社会组织：从双重管理到分级管理

社会组织：从双重管理到分级管理
王名清华大学公共管理学院教授——社会组织发展应该从“细水长流”走上“高速公路”
在出台公布前，不妨再给我们一次机会，哪怕是坐下来半天时间我们一条一条来过一下。

因为现在征求的是部门意见，部门意见就是发改委站在发改委的角度上提，公安部站在公安部的角度上提，各部门都站在自己的角度跟民政部之间讨价还价，是部门利益之间的博弈，所以很可能偏离民众的诉求。

当然大方向相信基本不会变的，但是我们更希望这些行政法规出来以后，应该尽快研究制定社会组织的基本法。

我们现在管理体制最大的问题，其实不在于双重管理上，而是政府内部有多元政府，政府内部不协调配合，一个数据都拿不出来，拿出任何一个数据民政部门和公安部门对接不上，和统计部门对接不上，和其他部门都对接不上。

所以协调配合的概念是政府内部要一致起来，统一一个窗口、一个原则、一个标准，社会组织是统一对政府。

社会组织的现行管理体制可以概括为一个核心要点：双重管理。

双重管理其实是包含整个管理系统的一个整体，很难说双重管理体制就是登记管理机关和业务主管单位分别负责，其实分别负责的背后还有很多其他的制度安排，所以目前将会发生的针对“双重管理”的改革，我认为是历史性的。

但是我们所有现行的对社会组织的登记、管理、监管包括培育发展体系，都是建立在上世纪80年代后期形成的一种管理体制的基础上，80年代后期逐渐形成的这种管理体制有很多不同的要件，登记管理机关和业务主管单位分别负责，这只是要件之一，如果说改革只是取消这个，没有实质意义。

社会协同治理与分类发展
改革社会组织管理体制最重要的前提可以分解成以下几个方面。

一个是政府对社会组织的基本判断、基本观念、基本认识我觉得在发生根本转变。

如果说在现行体制中间，社会组织可能被一些人视为是异己的力量，是需要控制的、需要限制的、需要排斥的，那么接下来我们的体制，很可能建立起一种社会组织是合作的力量，是自己的力量的基本判断。

在我们新的体制里，社会组织是发展的对象，是建设的对象，是合作的对象，这是一个基本观念的转变。

这也是为什么周永康讲话里面特别强调观念转变，多元治理的原因。

共同治理是什么概念？是跟社会组织共同治理，社会协同治理。

这是第一个很重要的理论原则。

第二个，对社会组织的发展采取什么样的态度？是我们紧紧锁住它的入口，把好入口关，让它发展但是必须在细水长流中间发展，还是说给它一个宽广的路径，制定规则让它开高速路，这是一个大的原则。

