中国药品招标简史

中国药品招标简史
1995年，河南的药品集中采购试点受到了国家卫生部的表彰，先后有十几个省市来到河南参观考察，从98年起，药品集中采购、联合采购在越来越多的地区试行、试点。

2001年起大面积展开。

期间省级、市县、单体医疗机构招标层出不群；挂网、招标规则花样翻新，直到09年，逐步统一为目前的“省标”态势！
回顾历史，我国的药品集中采购大致经历了试点、推广、创新、完善等几个发展阶段。

以下分时间段呈现当时的政策法规、模式特点、市场实况、阶段问题等概貌。

一、试点、试行阶段（约1995-2001年间）
1995年，河南的药品集中采购试点受到了国家卫生部的表彰，先后有十几个省市来到河南参观考察；
从98年起，国内药品集中采购、联合采购在越来越多的地区试行。

2000年2月，国务院办公厅转发了《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，要求“由卫生部牵头，国家经贸委、药品监管局参加，根据《中华人民共和国招标投标法》进行药品集中招标采购试点工作，对招标、投标和开标、评标、中标以及相关的法律责任进行探索，提出规范药品集中招标采购的具体办法”。

2000年7月，卫生部等部门印发《医疗机构药品集中招标采购
试点工作若干规定》，明确河南省、海南省、厦门市和辽宁省作为国家药品集中招标采购试点地区，省直单位作为试点单位。

同时要求各2省、自治区、直辖市要尽快抓好2—3个药品集中招标采购工作试点。

明确药品采购工作开始与招标挂钩。

此阶段药品集中招标采购属改革的新事物，行业山雨欲来风满楼。

二、推行阶段（约2001-2005年间）：
自2001年起，国内药品招标采购大面积展开，省级、地区、医疗机构、部队都争先恐后。

阶段特点：
初期：资料要求高，形式大于内容，不参与投标者不得进院销售；
中期：投标中厂家相互竞价压价，中标后低价高价一起销售；
后期：逐步按厂家、按规格限定中标数量，非常用规格大行大行其道。

前期都是网下实施：出现场开会、递资料、开标、议价等；后期逐步由网上加现场混合实施；
整体状况：
医院进药由之前的通过药剂科、药事委员会、科室主任，改为要通过卫生厅（局）、招标办、专家委员会、中介机构、院办、药剂科、
药事委员会、科室主任、财务科甚至商业公司等部门和关卡环节。

相关法规：
2001年11月，全国推行药品集中招标采购工作会议在海口举行。

会议由国务院纠风办和卫生部、国家计委、国家经贸委、国家工商管理总局、国家药品监督管理局等六部委联合召开。

六部委在会上发布了《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》、《医疗机构药品集中招标采购监督管理暂行办法》和《医疗机构药品集中招标采购和3集中议价采购文件范本（试行）》，标志着药品集中招标采购工作的全面推行。

2004年9月，卫生部等六部委颁布并实施320号文件，对前期药品招标执行中的问题作了正面解释。

在此阶段，行业经历了地标升国标、GMP认证等规范医药行业的重大举措。

自此以后，投标所需的资料也随之升级。

资料：
【地标升国标】1998年之前，地方完全可以批准仿制药。

从1999年开始，药品批准文号的核发，改由新组建的国家药品监督管理局来执行。

到2002、2003年，国家药监局完成了所有地方标准品种转国家标准品种工作，所有药品统一使用“国药准字号”，这意味着企业必须重新在药监局进行药品注册工作。

“地标”升“国标”，是规范医药行业的一个重大举措，并受到积极的评论。

但却留下了寻租空间。

【GMP全国普及】对于许多制药企业来说“2004年6月30日”很难忘，因为这是GMP认证通过的期限，非此，药品生产企业的《药品生产许可证》和药品批准文号将依法予以撤销。

三、模式创新，从乱象丛生到拨乱反正阶段（约05-09年间）：
阶段特点：
在这期间行业内流传一句话“不中标死，中了标死得更快”。

说的是不中标就迈不过进院这个门槛，可几轮竞价议价下来空间所剩无几，连能不能进医院还得看医院的脸色行事。

招标呈现出的是怎样的一幅乱象：地方、省级各自为战，厂家商业争先恐后，一年四季招标不断；中介机构不可一世，网络平台不可替代；程序越来越复杂，规则越来越捉摸不透、砍价如菜市场越来越狠。

