西方行政学理论概要

西方行政理论学概要
第一章、威尔逊的行政学理论
威尔逊的生平与著述：美国人，1856年生，政治学家、行政学家、教育家、改革家、政治家；
哲学博士，主要研究政治家与政府、法律，著作与论文颇多：1886-1902：政治学教授，教学、研究；1902-1910：普林斯顿大学校长；1910-1913：新泽西州州长；1913-1917：美国总统（曾倡导国联，没获国会通过而失败）1924：去世
一、威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景
（一）、威尔逊行政学理论学理论的思想渊源
受德国行政思想影响：1、行政研究在德国极为重视；2、德国行政研究代表人物斯坦因的主要行政思想在一定程度上分为政治与行政。

A：政治：宪政是国家这一人格主题有组织的意志；b：行政：国家主体依据意志的行为；c：任务：了解一国国民在特定历史时代的‘外在实在’；d：行政研究体系的三个部分：行政组织、行政行为、行政法规。

（二）、威尔逊行政学理论的产生背景
产生主要源于对自由放任主义的反动。

自由主义：限制政府权利，强调首创精神
威尔逊学说：加强权利、明确责任、向全体选民负责。

二、威尔逊行政学理论的主要内容
（一）、行政学研究的必要性：
1、解释之前行政研究为何不受重视；
2、指出行政研究的必要性的重要性：政府职能的扩大、复杂化、困难化的结果。

（二）、行政学研究的目标和任务
1、目标：明确政府职能和任务范围，明确该管什么，不该管什么。

2、目的：总结行政管理经验，加强其理论性。

（三）、行政的实质
1、行政管理是什么：行政管理是行动中的政府、政府的执行、政府的操作
2、行政管理与政治的关系：
3、行政与宪政制度的关系：特殊手段与一般决策之间的关系。

（四）、行政学研究的历史渊源
1、英美两国缺乏研究行政管理的历史
2、对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需求相适应
3、必须对欧洲的行政科学加以改造使之美化能为美国所用
（五）、行政学研究方法论
比较联系法、历史研究法
（六）、人事行政管理思想
‘为政在人’a：提出好的文官制度建立是行政研究的目的之一；b：重视政府官员的素质。

（七）、行政监督思想
1、指出要以公共舆论监督行政管理；
2、指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制是必不可少的。

三、简评
优点：1、威尔逊首开对行政学进行科学研究只先河，行政学鼻祖，掀起行政学研究视觉的突破；2、比较深入地分析论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；3、对行政学研究应该遵循的方法论原则提出了自己的独到见解。

不足：对行政与政治的划分比较粗陋，仍然存在行政从政治中独立与非独立之间有益不定，没有进一步提出政治与行政之间到底是那一种关系。

第二章、古德诺的政治——行政二分法
生平和著述：
弗兰克·古德诺（1859-1939 ）。

美国著名的政治学家、行政学家和法学家。

但在西方行政学史上，让古德诺闻名的，是他的政治与行政二分法思想。

古德诺大学时在美国哥伦比亚大学主修法律，后任该校教授，对法学、政治学以及行政学均有研究自1888 年在该校主讲行政法学课程，为时近20 年，并在此逐渐建立起他的学术声誉，出版了《比较行政学》等书。

此外，古德诺曾任美国政治学会的第一任主席。

1913-1914 年曾在北京担任中国政府的政治顾问，1914 年因撰写了《共和与君主论》，鼓吹帝制而卷入中国政治旋涡，并因此背负骂名。

1914-1928 ：任美国约翰·霍普金斯大学校长，对该校发展作出重大贡献：学校规模扩大，学生人数增长四倍。

1900 年出版了体现了其主要行政学思想的名著《政治与行政》。

在该书中，古德诺舍弃了的立法、行政、司法三分的政治学传统，对威尔逊提出的政治- 行政二分法作了进一步的阐释和发挥。

提出政治是民意的表现，也即政策的决定，行政是民意的执行，也是政策的执行。

他这种创造性的主张对后来行政学的独立研究有着很大的贡献。

以《政治与行政》一书中，古德诺通过对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一系列重大理论问题的考察与分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。

该书奠定了他在行政学研究上的不朽地位，对后世的行政学研究产生了深远的影响。

一、对政治——行政二分法的进一步阐释
所有政府体制中都存在着两种主要活基本的职能：
政府：国家意志的表达行政：国家意志的执行
对政治——行政二分法的进一步阐释：1、第一次澄清了由这种“二分”的提法而容易造成的一种误解，这种误解认为一种政府职能只存在于一种政府机构之中；2、指明这样一个道理：“分权原则的终端形式不能作为任何具体政治组织的基础。