以前我们是锁紧龙头，你想发展可以，但是必须在很小的细水长流里面发展，不然我不让你进来，你进来就得慢慢发展，不能发展太快。

现在我们是打开、敞开，我们基本上是一个敞开入口，然后我们制定规则有序发展。

例如我们已经提出了分类发展的思想，而且这个分类发展跟以前的分类不一样，以前的分类是小口，现在是大口。

这个大口中间包含一些基本理念、基本原则，当然包括我们对整个公益的理解，对非营利组织，包括对社会发展、对政治改革的一些基本认知。

我们现在分类发展是分了四大类，包括工商经济类、公益慈善类、民办非企业单位、社区社会组织。

粗看起来好像只有四类，其他的呢？我就告诉你吧，其他的基本上没有剩下什么了，你仔细琢磨琢磨这四类。

第一类经济类，在市场经济条件下经济类是很大的，当然这个经济类你还要去定义它，但是在市场经济中活动的社会组织是相当大的一部分。

这么说吧，按我们行业协会商会的定义来说，现在已经登记的社会团体中间1/3，这是相当大的一类。

第二个公益慈善类，公益慈善类我们现在也要去定义它，我说至少现在有公募资格的社会组织都可以叫公益慈善类的。

有公募资格的有多少？基金会、慈善会加上红十字会，这三大类有公募资格的加起来有1万多家。

还有很多大量其他的，你说科协系统算不算公益类，你说环境保护系统算不算公益类，你说文化系统、教育系统、卫生系统算不算公益类，这里面都有很大的弹性空间。

所以说解释社会公益是很宽泛的，这个路也不是一条小路，也是一条大路，这是第二条大路。

第三条大路民办非企业单位，我们现在在民政部登记注册的一类社会组织，它的法人形式叫做民办非企业单位。

民办非企业单位的法人有将近20万家，民非在民政部登记注册的是19.6万家，这个入口多宽。

民非类里面包括了，按领域划分大概14类社会组织都有，全在里面，所以民非类有多宽，这又是一个非常宽的发展道路。

第四类社区社会组织，就是在街道以下开展活动的社会组织，都被称为社区社会组织，北京市是街道以上，地方是在县以上，要在民政部门登记注册，县以下的都叫社区类。

那这个范围就几乎无所不包了，你想在城市和农村的社区层面开展活动的社会组织，可以说全部都在里面，无论是从数量、规模还是领域来说，这都是不可低估的一部分。

所以四大类这么一说的话，占多大比重我估计可能要占所有社会组织的90%以上。

所以这个分类就很有意思了，这不是一般的分类、狭义的分类。

如果说只占全部社会组织的5%、1%或者10%，算是小类，如果占90%算什么类？剩下的10%，如果1/3进入经济类，1/3进入公益慈善类，1/3进入社区社会组织，剩下来的没有什么了。

剩下来的主要是两类了，一类是政治类的，还有一类可能就是我们说的具有一定倡导性的组织，维权的组织。

但实际上，这两类组织在整个社会的视角里面数量其实是很小的一部分。

这样来考察的话，分类发展的视角就非常宽广，这是一条高速路，发展社会组织的高速路是通过分类发展这样一个制度框架建构起来的。

新法规需要贯彻20字方针
对于社会组织管理体制改革，“十二五”规划里面实际上提的是20字方针，叫做统一登记、各司其职、协调配合、分级管理、依法监管。

这20个字我觉得很有针对性，而且很值得去琢磨。

统一登记其实包含着我们讲的对管理体制的彻底改革，现在的管理体制我们也可以把它叫做统一登记，但是是双重管理，双重负责，本质上讲是双重登记，不是统一登记。

为什么？你不去业务主管单位登记，业务主管单位能给你发批准函吗？业务主管单位如果不给你批准函，你能到民政部门登记吗？所以民政部门登记是形式，业务主管单位登记才是实质，所以说双重管理是分别负责、分别登记，它是一个两级分别把关的体制。

那么这个体制改成统一登记，就是民政部门登记，不到其他任何地方登记，这是一个重大突破。

我们叫各司其职，听上去好像很普通，各司其职具体什么概念？这也是一个重大的观念突破，各司其职的前提是社会组织是有责任的责任主体，也就是说你是公民，你不是我的附属部分。

你如果是我的附属部分，你做的任何成绩是我的，出的任何问题也是我的，打你的板子先打我。

政府为什么现在对登记社会组织非常恐怖呢？它是全面负责，不是各司其职。

各司其职的概念就是你出的任何问题，首先你是责任主体，然后哪个方面的政府分管哪方面的工作，他是追究、问责。

比如说你交通违规了，交通部门来问责，交通有问题。

你刑事出了问题，公安部门来问责，你信息管理上出了问题工信部门来问责，你可能是环境方面出了问题环保部门来问责，是从问责的角度来说不是我负责的问题。

政府是公共管理部门，所以说你出的任何问题公共管理部门都来问责，叫做各司其职。

所以各司其职的前提是组织公民，社会组织是一个公民，他的公民身份是自我负责，这种自我负责又是建立在公民认同的基础上，所以这是前所未有的。

我们现在的社会组织不是把你当公民看的，你出了问题我负责，你出了任何问题都是我负责，所以我不能让你登记，你做事我负责凭什么。

我们下一步可不是这样的，下
一步是你做事你负责，自己敢做敢当，然后我来问责，问责主体是我不是你，政府不是我来负责而是我来问责。

所以这个各司其职，我觉得是重大的转变。

第三个是协调配合，就是政府部门之间要沟通、协调、一致。

我们现在对社会组织的管理是两个部门两个政策、三个部门三个政策、五个部门五个政策、十个部门十个政策，就是各有各的标准。

民政部门是民政部的标准，公安部门是公安部的标准，环保部门是环保部的标准，卫生部门是卫生部的标准，都是部门的标准来管社会组织，所以社会组织就不知道听谁的，而且社会组织可以跟政府玩游戏的。

