征税抑或补贴——我国最低生活保障制度的反思与重构

征税抑或补贴——我国最低生活保障制度的反思与重构
作者：付春香
来源：《财经问题研究》 2014年第6期
付春香1，2
（1�甘肃政法学院经济管理学院，甘肃兰州730070；2�西南财经大学工商管理学院，四
川成都611130）
摘要：在社会转型的结构性张力作用下，低收入群体的规模还在不断递增。

我国现行的直
接补贴式最低生活保障制度在促进社会公平和维护社会稳定的同时，也暴露出重生存、轻发展，重形式、轻实质，高成本、低效率等问题。

以负所得税为核心的征税式低保制度将对象由少数
人变为全覆盖，由被动的接受补贴转换为主动的享有“负纳税”权利，体现出明显的制度优势。

关键词：最低生活保障制度；负所得税；福利依赖；制度效应
中图分类号：F812�44文献标识码：A
文章编号：1000�176X（2014）06�0011�05
从1992年山西省左云县率先进行农村最低生活保障制度（简称低保制度）试点开始，至今，我国的低保制度实施已二十余年。

截止2011年9月底，全国共有3 744万户和7 535万人城乡低保对象，城乡低保人均支出水平分别达到208元和86元。

数据来源：
http://www�mca�gov�cn/article/zwgk/tjsj。

收稿日期：2014�02�21
基金项目：国家自然科学基金项目“双认同视角下新生代知识员工不良工作行为影响机理
的实证研究”（71362005）；教育部人文社会科学基金青年项目“西北民族地区城乡一体化进
程中的非政府组织角色研究”（10YJC840022）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“新生代知识员工自我认同、组织认同与不良工作行为作用机理研究”（JBK1207009）；甘肃
政法学院科研资助重点项目“甘肃省城市化与就业均衡发展研究”（GZF2012XZDLW17）
作者简介：付春香（1976-），女，四川江油人，副教授，博士研究生，主要从事人力资源管理研究。

E�mail:fcx6165@gsli�eclu�cn
在这期间，低保制度的覆盖面不断扩大，支出水平不断提高，管理效率不断提升，极大地
促进了社会公平，维护了社会稳定。

但是，随着社会转型的加剧，现行的低保制度也暴露出高
成本、低效率，重生存、轻能力等问题。

因此，我们应对现行的低保制度进行反思，对其进行
重构。

一、现行最低生活保障制度存在的主要问题
国外实践表明，人均GDP超过3 000美元后，社会贫富差距将进一步扩大。

2008年，我国
的人均GDP已超过3 000美元，2010年已超过4 000美元，进入经济社会矛盾凸显时期［1］，各种经济社会问题交织，这种形势必然要求低保制度在调节贫富差距和维护社会稳定方面发挥
更加重要的作用。

克拉克认为，在各个要求获得应得权利的人中间分配财富是一个重要的经济
社会问题
［2］。

然而，现行的补贴式低保制度无论是在财富的再分配还是在经济效率方面都存在一些问题。

1�补贴地区差距、城乡差距过大，难以体现制度的公平性
我国低保制度的实施，长期执行中央和地方共担的机制，表现为越是发达的地区支付越高
的马太效应。

如2011年9月城市低保人均支出水平，北京市朝阳区为每月515元，而云南省永胜县为117元，前者为后者的4�4倍。

2011年9月农村低保人均支出，浙江省江干区为455元，河南省尉氏县仅有14元，前者为后者的32�5倍。

全国城市低保2010年人均每月为189元，而农村则为74元，前者为后者的2�6倍。

数据来源：http://www�mca�gov�cn/article/zwgk/tjsj。

低保支出的区域差异和城乡分割影响了制度的公平性和有效性。

2�支出水平过低，生活无保障，难以让居民有尊严地生活
政府兜底式的低保金能够提供居民最基本的生存和生活基础，但仅达到“饿不死人”的目的，不利于居民的脱贫和发展。

2010年，全国城市低保平均标准3 012元/人年，占城镇居民
人均可支配收入的15�76%，全国农村低保平均标准1 404元/人年，占农村居民人均纯收入的23�72%，各级财政共支出低保资金969�7亿元，仅占GDP的0�25％，占财政支出的1�80%。

这么少的投入，很难真正解决贫困居民的实际困难，更不用说让居民有尊严地生活。

3�直接补贴容易养“懒人”，形成“福利依赖”，降低整个社会的经济效率
一些低保对象得到补贴，解决饥饿问题后，如果有工作机会，由于收入比较少而选择宁愿
放弃，从而表现为典型的“福利依赖”。