因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一个机构只限于行驶一种被分开的政府功能。

然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致。

”
古德诺的第一个基本观点：政治与行政都是行政都是两种不同的功能，但这种区别只是纯理论上的，而不可能是实践性的。

二、对政治与行政如何协调的途径的探讨
1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制。

A：政治必须对行政的某种程度的控制B：政治对行政的控制必须有一定的程度。

古德诺的第二个基本观点：为取得政治和行政的协调，政治必须对行政拥有某种适度控制，即控制行政功能之狭义的执行性机构，通过这种机构的高层高管即可。

2、政治与行政的协调道路之二：行政适度集权
古德诺的第三个基本观点：为取得行政效率以及保证民主，行政集权都是必要的。

3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节
古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少的，至关重要。

4、美国加强民主与效率协调的主攻方向——政府体制的改革
古德诺的第五个基本观点：美国政府的体制改革的方向在于：将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度对其行为进行规范和约束以便其更加负起责任，同时美国应更多地采用公民投票之方法。

三、简评
对政治与行政两分法观点的系统性论证，既有理论研究的意义，也具有政府管理实践上的借鉴价值。

1、从理论研究角度看，从理论上把行政从政治中分离出来
2、从政府管理的实践上看，对政治与行政进行相对的区别，有助于政府在对社会进行有效的管理过程中正确的选择行为策略
3、强调政治与行政协调的重要性
不足：没有涉足行政管理中的技术性细节
第三章、韦伯的“官僚制”理论
生平：组织理论之父：马克斯·韦伯（Max Weber）德国1864-1920 与法约尔泰勒并称西方古典管理理论的三
位先驱。

韦伯是一位现代社会学的奠基人，他在组织管理方面有关行政组织的观点对社会学家和政治学家都有着深远的影响。

他不仅考察了组织的行政管理，而且广泛地分析了社会、经济和政治结构，深入地研究了工业化对组织结构的影响。

他提出了所谓理想的行政组织体系理论，其核心是组织活动要通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。

他的理论是对泰勒和法约尔理论的一种补充，对后世的管理学家，尤其是组织理论学家有重大影响，因而在管理思想发展史上被人们称之为“组织理论之父”。

（一）、核心概念：
1、权力：无视人们的反抗，强调人们服从的能力，权离与服从相适应
2、正当化的统治，是权力的一种特殊形式两个特征：资源服从，存在这一套支持统治的正当性的信仰体制
3、正当性：人们愿意服从权威
（二）、权威合法化的方式与组织类型分析
1、超凡权威与神秘化组织：个人魅力型正当统治
超凡魅力：来源于别人的崇拜与追随
神秘化组织
统治者个人的人格特征：超自然、超人的人格特征、因而具有人格魅力
特征：1、反对经济上的平均主义 2、内在的不稳定性
2、传统组织于传统权威
在传统组织中，行使命令和权威的基础是先例和惯例。

传统权威：传统权力或世袭得来两种形式：世袭制与封建制
特征：1、统治者与服从者之间往往存在一种自然的血缘关系，统治者往往具有某种特定的身份 2、与特定的经济组织形态相联系 3、或多或少有一些宗教的特征
3、法定权威与合理合法化组织
法定权威：由理性和法律规定的权力
合理合法化组织：以理性和法律规定为基础行使权威的组织
4、评价：韦伯认为，与传统权威相适应的组织效率差，其领导者不是按能力来挑选的；基于超凡魅力权威而形成的组织过于带感情色彩并且是非理性的，其管理工作不是依据规章而是依据神秘或神圣的其实来进行的。

只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础。

“理想的”也并非讲组织的纯粹形态或标准模式，是一种标准的组织形态。

（三）、官僚制及其特征
1、官僚制的含义：以法理性权威为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科分层的现代社会特有的组织制度或管理形式
2.官僚制的特征：
①合理的分工、专业分工②层级节制的权利等级体系③依照规程办事的运作机制④形式正规的决策文书⑤组织管理的非人格化⑥适应工作需要的专业培训机制⑦合理合法的认识行政制度，（工作、升迁、任用）依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用。