民政部门来找我了，我说环保部门让我这么做的，环保部门来找我，我说卫生部门让我这么做的，可以踢皮球。

我们现在管理体制最大的问题，其实不在于双重管理上，而是政府内部有多元政府，政府内部不协调配合，一个数据都拿不出来，拿出任何一个数据民政部门和公安部门对接不上，和统计部门对接不上，和其他部门都对接不上。

所以协调配合的概念是政府内部要一致起来，统一一个窗口、一个原则、一个标准，社会组织是统一对政府。

我觉得这个协调配合是非常难的，我们要花很大的力气去协调配合，协调配合最大的障碍是部门所有制，是部门之间的利益格局，这个利益格局使得社会组织和政府实际上面对的是不同的政府。

社会组织看上去面对的是中国政府，但哪有一个统一的中国政府？所以这个协调配合是指以后就是一个统一的政府，难度很大，但是这个原则非常明确。

第四个是分级管理，社会组织是分级管理，我们现在也是分级管理。

中央管大的，地方管区域性的，我觉得这个原则也是我们社会组织管理的一个非常重要的原则。

中央只管大的，中央只管有全国性质的，很多管理权限应该下放，我们要建立这样一种体制，但现在还没有形成，很多时候地方是看中央的。

分级管理里面还应该包含一个系统，就是一个纵向联系的系统。

现在的民政部门原则上还不是纵向联系只是指导，我们应该建立一个负责体系。

我曾经提过一个建议，在一定意义上民间组织管理部门能不能从民政部门独立出来，建立跨越行政区的管理，我们现在基本上还是按行政区划，也就是说甘肃省管甘肃省的，云南省的管云南省的。

跨行政区划也就是说我云南省的民间组织管理工作是对上负责，不是对云南省负责，我甘肃省也是对上负责，不是对甘肃省负责。

这样一种分级管理，不是一种分行政区划的管理，当然这个管理体制要建立起来的话也是难度非常大。

社会团体法规修改需征求民意
最后还有一个叫依法监管，这里面包含两层含义，第一层是依法，第二层是监管。

依法就要提到法律了，我们现行监管的法律不够，那
我们就要加快立法，要建立多层次的健全立法体系。

这个虽然在“十二五”规划里没有展开，但其实民政部门已经开始做起来了，包括“三个条例”(社会团体登记管理条例、基金会管理条例和民办非企业单位登记管理条例)、包括社会组织、包括慈善事业促进法。

依法但没有法律的话怎么依，我觉得依法的前提是有法律而且是有好法。

监管是建立在法制基础上的，这个监管不是人为的，而是法制基础上的。

这是这四个字两个方面的含义。

还有一个很重要的监管不仅仅是政府的事情，依法监管还有一层重要的含义，就是政府和社会共同监管，只要有法律就按照法律来问责。

对于社会组织管理20个字，社会组织管理体制的改革创新，提供了非常重要的、全面的，而且富含创新的指导原则和方向。

现在人们比较感兴趣社会团体登记管理条例、基金会管理条例和民办非企业单位登记管理条例三个法规的修订，这三个法规还在讨论，现在民政部早就已经提交上去了，现在在各个相关部门之间内部讨论。

条例和法律不一样，法律是可以由公民讨论，通过媒体大讨论进行的，但是行政法规很大程度还是政府说了算，所以现在的行政法规我觉得完全通过公共参与的方式难度比较大。

但如果征求意见到一定程度之后，有没有可能在一定层面上比如说像专家公开，再有一个讨论的过程，能不能稍微增加一点修改的机会？
我觉得在出台公布前，不妨再给我们一次机会，哪怕是坐下来半天时间我们一条一条来过一下。

因为现在征求的是部门意见，部门意见就是发改委站在发改委的角度上提，公安部站在公安部的角度上提，各部门都可以站在自己的角度跟民政部之间讨价还价，是部门利益之间的博弈，所以很可能偏离民众的诉求。

当然大方向相信基本不会变的，但是我们也更希望这些行政法规出来以后，应该尽快研究制定社会组织的基本法。

南都评论记者张传文采访整理
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全县2016年一季度经济形势分析报告
年初以来，全县上下紧紧围绕“稳中求进、提质增效”的总基调，按照中央和省、市的“四个着力”全链条部署，以供给侧结构改革为突破口，统筹做好稳增长、调结构、惠民生、防风险各项工作，主要经济指标处于合理区间，工业运行总体平稳，消费市场稳定增长，产业结构持续优化，质量效益不断提升，经济发展实现平稳开局。