放眼…各地政府捷报频传，生产商“哀鸿遍野”，便宜好药踪迹难觅，医生暗箱兑现乐此不疲，老百姓“看病难看病贵”年复一年。

再看…医院托管试点多出上马、招标模式花样不断、老百姓疾呼药价越招（标）越贵，医患纠纷愈演愈烈，医院、医生被推上了历史的拷问台。

官员腐败层出不穷，改革和市场冰火两重天，医疗体制改革路在何方……
2005年12月，国务院纠风办和卫生部在成都召开了部分省市的药品集中采购工作座谈会。

推广四川省以省为单位，以政府为主导的集中招标采购模式，在这个会上强调各地在推进这项工作当中要发挥政府的主导作用，推行以省为单位的药品集中采购。

这是药品集中采购进入新的发展阶段的重要标志。

据统计，仅2006年，全国实行网上药品招标采购的地级及以上城市达204个。

第24号《药品说明书和标签管理规定》自2006年6月1日起施行。

对药品说明书和标签、药品名称和注册商标的使用有了明确管理规定。

当然招标资料的审核中也就多了这一项。

2007年，以网上限价为主的广东挂网采购实施，该模式实现了全省统一挂网、统一限价，并提出“两票制”，随后全国20余省均参考此模式进行改造和完善。

乱象：
1、生产、商业假冒投标，假资料中标现象比比皆是……
2、很多省份以地市、县为单位招标：河北、山东、江苏、辽宁、陕西、内蒙、新疆、浙江等
3、各地标的执行率差异很大，甘肃06的省标勾标率不到30%，大部分品种的中标价高于医院的购进价。

很多新品、新规中标后坐过山车，一年都没机会进院销售。

4、2006年以来，“齐二药”、“奥美定”、“欣弗”等重大医疗事件接踵发生，药品审批、注册及医疗器械等环节的诸多问题随之显山露水。

06年卫生系统一批高官落马，近10年的医疗体制改革以失败告终。

5、生产厂方的投标费用与日俱增，叫苦不迭。

6、目录组成各有来历，差异很大
7、物价备案、公示盛行，以价格监控为名的定价、收费大行其道
8、知名产品退出招标
9、统计2005年以来，各地对药品集中招标采购的探索可谓花样繁多，模式也有18种之多。

此阶段，仅就招标本身而言，广东、河南、四川等省程序规范，原则性强，注重实效。

四、“政府主导、以省为单位、网上集中采购”新模式09年起施行
自09年起，“省级”模式伴随着新一轮的医疗体制改革走上了历史的舞台，2009年1月卫生部等六部委联合签署的《关于进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》及同年6月联合下发的“关于印发《进一步规范医疗机构药品集中采购工作的意见》有关问题说明的通知”，对我国的招标方式进行了方向性的调整，明确提出要全面实行政府主导、以省为单位的广泛采购。

2009年8月，九部委印发《关于建立国家基本药物制度的实施意见》，要求政府创办的医疗卫生机构使用的基本药物，由省级人民政府指定（以政府为主导）的药品集中采购相关机构，按《招标投标法》和《政府采购法》的有关规定，实行省级集中网上公开招标采购。

2010年2月，卫生部和国务院纠风办在京联合召开全国药品集中采购工作会议。

会议指出，推进以政府为主导、以省为单位的网上
药品集中采购工作，是医药供应保障体系建设的一项创新举措。

希望用2—3年的时间，初步建立一个新型的、比较完善的医药采购管理体系。

药品招标呈现出了：按目录、论剂型、分层次、竞议价、经评审、选配送、网络采配的新局面。

招标采购的模式、程序、规则也相对趋于统一、规范。

新采购体系现状：
1、首先，只招省标厂方较前期省时省力多了；规则相对规范了许多；
2、分基本、非基本目录招；
3、各省收费、服务态度差别很大；
4、省标的招标时间跨度很长，动辄大半年甚至近一年；
5、要求高了、规则严了：政府部门证明、原件、出现场等等；
6、舆论关注度、监督力度更大了；
7、省标压价更厉害了，每个省都想压得最低价；
8、目前看，省标也不乏搞怪、出彩的锐意革新者。

2010年07月15日：由卫生部、国务院纠风办、国家发改委、监察部、财政部、国家工商总局、国家食品药品监督管理局联合签发的《医疗机构药品集中采购工作规范》、《药品集中采购监督管理办法》正式颁布实施。