（四）官僚制的优点与缺点
1、优点：①严密性②合理性③稳定性④普适性
2、劣：官僚制度庞大而导致行动缓慢，压制人们的积极性和创造性，效率低下
（五）简评
1、社会政治意义：①适应社会和经济发展的需要②强调以知识和技能进行管理的必要抨击了传统以及阻碍经济发展的政治控制③解决了资本主义进一步发展的一个重大问题——组织的合法化
2.学术意义：①最早对社会生活中的组织现象进行系统研究的学者，被称为“组织理论之父”、开启了组织理论研究先河②构建了一套现代行政管理体系③促进管理的法律化与科学性③讲求效率的行政观。

局限性：①以“经纪人”或“理性人“来理解组织成员②高度纯化的理论描述，与现实有一定的差距③关注的是正式组织，偏于静态研究，过于强调正式组织的功能④不考虑人的主观能动性
第四章、泰勒的科学管理理论
生平：全名：弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor,1856－1915）又译作：弗雷德里克·温斯洛·泰
罗
美国著名管理学家，科学管理理论奠基人，“科学管理之父”。

最根本的贡献，是在管理实践和管理问题研究中采用“观察、记录、调查、试验等手段的近代分析科学方法”。

代表作《计件工资制》(1895年)、《车间管理》(1903年)《科学管理原理》(1912年)。

“科学管理”理论的主要内容：科学管理的中心问题是提高效率。

为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”。

要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业坏境标准化，这就是所谓的标准化原理。

实行刺激性的计件工资报酬制度。

工人和雇主两方面都必须认识到提高效率对双方都有利，都要来一次“精神革命”，相互协作，为共同提高劳动生产率而努力。

把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法。

实行“职能工长制”。

在组织机构的管理控制上实行例外原则。

泰勒科学管理思想的主要内容：
（一）工作定额原理：①企业要设立一个专门制定定额的部门或机构②制定出有科学依据的工人合理日工作量③根据定额完成的情况，实施差别记件工资，使工人的贡献大小与工资高低紧密联系
（二）挑选头等工人：主张一改工人挑选工作的传统，而坚持以工作挑选工人，每一个岗位都挑选第一流的工人，以确保提高工作效率。

（三）标准化原理：主张工人在工作时要采用标准化的方法，以利于提高劳动效率。

（四）记件工作制：1.设定专门的制定定额的部门2.制定差别工资率，按照工人是否完成定额而采用不同的工资率3.工资支付的对象是工人，而不是根据职位和工种。

优点：（1）有利于充分发挥工人积极性和提高生产效率（2）能够更加公平地对待工人（3）能够迅速清除所有低能工人，吸收适合工人来工作
（五）建立专门计划层：把计划和执行职能分开，以科学工作方法工作。

（六）职能工长制：实行职能式管理，用八个职能工长取代原来的工长分权管理。

（七）例外原则：企业的高级管理人员把一般日常事务交给下属管理人员负责处理，而自己保留对例外的事项也是重要事项的决策权和控制权。

（八）劳资双方的精神革命：基于科学管理认为雇主和工人双方的利益一致，把以往雇主和工人互相对抗和斗争关系变为双方友好合作，通过双方的共同努力来提高生产效率。

简评：
1.泰勒科学管理的二重性：（1）一系列最丰富的科学成就（2）资产阶级剥削的最巧妙的残酷手段
2.泰勒科学管理的成就：（1）历史上第一次把管理使经验上升为科学（2）讲求效率的优化思想和调查研究
的科学方法
3.泰勒科学管理的局限性：（1）对工人的看法错误（2）仅注重技术的因素，不注重人与社会关系（3）仅
解决个别具体工作的效率问题，而没有解决企业作为一个整体如何经营和管理问题。

第五章、法约尔的一般管理理论
生平：亨利·法约尔：1841-1925年；法国人 1860年从矿业学校毕业，随后进入一家采矿冶金公司，并在此度过了整个职业生涯。

从1866年开始一直担任高级管理职务。

从采矿工程师、矿进经理，直到公司总经理；由一名工程技术人员逐渐成为专业的管理者，在实践中逐渐形成了自己的管理思想和管理理论，对管理学的形成和发展贡献巨大。

代表性著作：，《工业管理与一般管理》，
一、从经营活动中提炼出管理活动，并绘出了管理的定义
六项基本的企业活动：①技术②商业③财务④安全⑤会计⑥管理
管理使普遍的一种活动，有自己的一套知识体系，由各种职能构成，管理者通过实现各种职能来实现目标的过程。

