全球主要国家和地区数字政策及其战略考量

2021.02 / 67新科技革命促使数字技术、数字经济领

域产生大量规则空白。传统国际机制

在回应数字经济治理需求中遇到阻力，新规则新

秩序处于建构期。世界主要国家和地区为应对数

字全球化的机遇与挑战，积极出台数字政策，并

深深打上本国政治经济的烙印。未来全球数字治

理将更加直面开放与保守、多边与孤立、发展与

安全的权衡与博弈，对数字经济政策、进程和影

响产生深刻影响。

一、主要国家数字政策及主要考量（一）美国：维护产业优势并通过区域贸易协定推进数字规则国内层面，美国一改过去较少由政府主导推动产业发展的做法，于2019年颁布了《美国主导未来产业（2019）》战略规划，将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信作为决定美国未来高端产业命运的四大领域，通过增加政府直接研发投资，立法授权更为严格地审查外资对美国企业的收购，动用税收、金融、财政、司法等综合手段，以“全政府战略”维护美国在尖端领域的全球优势。国际层面，美国近年来以双边、多边贸易协议为主要渠道，推动跨境数据流动、源代码保护、平台免责等新型数字规则，将“美式模板”向全球推广，搅动全球数据流动和数字服务贸易格局。以跨境数据流动为例，美国一举突破在该领域已经存在30多年的主权保留规则，在《美墨加协议》以及《美日数字贸易协定》中率先设定了超越“公共政策”“公共安全”底线的数据自由流动条款，为本国产业的全球发展和保持优势开辟道路。美国数字政策出发点在于，为了应对尖端技术和技术密集型产业的发展所伴随的巨大市场风险和

外部竞争压力，以国家之力维护其在全球数字产业链中的领先位置。同时，现有国际多边机制在推动

数字规则的谈判和确立中进展缓慢，美国要从本国国家利益出发，重新定义和构建国际经济秩序。（二）欧盟：“数字主权”意识觉醒与实践数字经济在欧盟国家的经济版图中占有越来越重要的地位，未来欧盟的经济增长将很大程度上依赖于数字经济。新一届欧盟委员会上任后，将“塑造欧盟的数字未来”作为任期内的六大目标之一，着力塑造欧盟在数字领域的领导力和自主权。在全球数字化竞争格局下，出于对丧失数据掌控

力，在创新竞争和规则制定中落后的担忧，欧盟近期出现了维护自身“数字主权”的主张，并相应提出三大行动方案：一是促进数据基础设施建设与利用。自主纳米电子、机器人、5G 等新一代信息技术。在工业（制造业）、交通、健康等9个战略行业建立数据空间，推动数据共享。德、法联手建设本地云计算Gaia-X 项目，抗衡美国敏感行业德网络安全审查，继续利用GDPR 推动个人信息保护。三是强化数字市场竞争监管。以保护本土中小

企业为出发点，进一步重塑数字平台竞争秩序，强

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中国信息通信研究院 张郁安

网域前沿

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化算法透明和中立，推动数据共享和转移自由。

欧盟提出“数字主权”有三重考虑，一是担忧

在数字竞争中落后。目前，欧盟在人工智能、量子

计算等新技术研发中暂时落后于中、美。关键信息

基础设施供应链安全亦存在风险，引发担忧。二是

积极维护“欧盟价值观”，在与数字领域的主要竞

争者美、中两国博弈中，欧盟要坚持自身保护人

权、保护中小企业的价值观，并贯彻于数据流动、

隐私保护、竞争秩序中。三是应对多边主义受挫，

通过市场力量工具化重塑欧盟影响力。多边主义一

直是欧盟对外政策的核心，但近年来WTO 等传统多边机制正在经历危机，作用力减弱。在此背景下，欧盟利用其作为全球最大最富裕市场的优势，通过升级制裁工具、严格外商投资审查，强化市场秩序等举措谋求竞争优势，重塑欧盟的全球领导力。（三）日本：灵活务实地推进数字政策国内层面，日本的数字化转型策略“社会5.0”积极回应老龄化等主要社会问题，重视将新一代信息技术与民生行业相结合，提出利用人工智能和机器人提供医疗照料，利用无人汽车承担物流和公共交通等计划。近年来，日本的个人信息制度保护趋向严格，正适度向欧盟GDPR 靠拢，并尝试就cookie、社保号码等特定个人信息制定保护立法。国际层面，日本在数据保护领域灵活游走于美欧之间，与双方接轨程度不断加深。近期，日本与美国更新双边贸易协定，并在APEC、G20、 CPTPP 下的数字治理机制中追随美国，助力“美式模板”扩大影响力。同时，又以积极姿态融入欧盟GDPR 体系，通过达成欧日、英日自由贸易协定，

公共双边数字贸易关系。此外，日本还谋求成为全

球跨境数据流动制度的推动者。在2019年世界经

济论坛上，日本提出“数据可信自由流动”主张，意在以调停人身份弥合美国、欧盟及其他国家的分歧，推动形成相对统一的全球制度。在数字领域，日本在稳定同盟关系的同时，积极推展自身战略空间。一方面，日本在经济与科技领域的规则制定中与美国开展协调，维持“大局稳定”。另一方面，日本从实用主义和自身利益出发，积极拓展与欧盟等国家的数字治理合作。同时，日本在国际场合积极扮演协调者角色，尝试提供公共产品，摸索不同制度对接的可能。（四）印度：民族主义激励下的数字保护主义在全球17个快速增长的数字化市场中，印度排名前列。莫迪政府于2015年首次提出印度的数字化转型计划“数字印度”，目标是引领印度跨越

与数字化程度较高国家之间的数字鸿沟。该计划由提高宽带普及率、移动互联网普及率、发展电子物

流等九大具体项目组成。与此同时，印度数字监管

制度呈现出保守化倾向，印度法律规定，敏感个人

数据必须在境内留存副本；关键个人数据原则上不

能出境。2019年，印度出台电商监管新规，限制对

沃尔玛、亚马逊等外国平台的投资。

莫迪政府的民族主义和保守主义倾向是印度数

字政策的深层基调。本届政府在外交领域夸大国家

安全议题，夸大外部因素对国内经济增长、民生等

问题的影响。在经济领域强化保护主义，限制外国

企业在本国市场的经营活动，扶植本土产业发展。

2020年印度制造业在新冠疫情冲击下萎缩态势

明显，印度适时推动产业链外交，借产业链重塑

之机，加快国内产业发展，减少对外依赖。（五）东盟：构建数字全球化的规则新空间近年来，东南亚数字经济蓬勃发展，数据中心和云计算产业发展迅猛，所占市场份额已接近全球新一届欧盟委员会上任后，将“塑造欧盟的数字未来”作为任期内的六大目标之一，着力塑造欧盟在数字领域的领导力和自主权。