从表1可以看出，2007—2010年，城市低保对象中失
业人员的比重在40%左右，低保金的领取降低了整个社会的就业率，导致社会活力和效率的下降。

美国1995年进行的两次民意调查表明，大约有70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽
全力摆脱等方式滥用这一福利”。

因此，大多数发达国家都以发展式的补救型保障代替补贴式
的“全民保障”。

4�低保管理的“身份化”和低效，容易出现胜者全得现象，形成新的分配不公
我国的低保制度在执行中以家计调查为基础，以“费”的形式支付，不但耗费大量的人力、物力和财力，使执行成本提高，而且在实践中由于技术、管理等因素，造成执行偏差。

同时，
我国目前的医疗、教育和住房等专项救助大多与低保户相关，一旦拥有低保户的身份，就可以
享有更多的其他社会救助，出现胜者全得现象。

而低保边缘户因没有低保户的身份，既无法享
受低保待遇，也很少享有其他社会救助，导致其生活状况甚至不如低保户，从而形成新的分配
不公。

综上所述，现行的低保制度难以体现公平性和有效性，制度的随意性比较强，人为操作机
会大，容易造成分配文化的颓废。

罗尔斯认为，所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富、自尊的基础，都应被平等分配［3］。

我国目前正处于社会转型的关键时期，多种制度尚在完善当中，贫困人口众多，财力短缺。

因此，应重构最低生活保障制度，使其发挥更加有效的
作用。

二、税收视角下的最低生活保障制度重构
Friedman首次提出了负所得税制，用以代替现行的对低收入者补助制度［4］。

米尔利斯
等在假定政府目标是使社会福利最大化的条件下，得出了政府应当给予低收入者补助的结论。

以负所得税为核心的征税式低保制度将对象由少数人变为全覆盖，由被动的接受补贴转换为主
动的享有“负纳税”权利，体现出明显的制度优势。

因此，与其向低收入群体发放补贴，还不
如向低收入群体“征税”。

1�以负所得税为核心征税式低保制度构建
（1）确定征税对象。

将征税对象扩展为所有居民，将现行的个人所得税累进税率结构进一步扩展到低收入群体，以“税”的形式来代替现行的补贴式低保。

（2）确定最低收入标准。

本文将目前我国人均工资、最低工资标准和最低生活保障标准等因素综合考虑，确定最低
收入标准平均为400元/月，各省可以根据实际情况调整最低收入标准。

对收入低于标准的人提供负所得税补助，收入高于标准时，按个人所得税法正常纳税。

（3）确定税率。

税率越低，纳税人获得的负所得税补贴越高，其激励性越强。

税率越高，纳税人获得的负
所得税补贴越少，收入越趋向平均，税率为100%时，纳税人获得的负所得税补贴为0。

在设计时，税率根据具体的政策目标而定。

负所得税计算公式为：
T=-（B-tY ）(1)
其中，T是纳税人缴纳的负所得税 (实际是低收入群体获取的政府补贴)，B是最低生活标准，t是负所得税税率，Y是纳税人的收入。

假定t为50%，由公式（1）可以计算出转折收入（既不纳税又不获得负所得税的收入点，即T＝0时的Y）为800元，由于个人所得税的起征点
为3 500元，这时应纳税所得额（S）为-2 700（800-3 500）元。

按照路径依赖理论，将负所
得税纳入现行的个人所得税制中，具体如表2所示。

4�具体计算
计算时，为对比不同税率影响，t分别取值50%和80%。

收入在500以内时，适用负所得税率，使用公式1计算T；收入超过3500元时，T与现行的个人所得税计算方式一样。

从表3可见，在转折收入点内，纳税人实际收人越高，获得的负所得税越少，但个人可支
配收入M随着收入的增加而增长。

因此，该制度通过可支配收入的增长来调动低收入群体工作
积极性。

2�征税式低保制度的财政可行性分析
从表3可以看出，我国历年国家支付的低保补贴仅占财政支出的1%左右，远远小于个人所
得税的收入。

考虑到设想的负所得税制定的最低生活标准比现行的低保补贴有所提高，本文将
负所得税平均月人均支出（补差）测算为200元。

目前我国弱势群体规模约占全国总人口的11％—14％［5］，1�6—2�1亿人左右。

按照本文所设计的负所得税税金为年支出3 840—5 040
亿元左右，占GDP比重约0�9％—1�1％，占财政支出比重约4％—5％，占个人所得税比重约74％—93％。

