行政法——精选推荐

⾏政法
第⼀编导论
第⼀章⾏政法概述
在本章中，你将——
了解对⾏政的定义为何如此困难
知晓如何描述⾏政并对其进⾏分类
掌握⾏政权的内涵特征以及现代⾏政权的扩张
了解部门法意义上的⾏政法和学科意义上的⾏政法的分界
体会⾏政法的本质是控权法
了解中国⾏政法学的发展史及其现状
了解⾏政法学的研究⽅法
梳理基本概念对于学习⼀门学科⽽⾔是⾄关重要的，学习⾏政法学也不例外。

第⼀节⾏政
⼀、如何定义⾏政
学习⾏政法，必须⾸先明确什么是⾏政。

①
⾏政法学家对⾏政的定义可谓卷帙浩繁。

纵观这些定义，⼤致是以下⾯四个路径作为维度展开的：第⼀种，以⾏政内涵与外延的范围⼤⼩为基础进⾏界定。

依此⽅法，⾏政的概念往往存在⼴义、狭义和最狭义的区分，它们之间依次构成种属关系。

②这种定义⽅法虽能帮助学习者认识“⾏政”现象，但它有很强的相对性，没有清晰的界分功能。

第⼆种，从形式意义和实质意义的区分进⾏⾏政的界定。

从⾏使职能的机关的性质着眼，说明⾏政含义的，是形式意义上的⾏政。

从国家职能的性质着眼，说明⾏政含义的，则是实质意义上的⾏政。

③由于国家职能的混合和交叉，所以对⾏政形式意义的定义和实质意义的定义都⾯临⼀些⾃⾝⽆法解释的难题，因此多数学者主张采⽤形式意义为主、实质意义为补充的定义⽅式。

第三种，以消极和积极两个不同视⾓对⾏政进⾏界定。

依这⼀路径，存在关于
①就直接的词意⽽⾔，⾏政应包含公⾏政和私⾏政，但⾏政法学研究的对象仅仅是公⾏政。

因此。

本书凡是论及⾏政，特指公
⾏政
②胡建淼．⾏政法学．北京：法律出版社，2003．1~4
③关于形式意义上的⾏政与实质意义上的⾏政，较有代表性的论述。

见：王名扬．法国⾏政法．北京：中国政法⼤学出版社，1989．3~10
第⼀章⾏政法概述
3 ⾏政概念的“消极说”和“积极说”的区分。

第四种路径采取特征描述法。

通过对⾏政进
⾏描述性说明来界定⾏政的概念。

这种界定⽅法，⾸先由德国的福斯多夫（Forsthoff）提
出，他说：“⾏政只能加以描述，⽽⽆法予以定义。

”①事实上，特征描述法是对消极/积
极意义⾏政定义的⼀种修正。

特征描述说试图对⾏政的实质功能、特⾊、⾏政组织、⾏为
形式、⾏政的周边条件、⾏政的特⾊以及⾏政与宪法、法律的关系等进⾏说明，不失为⼀
种较完整的界定⽅法。

近来，有不少学者采⽤消极说并以特征描述说为补充。

但这种学说
也有⾃⼰的弱点：描述⾏政特征的语⾔本⾝具有模糊性或者抽象性。

因此，⾏政的定义还
是没有被彻底地明晰。

上述四种路径的定义都曾经在学界流⾏，新近在⼤陆法系占据主流地位的定义⽅法是
采⽤消极说，并辅以特征描述法。

本书也采⽤这⼀学说对⾏政含义作出阐释。

（⼀）消极意义上的⾏政
许多学者从积极的⾓度定义⾏政，即采⽤“⾏政法是什么”的表述。

其中最为著名的
要数德国的沃尔夫（Hans J.Wolff），他提出⼀项引⽤率颇⾼的定义：公⾏政的实质意义，
是指具有多样性、附有条件或仅是⽬的取向，亦即，于此范围内，受到外在的规律，仅有
部分计划且⾃我参与重要公共事务的实施与形成，⽽其成员则被指派为处理此等事务的管
理⼈。