一、主要经济指标预计完成情况
——地区生产总值，全年任务xxx亿元，增长x%；一季度预计完成xx亿元，增长x%，完成年计划的xx%；
——固定资产投资，全年任务xxx亿元，增长x%；一季度预计完成xx亿元，增长xx%，完成年计划的xx%；
——一般公共预算收入，全年任务xx亿元，增长xx%；一季度完成xx亿元，增长xx%，完成年计划的xx%。

其中：财政口径税收收入，全年任务xx亿元，增长xx%；一季度完成x亿元，增长xx%，完成年计划的xx%；
——社会消费品零售总额，全年任务xx亿元，增长x%；一季度预计完成xx亿元，增长x%，完成年计划的xx%；
——规模以上工业增加值，全年任务xx亿元，增长x%；一季度预
计完成xx亿元，增长x%，完成年计划的xx%；
——商品房销售额，全年任务xx亿元，增长x %；一季度预计完成x亿元，增长xx%，完成年计划的xx%；
——实际利用外资，全年任务x亿美元；一季度预计完成xx亿美元，完成年计划的x%；
——外贸出口，全年任务x亿美元，增长xx%；一季度预计完成x 亿美元，增长xxx%，完成年计划的xx%；
——融资总量，全年任务xx亿元；一季度预计完成x亿元，完成年计划的xx%；
——农村常住居民人均可支配收入，全年任务xxxxx元，增长x%；一季度预计完成xxxx元，增长x%，完成年计划的xx%；
项目建设完成情况：
——签约引进亿元以上项目，全年任务xx个；一季度完成x个，完成年计划的xx%。

其中，工业x个，服务业x个;
——新开工亿元以上项目，全年任务xx个；一季度完成xx 个，完成年计划的xx%。

其中，工业x 个，农业x个，服务业xx个；——竣工亿元以上项目，全年任务xx个；一季度完成xx个，完成年计划的xx%。

其中，工业x个，农业x个，服务业x个。

二、存在的突出问题及原因
1.投资增长压力仍然较大
一是储备重大项目太少。

无论是工业项目，还是服务业项目具有支撑性、税源性的大项目太少，特别是具有辐射和拉动作用的核心项
目仍没有真正形成。

今年我县重点推进10亿元以上的储备项目只有x个，高科技含量、高附加值的项目寥寥无几，延伸产业链条、促进产业结构优化升级的项目几乎没有。

具有牵动力强的工业产业集群仍没有形成，工业经济整体运行质量不高，对我县财政的支撑作用不强。

二是新开工项目体量偏小。

一季度，全县新开工亿元以上产业项目xx个，同比增加x项；计划总投资xx亿元，同比增加x亿元。

新开工项目全部为5亿元以下的项目。

10亿元以上大项目没有实现开工。

三是项目产业分布不均衡。

一季度共实施xx项亿元以上重点产业项目，计划总投资xxx亿元，实际完成投资xx亿元，同比增长x%，占固定资产投资的xx%。

其中，新开工项目xx项，完成任务目标的xx%，完成投资x亿元；续建项目xx项，完成投资xx亿元。

从三次产业看，第一产业未能形成投资；第二产业投资预计实现x亿元，同比增长x %，占投资总额的xx%；第三产业投资预计实现xx亿元，同比增长xx%，占投资总额的xx%。

四是要素保障制约严重。

信贷规模收缩、政府融资渠道收紧等带来项目建设资金紧张问题比较突出，一些项目摊子铺的太大，资金不足，工程进展较慢，例：xx项目；土地指标、环境容量不足的问题严重影响了部分项目的推进速度，一些项目受土地指标和办理土地手续时间较长等因素影响，导致因土地未落实而无法开工，例：xx项目；一些项目在征地、拆迁等方面存在诸多困难和问题，影响了开工建设，例：xx项目。

