流域生态补偿制度的反思与完善

流域生态补偿制度的反思与完善
[摘要]文章认为，流域生态补偿制度是因保护公民生态环境权而限制或剥夺生态功能区公民的经济发展权而产生。

其性质是国家以行政权力保护公共利益行为，应该由公法范畴的行政法律规范来调整。

并在此基础上运用通货原理讨论了流域生态补偿指数化问题。

[关键词]流域生态；补偿制度；反思
保护流域生态免遭破坏的经济调控措施主要有流域生态补偿、生态税、环境污染税等。

譬如，2007年国家环保总局提出在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点。

2009年，环境保护部确定河北省为全国省级全流域生态补偿的惟一试点。

同年8月，西藏自治区启动部分县草原生态保护奖励机制。

2002年国务院出台的《退耕还林条例》第6条和第7条规定了退耕还林的资金和粮食补助等。

①2008年修订的《水污染防治法》第7条首次以法律形式明确规定了水环境生态保护补偿机制。

②但其实效并不另人满意。

这就提出了重新研究流域生态补偿的原因，并以此为理论基础构建流域生态补偿制度的要求。

农业生产方式下，人类对于流域生态系统破坏的主要原因是为求生存和发展对于自然资源实施开采和利用。

这种在农业生产方式下、自给自足的经济生活中利用自然资源的行为，与工业生产方式下为追求财富运用机械化生产工具的大规模开发对于生态系统造成的破坏程度截然不同。

后者的开发力度、开发范围均已达到或超过流域生态系统所能承受的极限。

由于西部地区流域经济发展较慢，流域内农业生产方式、游牧文明和工业生产方式并存。

在农业生产方式下，生态环境问题相对处于封闭状态，当然也并不排除因流域上游的森林生态系统、湿地生态系统以及草原生态系统破坏而引起干旱、洪涝等现象。

工业生产方式以那无与伦比的开发利用自然的能力，引发了全面的、强烈的、深度切入每一个微观生态系统的危机。

如此，我国相关立法设定了禁限制度保护生态系统免遭破坏。

这在当前适用于我国西部地区流域生态环境保护的法律制度中并不缺乏。

禁限制度的功能在于限制公民对自然资源的开发和利用程度，从而控制公民对生态系统的破坏。

生产方式是人类赖以生存的自然条件、技术条件和社会条件之总和。

一旦特定人群因禁限制度失去其所赖以生存自然条件，必将导致其生存权受到侵犯。

如果立法不以另一种制度保障公民生存权的话，禁限制度将不会收到较好的实际效果，甚至可能成为一纸空文。

冬虫夏草是国家二级保护野生植物，国家和地方两级立法都制定了保护虫草的法律性规范性文件，但仍然没有达到法律的预期效果。

③
当然，笔者并不是在宣扬破坏生态环境，而是在说明生存权在公民权利谱系中是具有首要价值的权利。

青藏高原的二级野生保护植物虫草就是因其占居农牧民70%收入来源，在国家、地方几部法律、行政法规、地方性法规、规章严格
保护情况下仍然被当地居民蚕食频危的。

如果生存权不能被保障的情况下，公民便会漠视法律、践踏法律，公民生态环境权也就得不能有效保障。

因此，立法在规定禁限制度保护公民生态环境权时，必须同时考虑保护公民生存权。

否则，将会因保护公民生态环境权而侵害生态系统所在地公民的生存权。

当然这些居民可以在如今商品经济极为发达时代，凭借人力资源去企业赚钱。

但我们不能无视他们所享有的自然权利，即享受其世代居住地自然生态系统所带来的利益。

公民享有利用其与生俱来的自然资源维持生存的权利。

这个权利是不能被剥夺的。

如果根据一个更大价值，譬如，保护三江源生态系统以保障更大范围内的公民生态环境权，通过禁限制度剥夺三江源居民开发利用自然资源的权利时，必须予以补偿。

那是因为生态环境权侵犯了公民的生存权。

公民生存权与其所处的生产方式密切相关。

保障其生产活动正常进行的自然条件、技术条件等一般来说在长期内都是既定的因素。

在此种条件下，如果剥夺其生产的自然条件，而不进行补偿，就等于剥夺了生存权。

公民生存权是一项源于人的基本生活需求的宪法性权利。

无论是依附于工业生产方式还是依附于农业生产方式、农牧文明的公民，都平等、毫无例外地享有这项权利。