依照这种⽅法所作的定义虽然能揭⽰⾏政的某些重要的特征，但仍没有形成能穷尽所
有特征、本质的概念。

正如⽇本学者盐野宏所说，作为⾏政的积极定义⽽展开的论述，实
质上不过是将⾏政的特征或者倾向予以粗略地描述⽽已。

②因此，这种追求从内涵、本质对
⾏政进⾏正⾯界定的做法，实际上带有相当的随意性，⽽学者的研究⽴场和⽅法是其中主
要的影响因素。

正是因为上述积极定义的致命缺陷，⼤部分学者转向消极地定义⾏政，即对⾏政的概
念不作正⾯的界定，⽽是消极地将国家权⼒中的⾮⾏政的部分予以排除从⽽界定⾏政的界
限。

这种定义⽅法告诉⼈们，“⾏政不是什么”，即⾏政是指除⽴法、司法以外的国家职
能活动。

消极说的提出，⾸推德国⾏政法学巨擘奥托·迈耶（Otto Mayer）和耶利内克
（Jellinek），③后经许多学者沿⽤⾄今，如⽇本学者盐野宏、我国台湾学者翁岳⽣都倾向于
此说。

中国⼤陆也有不少学者运⽤消极定义法。

消极定义是建⽴在西⽅三权分⽴学说上的理论，定义本⾝蕴涵了分权的宪政价值。

它
的认识论基础是，⾏政的现象如此庞杂以致于对⾏政作正⾯的定义⼏乎不可能，⽽消极定
义实际上就是，从外延对⾏政进⾏描述性界分。

此外，这种定义⽅法具有简单明了的特点。

（⼆）特征描述法的修正
消极定义法尽管避免了积极定义的⼀些弊病，但并⾮⽆懈可击。

⾸先，它存在循环定
义的可能性。

只有在对⽴法和司法本⾝界定清晰的情况下，才能对⾏政的范围有所界定。

因此，三个概念之间的界定可能会互相依赖、循环定义。

其次，除外的内容范围难以确定。

①翁岳⽣．⾏政法．北京：中国法制出版社，2002．7
②[⽇]盐野宏．⾏政法．杨建顺译．北京：法律出版社，1999．5~6
③[德]哈特穆特·⽑雷尔．⾏政法学总论．⾼家伟译．北京：法律出版社，2000．5
⾏政法学
4 除⽴法、司法以外的国家职能活动是否都属于⾏政，这是⼀个问题。

在我国，中央国家机
关分为⽴法机关、⾏政机关、法院、检察机关、军事指挥机关和国家主席，排除的范围是
否包括所有⾮⾏政的机关呢？最后，这种定义⽅法只具有排除的功能，⽽没有正⾯建构和
启发的作⽤。

因此，在消极地定义⾏政之外，辅之以对⾏政基本特征的描述殊为必要。

在对⾏政特征的描述⽅⾯，德国著名⾏政法学家⽑雷尔的归纳⽐较到位。

在他看来，⾏政的典型特征
包括以下⼏个⽅⾯：①⾏政是社会塑造活动——⾏政服务于共同体中的⼈。

②与第⼀点相
联系，⾏政的出发点是公共利益。

③⾏政主要是积极的、针对将来的塑造活动——这⼀点
使它区别于司法。

④⾏政是为处理事件⽽采取具体措施或者执⾏特定的计划的活动——这
使其有别于⽴法活动。

①
但是，正如前⾯所述，⽤于描述特征的语⾔本⾝就具有模糊性和抽象性，⽐如在⽑雷尔的归纳中，所谓的“公共利益”便是⼀个不确定的概念。

由此看来，对⾏政下定义绝对
不是⼀件容易的事情，甚⾄给⼈以费⼒不讨好的感觉，不管你如何定义，总或多或少地⾯
临⼀些责难。

与理论的探讨相⽐，实践的判断更具挑战性。

为识别⾏政，法国甚⾄成⽴了专门的权限争议法庭，对何为⾏政进⾏“鉴别”。

在中国，近年来屡屡出现的学⽣诉⾼校案件（如
⽥永诉北京科技⼤学案，刘燕⽂诉北京⼤学案等）以及中国⾜协对违反⽐赛纪律的⾜球队
的处罚案等，都迫使我们对传统的⾏政定义及其外延作出反思：⾏政法上所谓的⾏政，不
仅包括国家⾏政，还应当包括⾮国家的公共组织、社会团体的⾏政，如⾜球协会、律师协
会、公⽴学校等的⾏政活动。