五是部分未批先建项目未纳入统计库。

由于施工许可、土地、环评等相关手续办理滞后，致使项目未能及时入库，造成统计数据与实际投资额不同步。

目前，全县在建的xx个亿元以上产业项目中，有xx个项目未入库，占全部项目的xx%。

xx个未入库项目计划总投资xx亿元，已完成实际投资x亿元。

2.企业运行持续困难
一是企业生产经营困难。

因市场需求不足，工业产品价格持续走低，销售困难，加之原材料、用工、运输等成本持续上升，企业利润空间被挤压，生存困难。

通过对xx户生产困难规上企业的调查，影响企业生产运行的主要原因：市场原因x户，尤其是石化企业受国际市场油品价格波动影响较大，订单减少。

资金紧张xx户，企业应收账款额度大，回款慢影响正常生产。

其他原因x户。

同时，融资难依然是制约企业发展的重要因素。

二是工业经济增长后劲不足。

一方面是重点传统行业的比较优势继续减弱，市场需求不足与产能过剩并存的情况暂时无力缓解，缺少新的经济增长点，工业经济稳增长动能不强，后续乏力。

另一方面，我县的新材料、新能源等战略性新兴产业处于起步阶段，产业规模小、层次低、发展不足，短期内无法形成增量。

三是新旧产业更替产生延迟效应。

全县四个产业集群一季度产值同比呈现两增两减，装备制造产业集群现有规上企业xx户，预计一季度实现产值xx亿元，同比增长x%；轻工建材产业集群现有规上企业xx 户，预计一季度实现产值xx亿元，同比增长x%；石化产业集群现有
规上企业xx户，预计一季度实现产值xx亿元，同比下降x%；农副产品加工产业集群现有规上企业xx户，预计一季度实现产值xx亿元，同比下降x%。

3.财税收入呈下滑趋势
一是收支失衡。

今年以来宏观经济增长继续放缓，我县经济发展进入新常态，企业整体经济效益下滑，特别是房地产和石油、化工行业生产经营效益大幅下降，影响了财政收入的增长。

二是按照省财政厅进一步做实财政收入的要求，严格收入管理，依法征收，提高财政收入质量，成为我县收入总量大幅下滑的重要影响因素。

三是从我县当前的可用财力及资金情况看，偿还债务压力较大。

三、下步工作安排
1.始终保持转型发展的信心和决心，精心推进项目建设，以有效投资保证增长
一是加大招商引资力度。

今年，我们将加强招商力量，强化领导带头，要求各经济区主任、各镇书记镇长每月至少“走出去”2次，通过强化招商成果考核，传导工作压力。

延续以往招商一些好的作法，加大以商招商、合作招商和大型活动招商等力度，争取更有针对性地走出去，更有目的性地请进来，保证招商实效，特别是利用XX产业疏解的有利时机，把前期摸排的成果尽快地转化为招商成果，提前做好项目铺垫，保证招得来、落得下。

继续实行xx招商模式，突出抓好临港经济区的工业招商。

继续实行“飞地”经济，鼓励各镇工业向临
港经济区集聚。

依托xx旅游品牌，借助宜居乡村建设成果，重点瞄准特色温泉项目、休闲度假项目、地域文化开发项目。

通过以上办法，力争为我县储备一批大项目、好项目、各产业龙头项目。

二是强化投资预测预警及分析。

进一步健全项目接续机制，建立实时监控项目库，从项目包装谋划、签约引进、资金到位、开工建设、竣工投产各个环节的分时点、全过程跟踪分析，对症查找问题，及时反馈解决，确保项目投资稳定增长。

研究建立用电量、税收、中长期贷款、实际利用外资等关联指标体系，科学分析全县投资质量结构，切实扩大有效投资，增强经济发展动力。

三是全力做好未批先建项目的入统计库工作。

全县上下按职责分工，全面排查在建项目推进情况，做到全面具体，无遗漏。

认真分析项目未入库原因，推进入库要件的办理。

建立工作长效机制，努力将已开工但未纳入统计库项目层层分解，确保项目应统尽统、投资应计尽计。

四是加强要素保障供给。

优化土地资源配置，科学有效供地，积极向上争取土地指标，加快完成房屋征收工作，保障项目用地需求，并坚决清理闲置土地，盘活存量用地。

积极与各大金融机构对接，保障项目融资渠道，力争金融机构对我县项目建设的更大信贷支持。

进一步拓展民间投资领域和范围，鼓励引导民间投资以PPP模式投入基础设施建设。

2.强化经济运行，及时帮助企业解决各种问题，确保提质增效
一是提升存量企业。

抓好一批重点骨干企业，确保工业稳定增长。