迁补偿，应当按照土地承包者补偿原则，谁承包的土地被征用就补偿给谁，而不是实行户籍补偿原则，只要是本村户籍人口就能分摊拆迁补偿款。

第二，要建立城乡统一建设用地市场。

从城市发展这个问题来看，党的三中全会的《决定》是非常明确的，对打破城乡二元结构，促进城乡一体发展规划了非常好的、清晰的蓝图，就是“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。

党的三中全会后，土地改革将有望在以下几方面取得突破：一是缩小乃至取消征地规模；二是打破目前分割的城乡二元建设用地制度，让城乡建设用地能够同地同权同利；三是农民承包土地获得抵押权、处置权、转让权。

通过产权确认，农民能拿到有法律保障的土地承包经营权证和宅基地使用权证，获得更加稳定的预期。

第三，致力于缩小不同规模城市发展水平的失衡。

由于城市中存在许多不依赖于户籍身份的福利，在不同城市发展水平存在巨大差距的条件下，大城市中即使是非户籍居民的福利水平也高于小城市户籍居民的福利水平，剥离城市户籍福利含义单一改革政策会造成外来人口向大城市进一步集中，最终导致大城市户籍控制加剧，改革政策具有无效性。

因此，应当改变单一地消除城市内部户籍与非户籍居民享受城市福利失衡的改革政策取向，而首先致力于缩小不同规模城市发展水平的失衡。

第四，要建立农民工进出自由机制。

国家应该保证自己的公民公正地享受资源。

在研究城市接纳机制的同时，也应该制定出一个公平合理的退出机制。

目前，一些地方已经在搞土地确权和土地流转试验，把农民该得到的利益赋予他们。

加快城乡统筹步伐，废止行政制度下的城乡二元
·62·。