在此之前，我们常常把这些活动视为⾃治组织的⾃治权表现，从⽽将其排除于⾏政法的视野之外。

⼆、⾏政的分类
从不同的⾓度和标准出发，⼤致可对⾏政作出如下界分。

（⼀）根据⾏政本⾝所要达到的⽬的不同来界分，可分为规制⾏政与给付⾏政
所谓规制⾏政是指以限制规范个⼈、组织的权利、⾃由的⽅式达到⾏政⽬的的⾏政活动，例如经济规制、⾷品规制、药品规制、交通规制、建筑规制就属于这⼀类；所谓给付
⾏政是指政府通过给予个⼈、组织利益和便利等⽅式实现⾏政⽬的的活动，例如政府提供
社会福利、社会保障等。

给付⾏政⼜称“服务⾏政”。

（⼆）根据⾏政的⽅式或者⼿段来界分，可分为权⼒⾏政与⾮权⼒⾏政
权⼒⾏政多以强制实现的⾯⽬出现，由⾏政主体的单⽅⾯意思决定表现出来，⽐如各种⾏政处理⾏为。

⽽⾮权⼒⾏政则是以⾮强制⼿段或者⾏政主体与相对⼈双⽅合意的形式
来表现。

规制⾏政多以权⼒⽅式实施，⽽给付⾏政则经常表现为⾮权⼒⽅式，因此在⼀般
意义上，权⼒⾏政与⾮权⼒⾏政只是规制⾏政和给付⾏政的另⼀种表述，两者更多的是⽬
①[德]哈特穆特·⽑雷尔．⾏政法学总论．⾼家伟译．北京：法律出版社，2000．7
第⼀章⾏政法概述
5 的与⼿段的关系。

但是也有例外，有时⽬的与⼿段之间并不严格匹配，给付⾏政也可能表
现为权⼒⽅式，⽐如义务教育中的强制⼊学⾏为，在形式上表现为⼀种富有强制⼒的权⼒
⾏为，但就该⾏为的⾏政⽬的⽽⾔，则可归⼊给付⾏政的范畴。

（三）内部⾏政和外部⾏政
关于内部⾏政和外部⾏政的划分⼀直是我国⾏政法学研究中的⼀个焦点，理论上的分
歧主要产⽣于划分标准的差异。

有的学者认为，内外⾏政的区分标准应体现在主体和范围
上，即内部⾏政是存在于⾏政机关之间或⾏政机关与其⼯作⼈员之间的⾏政，⽽外部⾏政
则发⽣于⾏政机关与公民、法⼈和其他组织之间。

有的学者提出，⾏政机关管理事务的性
质是划分内外⾏政的标准，凡属内部性质事务的管理就是内部⾏政；相反，对外部事务的
管理则是外部⾏政。

也有的学者认为，内外⾏政的根本区别在于管理者与被管理者之间是否有⾪属关系。

⾪属⾏政关系是基于地位上的从属性，依国家强制命令形成的关系属内部⾏政；⾮⾪属性⾏政关系的发⽣不是基于地位上的从属性，⽽是基于国家法律或命令的规定，通过强制的或其他⽅式形成的社会关系属外部⾏政。

在上述观点之外，还有的学者主张从规范、主体范围、事务、法律效果等⽅⾯来综合区分内外⾏政，从⽽克服单⼀标准的不完全性。

他们认为，内部⾏政是⾏政机关为履⾏对国家和社会的管理⽽对⾃⾝内部⾏政事务进⾏组织领导、管理和调节。

内部⾏政反映了国家的⾃⾝管理，受内部⾏政规范的调整，只产⽣内部法律效果，并不针对外部特定的公民、法⼈或者其他组织，也不影响其权利义务。

另有部分学者提出内外⾏政划分的标准应该是⾏为——权利标准，即以⾏政⾏为与有关主体的权利义务关系为标准，以职权、职务上的权利义务为对象⽽实施的⾏政是内部⾏政；相反，不针对职权、职务上的权利⽽是针对公民的权利、法⼈的权利⽽实施的⾏政是外部⾏政。