个人所得税的收入完全可以支付负所得税补贴，从财政负担角度看，以负所得税
为核心的征税式低保制度是可行的。

与此同时，以负所得税为核心的征税式低保制度在提高支出标准、扩大支出范围的基础上，真正体现了所得税的“取之于民，用之于民”，将高收入者缴纳的所得税返还给低收入者，有
利于缓和不同阶层的矛盾，实现社会稳定。

三、征税式低保的制度效应分析
1�征税式低保制度的公平与效用分析
负所得税是基于底线公平的，而公平又与效用相联系。

假定个人收入水平Y是由劳动时间
L决定的，劳动供给水平一般会受补贴高低影响。

如果我们将低收入者的个人效用表示为工资
收入Y和闲暇S的函数，可以通过一阶必要条件求出一个人的最优劳动供给［6］：
MaxU(Y,S)
s�t�W=S+Y/g
其中，W为低收入者可以自由支配的时间，包括工作时间L（L=Y/g）和闲暇S，g为小时工资率。

则均衡条件为：Us′/Uy′=g
即闲暇和工资收入边际效用之比等于工资率。

（1）既不考虑负所得税，又不考虑补贴时的福利分析。

不征税和不补贴时，低收入者的可支配收入M和工资收入Y一致：M=Y=gL=g（W-S）。

从图1中可以看出，在C点，个人把时间全部用于劳动，收入为C，这时的收入为转折收
入点；在D点个人把时间全部用于闲暇，收入为0。

斜线CD为预算约束线，表示一定工资率g
下个人可得到的闲暇和收入的组合。

U1、U2 和U3为效用从小到大排列的无差异曲线，不征税
和不补贴时的最大化效用为U2，均衡解为CD与U2 的切点E2。

同时，变动g，得到不同的预算线，连接每个效用最大化点E1 、E2 、E2，就找到了闲暇
需求曲线，可以推出劳动供给曲线（如图2所示）［6］。

对一般人而言，劳动供给曲线为后弯的，而本文主要针对低收入者，在有限的收入下，劳动供给曲线不应该是后弯的，劳动供给随
着g的增加而不断增加。

（2）征收负所得税和直接补贴的比较分析。

第一，假定政府给予低收入者平均补贴R元。

这时可支配收入M =Y+R=gL=g（W-S）+R。

在图3中表现为预算线CD平行向右移动R，形成新的预算线PN。

PN的斜率没有发生变化，低收入者在获得政府的直接补贴后增加了可支配收入，达到了一个较高的无差异曲线U3，PN与U3相切形成新的均衡点E3。

第二，假定政府以t的税率向低收入者征收负所得税。

由于负所得税的存在使工资率由g变为（1－t）g。

G点表示个人把时间全部用于闲暇，劳动时间为0，收入为最低生活标准。

根据负所得税的计算，如果低收入者的所得在转折收入点C 以下，他的可支配收入为：
M=B+Y(1-t)=B+gL(1-t)=B+g(W-S)(1-t)=-［g(1-t)］S+B+gW (1-t)
意味着，低收入者工资收入Y每增加1元，负所得税补助减少ｔ元，但M仍然会增加(1-ｔ)元，从而导致闲暇的减少、劳动的增加。

从图3可以看出，低收入者的工资收入在转折点内时，由于引入负所得税计划，低收入者的可支配收入大大提高的同时，预算约束线在右移的过程中，斜率变为-［g(1-t)］，与转折收入点对应的直线CF相交于M点，从而形成新的预算线GM。

低收入者在获得政府的负所得税后
达到了一个更高的无差异曲线U4，GM与U4 相切形成新的均衡点E4［7］。

第三，当个人收入在收入转折点和起征点之间。

根据笔者前面的设计，此时个人既得不到负所得税补贴也不用缴纳个人所得税。

这时，可支配收入M和工资收入Y一致：M=Y=gL=g（W-S），从图3看出，新的预算线变为MN，斜率和
预算线CD、PN斜率一致。

也就是说，当纳税人的收入超过转折点后，征税和直接补贴效用是一致的。

当个人收入超过起征点时，就应缴纳个人所得税。

（3）两种极端情况。

一种是极端偏好收入，这类人的无差异曲线特别平缓，不管工资率多少，他都会用全部时间工作，也就是所谓的“工作狂”，这类人的闲暇需求为0，劳动供给为W；一种是极端偏好闲暇，这类人的无差异曲线特别陡峭，不管工资率多少，他都会将时间用于闲暇，也就是所谓的“懒人”。