二、分析了管理工作的五大职能：
1、计划：探索未来工作和制定行动方案要求领导者精明有经验、积极性、勇气、专业能力、处理事务是管理
的首要因素
2、组织：确立企业在物质资源和人力资源方面的结构，即建立企业的物质和社会的双重结构是管理的第二要
素
3、指挥：运用领导艺术以推动组织业务，减少无效耗费的功能是使组织成员的活动得到保证。

4、协调：
5、控制：及时采取行动；检验人员应具备的必要条件；注意控制的度。

三、提出14管理的一般原则：
1、劳动分工
2、权力与责任
3、纪律
4、统一指挥
5、统一领导
6、个人利益服从整体利益
7、人员的报酬
8、集中
9、等级系列10、秩序11、公平12、人员的稳定13、首创精神14、人员的团结
四、倡导管理教育
1、进行管理教育的必要性人的管理能力颗粒通过教育来获得
2、建立管理理论的必要性管理理论具有普遍性，可以用于各个组织之中。

五、简评
1、贡献：①系统性、理论性：提供了科学的理论结构来，并且因此被列入讲堂②一般适应性：可以用于营利组织也可以用于政府等其他组织③具体管理原则和实用性：给实际管理人员巨大的帮助。

2、局限性：①管理原则缺乏弹性②有些概念关系还有些混乱③管理理论缺乏具体性
3、如何看待法约尔的贡献：①是现代管理经营管理之父，被称为一般行政管理理论家②要正确运用其提出的管理原则。

第七章、古利克的一体化行政管理思想
生平：1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。

• 2、教育与求学：–神学–政治学–法学• 3、任职经历：– A、大学教授：• 1931-1942，哥伦比亚大学市政学与公共行政学教授；–B、漫长的公共服务经历：在纽约和联邦多个政府部门工作过：• 纽约市：纽约市政研究局局长；公务员培训学校校长，后来改名为美国公共行政研究所（也有译为公共行政学院）的所长；公共行政学院董事会主席；纽约市宪章修订委员会委员；纽约市城市规划委员会主席；纽约市第一任市府主管（城市行政官）……）• 联邦：总统行政管理委员会委员，战争部与财政部顾问；商业部人口调查咨询委员会委员；白宫行政事务助理；国家资源计划委员会战后项目协调员；国外救济与复兴行动办公室总部参谋；联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长；社会科学研究理事会属下公务员人事咨询委员会主席。

古利克工作经历• 4、主要关注的问题与成就–（1）公共服务（行政）研究：• 纽约市政研究局的工作：–政府调查：–公共服务培训学校；–（2）学术著述：• 1935-1937：与与厄威克合著：《行政科学论文集》；• 其中自己撰写两篇：《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行政》；• 其它相关文章：陆续发表在《美国国家公共行政研究所》刊物及其它刊物上；–（3）出色的公共服务工作：• 致力于将公共管理的思想、原则应用于公共服务实践。

一、对政府在社会中角色的界定
1、关于政府存在的必要性：①政府是任性、坚强且自私的人们能够协作共生的手段②当基于自身利益并且由市场这只“看不见的手”所支配的私人行动证明是不适当的时候，政府活动的必然性便油然。

2、关于政府工作的目的：①对过度的自由行为施加必要的控制②提供公私合作的社区服务③表现对弱者的公平的人类同情，促进社会公平。

3、关于政府工作方式：①不应单方面的发挥作用，应与私人部门合作，尤其在制定计划上②制定的计划不要绝对化，要留有余地，有弹性。

4、主张限制政府的作用、防止政府膨胀
政府机构的日益膨胀是多种因素造成的：①市场失灵会导致政府增长②热心公益者政府官僚、政治家也致力于推动预算增长。

国家（政府）的作用是有限的：①未来变化无常，政府同样不能确切了解未来②政府中的领导者可能缺乏智慧、经验、知识方法和高尚品质③缺乏现在技能与方法④综合行动要涉及到众多变量⑤行政集权体制缺乏研发新思想和新方案的有序方法，但是政府的作用不存在任何固定的限制
5、重新划分和分配政府内部职能
<1>主张由政府系统来制定计划：①公众处理不了复杂的问题②立法机关缺乏中心责任焦点，不能以一种有效连贯的方式发挥作用
<2>理想政府系统智能分工模式：①行政首长在参谋系统支持下负责制定计划②立法机关负责接受或否决政策建议③行政部门负责贯彻落实经采纳的政策计划④公众通过参加政党和压力集团者行使一般性的监控职能，即行政负责政策规划和执行；立法负责政策采纳与否决。