这种观点从根本上解决了⾏政机关和公务员双重⾝份产⽣的⽭盾，使内外⾏政有了明确的界限。

区分内部⾏政与外部⾏政有着重要的意义。

⾸先，这种区分为内部⾏政活动和外部⾏
政活动的划分提供了理论基础，从⽽使⾏政诉讼的受案范围更趋明朗。

其次，内外⾏政的划分为⾏政⾏为效⼒的判断提供了标准。

内部⾏政与外部⾏政各⾃主体、范围、规范、⾏为、⼿段、效果、责任上必须统⼀，即必须坚持交错⽆效原则。

再次，内外⾏政的区别也有利于我们把握⾏政法学的研究⽅向。

以往我国对⾏政机关和公务员制度过多的重视和对⾏政⾏为、⾏政程序和⾏政责任颇为单薄的研究表明⾏政法学脱离了合理的价值⽬标的指引。

诚然，美国联邦上诉法院法官伊·⼘·布雷⼠曼关于“⾏政法这个术语有时⽤于调整
⾏政机关内部活动的组织⽅⾯的成⽂规则，我们完全不⽤这个术语。

在⾏政法名义下我们的意思是指赋予政府机关制定法规和准审判权的法规原则，根据所赋予的权限由这些机关颁布的规范性法令和命令以及审判性法令和命令”的结论并不适合我国，但是⾏政法学绝不能将内部⾏政作为研究的重点，因为该学科存在的价值和⽬标并⾮技术性的，⽽是为了控制⾏政权不被滥⽤。

当然，内部⾏政相对于外部⾏政来说，虽然处于次要的地位，但也是⾏政法的调整对象之⼀，是⾏政法学的研究对象之⼀。

在内部⾏政中所形成的内部⾏政关系有上下级⾏政关系、⾏政机关与国家公务员的关系等。

调整这些内部⾏政的法主要有⾏政组织法、⾏政编制法、国家公务员法以及内部⾏政程序法等，它们也是⾏政法学应该关注的内容。

⾏政法学
6 另外，根据调整的领域不同，可将⾏政划分为：组织⾏政、⼈事⾏政、公安⾏政、司法⾏政、民政⾏政、经济⾏政、科技⾏政、教育⾏政、军事⾏政、外交⾏政等。

但是这种分类更多的是具有⾏政学上的意义，于⾏政法研究意义不⼤。

资料选读
【⾏政的消极定义】
消极的⾏政定义主张国家⾏为除了⽴法、司法以及监察⾏为之外，都为⾏政。

事实上，此三类⾏为之外的国家⾏为并⾮全部属于⾏政。

较为典型的反例是所谓的“元⾸权⾏为”
以及统治⾏为。

前者是指国家元⾸基于宪法赋予的权⼒⽽代表国家开展的⾏为，⽐如中华
⼈民共和国主席依照宪法规定公布法律、任免国务院有关领导⼈等⾏为，这些⾏为属于实
质意义上的⾏政权范畴，但不属于传统⾏政法学所讨论的对象，因其⾼度的政治性⽽归⼊
宪法学的范围。

后者是指不纳⼊法院司法审查范围的“政府⾏为”，⽐如国务院向全国⼈
⼤提出议案、提出⼯作报告等⾏为。

关于该问题进⼀步的论述，请参见陈新民：《中国⾏
政法学原理》，中国政法⼤学出版社2002年版，第15~16页。

【⾏政的积极定义是否必要？】
受概念法学的影响，⼤陆法系曾⼀度寻求对⾏政进⾏较为完美的积极定义，但最后却发现这⼏乎是⼀个乌托邦式的理想。

也许正是带着⾏政⽆法被积极定义的遗憾，学者们开
始反思，积极的⾏政定义是否确实有必要？盐野宏就提出，⽆⾏政的积极定义便⽆⾏政法
学，是以⾏政的积极定义是可能的为前提的。

他认为这⾥涉及到如何看待学问的问题：“如
果认为具有完全独⽴于其他领域的封闭体系才是学问的话，那么，既然称之为⾏政法学，就
有必要给予⾏政以和其他概念区分的定义。

”然⽽，这是⼀种⾃然科学式的思维，事实上，所谓学问未必如此。

⾏政呈现出各种形态，对这些样态的研讨和分析本⾝就构成“学问”。

更为重要的是，⾏政定义的功能可以被其他⼩的定义所分解替代，如⾏政⾏为、⾏政契约
等。

⽽且，某种⾏为在本质上被定义为⾏政并不能直接得出某种结论。

关于该问题的进⼀
步论述请参见[⽇]盐野宏：《⾏政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第5~6页。