根据立法法的基本原理，改变一项权利应该由规定该项权利的立法机关以同等效力的法律文件为之。

流域生态补偿是因剥夺公民的物质保障权而保护生态环境权实施的补偿。

剥夺公民的物质保障权，是国家依据公权力为保障生态环境权这一公益行为而实施。

根据权利或权力与义务相统一的基本法理，国家负有补偿公民物质保障权的义务。

实施禁限制度在履行职责的行政主体与生态功能区公民之间形成公权力法律关系中的行政法律关系。

而流域生态补偿因禁限制度而生。

基础法律关系决定派生法律关系，因此，流域生态补偿实质属于行政法律关系，生态补偿应属行政补偿之列，并纳入行政法律关系予以调整。

流域生态补偿制度主要涉及补偿来源、补偿范围、补偿额度、适用范围等方面。

因生态补偿由行政法律规范调整，故生态补偿应该列入国家财政预算。

补偿金额，以侵害公民生存权和经济发展权的程度为根据，首先要保护公民生存权，以当地居民的物质保障权为最低限度；进而，适度保障公民经济发展权。

有学者提出以流域生态系统价值为补偿标准。

事实上，生态系统价值是一个与当地居民的物质保障权无关的概念，不能作为补偿标准。

流域生态补偿支出，应该列入国家预算，由国家作为生态补偿主体。

之所以不运用“谁受益，谁补偿”原则，因为，受益是指在实现经济发展权过程中获得经济利益。

这种经济利益一般发生在沿流域使用生态资源的企业之中。

企业在市场交易中要承担很多风险。

企业营利时，流域生态补偿支出将得到保障；但当企业不营利时，其生态补偿又如何实现呢？而此时，立法又不能更改禁限制度允许公民去利用原来予以禁止的自然资源。

因此，立法应该将流域生态补偿列入国家预算而不是由受益企业来支付。

当然这并不是说，企业不须承担使用流域生态系统获得经济发展机会时对生态系统破坏和污染的责任。

生态税和环境污染税即是针对这种情况所设定。

一般来说，禁限制度与流域生态
补偿制度相配套能够实现对流域生态系统的有效保护。

但在某些情况下，即使在禁限制度、流域生态补偿制度都比较健全的条件下，流域生态系统可能仍被破坏。

譬如，通货膨胀下物价飚升，将会刺激公民追求经济利益而攫取自然资源，以至破坏生态系统。

澜沧江流域内西双版纳自然保护区发生毁林种胶事件即为例
证。

④在通货膨胀刺激下，自然资源价格迅速攀升，居民采集、毁林种胶等现象大量出现，禁限制度失效。

案例中公民追求的显然不再是其生存权而是经济发展权。

在这种情况下，即使立法规定合理的流域生态补偿制度，该地区公民仍然会践踏禁限制度。

因为，生态补偿的货币数量远不如毁林种胶获得的货币数量多。

其有效规制措施是保持币值稳定以抑制通货膨胀。

生态补偿实践中另一个问题是生态补偿致贫现象。

“1999年以来退耕还林还草和限制放牧政策，在恢复和提高黄土高原生态系统功能同时，却使当地一部分依靠传统放牧为生的农民陷入贫困”。

⑤此为何故？一般来说，生态补偿额都是根据实施禁限制度和生态补偿政策时当地居民的生活水准规定的。

生态补偿额表现为货币数量，其所对应的却是公民买到的生活用品。

近年来，我国物价在货币不断增发的情形推动之下迅速走高，而生态补偿额调整却相对滞后，导致相同数量货币不能购买到生态补偿政策制定时所能购买到的商品数量。

日益贫困现象随之发生。

理论上，解决此问题的根本措施是稳定币值。

但此措施已不可行。

在我国目前以货币数量分配财产的制度设计中，为使流域补偿标准和数额能够保障公民的实际生活，流域补偿标准应该实行指数化，即与物价指数挂钩。

[注释]
①程玉军主编：《中华人民共和国最新环保法律法规手册》（上册），中国广播电视大学出版社2008年12月第1版，第383～384页。

②法律出版社法规中心编：《中华人民共和国法律大全》，法律出版社2009年9月第6版，第1036页。

③参见周东平：《冬虫夏草，如何把“根”留住》，《人民日报》2010年7月27日，第10版。

④杨东平主编：《中国环境发展报告（2009）》，社会科学文献出版社2009年3月第1版，第120页。

⑤该资料由绿家园NGO提供，感谢绿家园负责人汪永晨老师及其他老师给我提供了宝贵资料。