6.重新界定美国联邦系统的各项职能：①主张联邦政府大量新职权②主张责任适当分权
二、一体化行政组织思想
1、主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一般化组织：①同局管理科学②应对行政体制的基本结构和运营的基本结构和运行，进行大胆的改革③提出11条行政改革的原则④总之：行政部门应融合为一体，组织坚强能干的行政领导班干，并配备一位有职有权的行政首长，即形成一体化的行政组织
2、形成一体化组织的途径：①分工与整合②控制与协调
分工的必要性：人的性格、能力和技能有差异
整合（分组归类）：即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调
如何整合：四种途径或依据（4P：目的purpose、工序process、人员persons, 与地点place）；（此后来发展为进行组织设时部门划分的重要依据）
强调“同一性（一致性）原则”，按该原则对各单项活动进行分类和归并
建立一个权威机构（层级结构）：①树立一个唯一的全面的指挥权威②保证每一项工作都有人监督，突出组织目的（保持思想或目的的单一性）②利用思想进行协调，培训组织或成员带着统一目标而共同奋斗的欲望和意愿③手段：说服、个人协商、演讲、明确的陈述目标
三、提出管理七职能论：POSDCORB
A、计划：指为了实现组织所设定的目标而制定出所要做的事情的纲要，以及如何做的方法；•
B、组织：为了实现所设定的目标，就必须建立权力的正式机构和组织体系，以便对各个工作部门加以安排、规定和协调；•
C、人事：包括有关职工的选择与训练、培养和适当安排等方面的职能；•
D、指挥：指包括以下各项的一种连续工作：作出决策；以各种指示和命令指决策具体化；作为领导者对下属进行领导、监督和激励。

•
E、协调：即为了使组织各部门之间工作和谐而步调协同，共同实现组织目标，而使工作的各个部门互相联系起来的活动（即前述的整合）；•
F、报告：指必须使那些经理人员应对其负责的人得到有关正在进行的情况的报告，并使自己及其下属通过记录、调查和检查而得到有关情报；•
G、预算：包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算
四、关于行政部门在政府中的作用——古利克（一种）对政治与行政关系的新理解
1、拒绝政治/政策-行政二分法：
–给出政治的二种含义：• 一般地：通过统治者的控制来寻求私利和发展；• 真正地：指统治者用来实施控制的行动；• 二者的区别不在于行动本身而在于动机不同。

–认为行政必要要涉及到政治和政策过程：• 将一般意义的政治置于行政之外是行不通的；• 而将政治的一般方面控制在行政中，又将冒否认行政的真正政治功能的危险；
––所以：古典二分法是失败的。

2、根据与“政治/政策” 的相关度不同区分政府系统中的四种角色类型
• A、政治家：–通过监控和调节专家、官僚和利益集团间的关系来保持整个系统的平衡；
• B、政治任命官：–中介人，在专家和公众之间作解释以增进相互了解；
• C、行政官员：–理解和协调政策并且向具体的行政工作机构解释和说明政策指令，忠诚于当选官员的决策，不根据政策作最后决定；
• D、技术专家：–只考虑技术问题；• 所有公共官员的行为是一张由“处理权限和行动构成的无缝之网”，从当选官员到技术专家，其处理权限是递增减的
3、关于科学与行政的关系：古利克关于行政的科学性问题之观点
（1）政治/政策-行政两分法是早期行政学家们希望建立一门行政科学的依据：
政治/政策：——价值界定（价值优先性）：是为评估目的的合意性；
行政：——价值中立，是事实界定，故可以科学地进行
（2）古立克拒绝二分法，但主张把科学方法应用于行政问题：
–A、科学方法：• 实证测量，对现象进行理智考虑与分类，试验探索来检验假说；• 目的在于：发现真理（一般性行政原则或永恒不变的行政规则），并将之应用于实践以解决实际行政问题；• 科学方法意味着：“以能力取代无知，以专业人员取代非专业人员，以专家取代杂而不精者，以日益加剧的分化和专门化取代华而不实，以训练有素的行政人员取代训练无素的新手”。

B、主张行政科学乃是一个知识系统：• “一个只要人们为了共同目标而有组织的在一起工作时便可以用来认识关系、预见结果和影响后果的知识体系”；
也即：一个用来认识、预见和影响组织活动及其结果的知识系统。

古利克关于行政的科学性问题之观点•（3）探讨了行政的科学限度问题。