新闻摘录
【国家为商业银⾏上市注资】
《证券市场周刊》2004年1⽉12⽇载⽂指出，2004年将成为国有商业银⾏上市的关键⼀年。

据悉，⽬前有关部门动⽤450亿美⾦外汇储备为建⾏和中⾏充实资本⾦，同时两
⾏开始股份制改造，表明上市⼯作启动。

正在很多⼈对国家为商业银⾏注资的⾏为欢欣⿎舞时，有⼈却对这⼀⾏为的合法性提出了质疑：即⾏政主体动⽤公共资⾦应当经过民众的授权，在代议制民主之下，这种授权
表现为法律依据，⽽有关部门为中⾏、建⾏注资的⾏为并⽆任何法律依据。

为此，《新闻
周刊》的记者采访了国家有关部门的负责⼈，该负责⼈如是回答：“这笔钱并⾮财政直接
的拨款或者直接发债，这450亿美⾦是国家外汇储备，表现为央⾏资产。

我觉得财政部、
中国⼈民银⾏、外汇管理局三者是⼀致的，⽽中央汇⾦公司跟它们也是⼀致的，没有什么
第⼀章⾏政法概述
7 分歧。

这种做法在法律上并没有障碍，与现⾏的中央银⾏和外汇储备的法律法规没有冲突。

”
对于类似上述的⾏为，⾏政法学界称之为经济辅导⾏政。

这种经济辅导⾏政究竟属于
何种性质，则⼀直存在争议。

有⼈认为应当将其作为单独的⼀类⾏政来研究，有⼈则认为
可以将其归类于我国⾏政法学上的⾏政给付⾏为（属于给付⾏政范畴）。

因此，我们需要
思考：上述的注资⾏为是不是国家⾏政的⼀种？如果是，对其如何定性？再进⼀步，如果
将其定位为⾏政给付，那么，这种给付⾏为的作出是否必须有法律、法规、规章上的依据，
或者仅仅依据政策即可作出该种⾏为？
案例思考
【中国〃中国⾜协处罚案】
长春亚泰⾜球队在2001年10⽉6⽇的第22轮与浙江绿城⾜球队的⽐赛中，净胜6球，
在整个赛季中排名甲B第⼆。

按照中国⾜协发布的《全国⾜球队甲级联赛规则》第9条关
于“获得全国⾜球甲级队B组联赛前两名的队，次年参加全国⾜球甲级A组联赛”的规定，
长春亚泰⾜球队应升⼊甲A⾜球队之列。

但是，中国⾜协在联赛结束后的2001年10⽉16
⽇，作出⾜纪字（2001）14号“关于对四川绵阳、成都五⽜、长春亚泰、江苏舜天和浙江
绿城俱乐部⾜球队处理的决定”，该决定取消了长春亚泰升⼊甲A的资格和2002年、2003
年甲⼄级⾜球联赛引进国内球员的资格，并限长春亚泰在3个⽉内进⾏内部整顿，同时对
教练员和球员作出停⽌转会资格的处罚。

这是中国⾜协为严肃⾜球联赛纪律，打击“假球”、
“⿊哨”现象⽽采取的重要措施。

关于本案背景，参见罗璇、曹斌：《⾯临尴尬：长春亚
泰状告中国⾜协》，载于《中国律师》2002年第3期）⽽长春亚泰⾜球俱乐部因不服⾜协
的处理决定，于2002年1⽉7⽇向北京市第⼆中级⼈民法院提起⾏政诉讼。

法院在同年1
⽉23⽇作出书⾯答复，明确作出了不予受理的裁定，认为本案不符合我国《⾏政诉讼法》
规定的受理条件。

⼏乎与此同时，北京召开了有⼗多位⾏政法学专家参加的“⾏业协会管
理权之司法审查研讨会”。

专家们普遍认为，⾜协不仅是社团法⼈，还是法律授权的具有
⾏政管理职能的组织，其实施的管理⾏为具有⾏政⾏为的性质，⾜协具有⾏政诉讼被告的
主体资格。

请思考：中国⾜协作为⼀个⾮国家的社会团体，其管理活动是否也属于⾏政法上所谓
的“⾏政”？
第⼆节⾏政权
⾏政的核⼼或实质是⾏政权，⾏政权⼜是⾏政法的起因和归宿，是全部⾏政法理论的
基点和中⼼范畴。