这两类人的均衡解都是角点解。

这两类人不具有代表性，现实中很少，在设计制度时，暂时不予考虑。

由上面的分析可以看到，从效用和公平来看，U4＞U3＞U2，征税优于直接补贴，直接补贴优于既不补贴，又不征税；从经济效率看，征税也明显优于直接补贴。

当然，既不补贴，又不征税的自由状态经济效率是最高的，但忽略了公平。

著名经济学家奥肯认为公平与效率两者冲突是不可避免的，如果要兼顾两者，就必须协调两者的冲突。

社会的经济效率主要是由高收入者决定，社会稳定和公平则主要由低收人者决定，整个社会的运行是否有效，是由二者共同决定的［8］。

综合来看，以负所得税为基础的低保制度在平等公平基础上，兼顾了经济效率和社会活力，从而使整个社会福利增加。

（二）征税式低保制度的行政效率分析
本文重新构建了城乡一体、地区一致的以负所得税为核心的征税式低保制度，缩小了低保
的地区差距和城乡差距，而税收的无偿性和固定性也使对低保对象的管理“去身份化”，实现
了动态优化管理，体现了制度的公平性。

由于负所得税可以充分利用现有的税收征管力量和征
管网络，不需要单独设立机构和配置人员，可以大大降低行政成本，提高行政效率。

当然，我
国目前的征管技术可能与负所得税制的要求有一定的距离，需要利用信息技术提高征管水平，
大力提升税务管理人员的素质和能力等，而这些措施可能会提高税务的行政成本，但这不是负
所得税制带来的成本增加，而是税制本身的成本。

2�征税式低保制度的文化效应分析
任何一种救助制度除了有形的钱物流动外，还渗透着提供者、管理者和接受者的文化和价
值观。

这些无形的文化和价值观不仅影响制度的执行，也制约着制度预期功能的实现。

美国社
会心理学家迈尔斯认为，态度—行为之间相互作用、相互影响：态度会影响行为，行为反过来
也会影响态度［9］。

征税式低保制度使低保对象的角色发生变化，赋予了低保对象一个统一的新身份：纳税人。

将这部分人由有失尊严的被补贴者转变为光荣的纳税人，有尊严地获得负所得税，在收入高的
时候，履行个人所得税的纳税义务；在收入低时，行使获得负所得税的纳税权利。

既可以给，
也可以取，权责对等，有利于全社会税收文化和分配文化的重塑，使低保对象的可支配收入与
自身的工作和努力挂钩，提高了工作积极性，让纳税人既关注生存问题，更注重能力和发展机会，从而降低了“福利依赖”水平。

贫困文化理论认为，要消灭贫困就必须改变贫困人员的文
化价值观，提高其素质和能力。

所以，政府、企业和社会组织在救助的同时，有责任加大对低
收入者的能力培训和文化培训力度，提供更多的就业机会，让这部分人能够自食其力地自我发展。

四、结论
给低收入者适度的保障，是促进社会公平和维护社会稳定的基本要求。

以负所得税为核心
的征税式低保制度与直接补贴式的低保制度相比，具有明显的制度优势。

当然，无论是以家计
调查为基础的补贴式低保制度，还是以负所得税为核心的征税式低保制度，要及时准确地确定
低保对象的收入都是一个难点，因此，要重构以负所得税为核心的征税式低保制度，就必须尽
快建立和完善居民收支信息库，加快低保配套制度的改革和完善，采用动态的综合管理信息系统，加大与财政、税务、银行、房管和公安等部门配合的力度，从而保证新制度综合地、系统地、有效地推行。

参考文献：
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［2］约翰·贝茨·克拉克�财富的分配［M］�邵大海译，北京：商务印书馆，1983�1�
［3］约翰·罗尔斯�正义论［M］�何怀宏，何包钢，廖中白译，北京：中国社会科学出
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［4］Friedman,M�Capitalism and Freedom［M］�Chicago: University of Chicago Press, 1962�
［5］郑功成�社会保障与弱势群体保护［DB/OL］�中国网，2003-01-20�
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［8］阿瑟·奥肯�平等与效率——重大的权衡［M］�王忠民，黄清译，成都：四川人民出版社，1988�81-83�
［9］戴维·迈尔斯�社会心理学［M］�张智勇译，北京：人民邮电出版社，2006�110�
（责任编辑：刘艳）。