⾏政法学
8
⼀、传统意义上的⾏政权
传统⾏政权的内涵建⽴在“三权分⽴”学说之上，根据孟德斯鸠的阐释，⾏政权是国家⾏政机关执⾏法律、管理⾏政事务的能⼒。

在他看来，“每⼀个国家都有三种权⼒：⽴
法权、有关国家事项的⾏政权、有关民政法规事项的⾏政权”。

他简称第⼆种为⾏政权，
第三种为司法权。

在《论法的精神》⼀书中，他使⾏政权成为国家⾏政机关法定的权限范
围的同义语。

从此，分权被资产阶级理论家看作是神圣不可侵犯的原则。

分权学说背景下的⾏政权⾃然有其严格的界限：不仅严格区别于三权中的另外两权（⽴法权和司法权），⽽且就⾏政事务内部⽽⾔，由于受制于近代“夜警国家”的理念，⾏政
权⾏使的范围仅限于出于安全和秩序⽬的的公共事务范围。

①与此相对应，传统⾏政权的⾏
使⽅式也以强制性和命令性为特征，⾏政主体单⽅作出决定，相对⼈必须服从，如果不服
从，则予以强制执⾏。

⼆、现代⾏政权的扩张
传统的⾏政权定义尽管精致，却带有时代的局限性，因为该定义是在⾃由资本主义时期国家被当作“守夜⼈”的思想指导下作出的。

在那个时代，“管的最少的政府就是最好
的政府”，⾏政机关、⽴法机关和司法机关没有太多的职能事务，各机关有充⾜的时间来
保证实现它们各⾃的职能。

但20世纪以来，政府职能（狭义）却⼤量增加。

以美国为例，20世纪以来该国设⽴了⼤量的独⽴管制机构，如州际贸易委员会、联邦电⼒委员会、全国
劳资关系局等，这些机构不仅⾏使⾏政权，同时还⾏使部分司法权和⽴法权。

为了维护传
统的三权分⽴的神圣性，部分美国学者把这种权⼒称为“第四种权⼒”。

其实，这并不是
国家统治权中原先没有被发现的第四种权⼒，⽽是传统意义上的“⾏政权”含义受到了时
代的挑战。

现代意义上的⾏政权的内涵很难从实质意义上进⾏分析，因为现代各国⾏政机关⾏使的权⼒都来源于法律，尤其是宪法的规定，这些权⼒是传统意义上的⽴法权、司法权和⾏
政权的混合。

尽管现代国家⽴法机关⾏使的仍然是⽴法权，司法机关⾏使的仍然是司法权，但⾏政机关⾏使的权⼒却超越了传统的范围。

所以，给⾏政权下定义只能从形式意义着⼿，以实质意义为补充，以法定范围为基础进⾏。

现代意义的⾏政权是⾏政机关职务范围内的法定权⼒和⾮⾏政机关⾏使的法定的管理国家⾏政事务的权⼒。

我国的宪法并没有对⾏政权下明确的定义，所以上述定义只是从⾏
政法学研究范围上考虑的⾏政权的内涵。

从消极意义上说，我国⾏政权是除各级⼈⼤及其
常委会、各级⼈民法院、各级⼈民检察院、各级军事指挥机关⾏使的职务权限外的国家统
①正如美国总统约翰·亚当斯执政时宣称的那样：“只需要⼀张桌⼦就可以处理完毕（公务）”，⽽桌⼦上的⽂件格分别存放着
每个部门的⽂件。

见：杨⼩君．⼆⼗世纪西⽅⾏政权的扩张．西北政法学院学报，1986（2）
第⼀章⾏政法概述
9 治权。

值得注意的是，我国各界对⾏政权的称呼并不⼀致。

理论研究者多数⽤“⾏政权”，
中国共产党的⼗三⼤报告称为⾏政权⼒，⽽1987年3⽉26⽇《中华⼈民共和国和葡萄⽛
共和国政府关于澳门问题的联合声明》则提⾏政管理权。

为了研究上的统⼀，笔者认为⾏
政权的提法最妥当。

三、⾏政权的特征
⾏政权的特征直接决定⾏政法及其研究的价值⽬标的选择，同时它也关系到⾏政⾏为
的特征和⾏政责任的内容。

从法律⾓度⽽⾔，⾏政权的特征主要表现为以下⽅⾯。

第⼀，执⾏性。

⾏政权从根本上说，是执⾏法律和权⼒机关意志的权⼒，因此，⾏政
权的运⾏必须对权⼒机关负责。

⾏政权的这⼀特征既使它区别于⽴法权的决策性和抽象性，
⼜使它不同于司法权的判断性。

第⼆，法律性。

⾏政权是法定的权⼒，为法律所设定。

⾏政权在法律之下获得存在和
⾏使的合法性，这便是现代⾏政权的从属法律性。

可见，法治⾏政是⾏政权的法律性特征
的内在要求。

第三，强制性。

⾏政权的实施以国家强制⼒为保障，⾏政管理中的被管理⽅有服从的
义务，其他组织和个⼈有协助的义务。

⾏政权的强制性⼀⽅⾯根源于权⼒本⾝的属性，另
⼀⽅⾯也在于⾏政权的法定性。

①
第四，优益性。

国家除以强制⾏为来保证⾏政权的施⾏外，还为拥有⾏政权的组织及
其⼯作⼈员附带设置优益权。

优益权是国家为保障⾏政机关及其⼯作⼈员有效⾏使⾏政职
权⽽赋予他们在职务上的优先权和物质上的受益权，如⾏政主体在⾏使职务时享有优先通
过的权利、从事公务的⼯作⼈员的⼈⾝受到法律的特别保护。

②
第五，不可处分性。

法定范围内的⾏政权是⼀种伴随着责任的权⼒，谁拥有⾏政权，
谁就有义务⾏使好该权⼒，否则就要承担相应的法律责任。

正是在这种意义上，有学者认
为⾏政权是⾏政职权和⾏政责任的结合，也即通常所说的它既是权利⼜是义务。

⾏政主体
不可⾃由转让和放弃⾏政权，除⾮符合法定条件并经过法律程序。

四、我国⾏政权的内容
⾏政事务⽇益增多决定了⾏政权内容的多样性，⽬前国内学者在我国⾏政权的内容⽅
①值得指出的是，现代⾏政权的强制性特征出现了某些流变，有学者从⾏政权⾏使中应更注意说服和交涉的过程以及⾏政权的服务性功能的增强来说明⾏政权强制性特征的消褪。

笔者认为，这只是⼀种倾向，它远未能否定⾏政权既有的强制性特征，
但我们应关注这种变化，它具有⼀定的规范价值
②《中华⼈民共和国国家安全法》第9条第1款规定：“国家安全机关的⼯作⼈员在依法执⾏紧急任务的情况下，经出⽰相应
证件，可以优先乘坐公共交通⼯具，遇交通阻碍时，优先通⾏。

”《中华⼈民共和国⼈民警察法》第13条第2款规定：“公安
机关因侦查罪犯的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使⽤机关、团体、企业事业组织和个⼈的交通⼯具、通讯⼯
具、场地和建筑物，⽤后应当及时归还。

”
⾏政法学
10 ⾯并未形成⼀致的看法。

有⼈将⾏政权的内容归纳为九个⽅⾯：命令权、形成权、制规权
（或⾏政⽴法权）、裁决权、制裁权、执⾏权（含强制权）、委托权、监督权和领导与管
理权。

也有⼈根据⾏政权内容的表现形式将⾏政权分为规范制定权、组织权、证明权、审
批权、命令权、检查监督权、处罚权、调解权、强制权、复议权和裁决权。

还有的将⾏政
权的具体表现——即⾏政职权——分为制定规范权、⾏政许可权、⾏政确认权、⾏政检查
权、⾏政奖励权、⾏政物质帮助权、⾏政处罚权、⾏政强制权、⾏政合同权、⾏政裁决权、⾏政复议权、⾏政委托权、⾏政处分权与追偿权共计13种。

笔者认为，对⾏政权内容的具体研究是为了进⼀步研究⾏政⾏为的需要，如果从不同的⾓度列举⼏项⾏政权的内容，其意义并不重⼤。

从我国现⾏的法律规范分析，⾏政权主
要有以下三项内容。

1．部分⽴法权和⾮法律规范制定权
部分⽴法权包括职权⽴法和授权⽴法两种形式，前者是指⾏政机关根据宪法和组织法所赋予的⾏政⽴法权进⾏的⾏政⽴法活动，这种⽴法多是为了执⾏或实现特定法律、法规
的规定⽽进⾏的⽴法，以及纯⾏政事务的⽴法。

后者是指⾏政主体根据单⾏法律和法规或
授权决议所授予的⽴法权⽽进⾏的⽴法，这种⽴法多为创制性或补充性⽴法。

⾮法律规
范制定权是⾏政主体在职权范围内就其管辖区域中发布普遍性规则的权⼒，在实践中，这
种制定权所制定的⽂件往往被称为“规章以下的规范性⽂件”，本书称为⾏政规定。

这类。