以政府为主导、以省为单位，坚持质量优先、价格合理，全程监管医疗机构行为等原则在新规中得以明确。

2010年，省标在逐省推进中，药界的咄咄怪事还是层出不穷：湖南的天价“芦笋片”，出厂价15.50元，零售213元；成本不到4元的恩丹西酮，陕西制定的最高零售限价是84.80元；
自2009年新医改方案正式实施以来，有关基本药物和补充药物必须统一招标采购的规定引发了广泛的争议。

卫生行政部门将此举视为减少药物流通环节和有效降低药价的手段，但同时，一年多以来，因质疑药品招标不公，药企状告卫生部门的事件屡次发生。

6月，重庆天圣制药集团股份有限公司、湖北天圣清大制药有限公司、湖北天圣康迪有限公司状告重庆市卫生局医药招标违法案。

更别说地方保护这一类老生常谈的沉疴诟病了。

配送权之争，忍无可忍：山东37家医药商业联名上书政府训斥山东海王涉嫌把持政府配送权。

另外，北京市招标中的规则飘忽、阳奉阴违；以及江西省招标中的流程拖沓、公示反复等等异象表明，作为医疗体制改革中的重要一环的药品集中采购招标，要想全国实现真正的公开、公正、透明的采购体系还任重而道远。

改革路在何方？路在脚下……
附件1：历史上的招标18模式
我国药品招标采购模式情况解析（05至09年间）审视我国药品招标的历史和药品集中招标走过的历程，我们不难发现，统计2005年以来，各地对药品集中招标采购的探索可谓花样繁多,将其大体地归为以下九大类。

1.集中采购模式传统的集中采购，以海南会议确定的模式为基础，以市场为主导，2006年前全国各地均采用该模式。

它的框架和制度对其他模式产生了深远的影响。

2.挂网模式从四川挂网模式的基础上发展而来，以网上限价为主的采购模式。

该模式实现了全省统一挂网、统一限价，目前20余省均参考此模式进行改造和完善，广东模式和河南模式是该模式的代
表。

3.竞价模式宣威模式率先提出“竞价采购、统一配送”的改革方案，竞价可以降低药品价格的有益尝试陆续被各地接受。

4.药房托管模式南京商业公司进行医院药房的托管，开创了此模式的先河，相继出现了商业集团、商业公司托管区域，或系统几家医院药房或一家商业公司托管一家医院药房的形式。

5.询价模式宁波率先将询价采购模式在药品采购中应用，最低投标价作为中标取向，采用网上统一结算。

6.打包模式随着社区和新农合药品集中采购的试点，改变原有的单一产品投标的现状，取而代之为打包投标，并通过双标、收支两条线、零差价、统一配送、定点生产等手段加以完善。

7.三统一模式以宁夏的三统一模式为代表的政府主导的采购模式，是在海南模式和挂网模式基础上的一种变化。

重点不在于有几个统一，而是通过药品集中采购实现的结果，即统一招标、统一价格、统一配送、统一使用、统一结算等。

8.统筹模式将系统或区域的药品需求进行统筹，集中需求，统一采购、统一配送、现款现货、网上结算和交易，以总后模式的统筹采购为代表。

随着模式的丰富和发展，全国性的集中采购已不是神话。

9.医药分开模式伴随医药分开的医改试点，相继出现与之配套的药品采购方式的探索，如芜湖模式、武汉模式、嘉兴模式、临安模式等。

有医药机构的分开、功能的分开和经济的分开三种，出现了政府对医院药房的托管的探讨。

以上各种模式虽各不相同，各有特点（见全国主要18种“药品网上集中招标采购模式”的特点），但在具体的实施规则上却是相互借鉴和互为参考的。

如果从招标的环节上分析，我们可以清楚地认识到在变化多端的模式中基本保持不变的四个方面。

一是招标价格的限定方式。

四川挂网采用固定扣率的基准价格作为标底价格；其余各省采用的基本是周边省份的近期中标价格、本地历史招标的最低价格、现行医院的采购价格、现行零售药店的价格等作为标底价格；广东则不设标底价格，通过公开竞价淘汰所有价格偏高的药品；河南则采用动态标底价格，以企业报价的降价幅度作为中标的评判。

二是采购的方式和合同的标的。

采购方式分分散采购和统一采购两种，如宁夏、北京社区、上海闵行、宁波、济南、云南、总后等采用的都是统一采购的方式，而四川、广东、河南等则采用分散采购的方式。

另外，合同是否有标的也是一种重要的区别。

如宁波、总后、宣威等都有明确的采购量的制定，并规范了回款时间和方式，而多数地区的集中采购都没有合同的标的。

三是货款的结算方式。

一个明显的区别特征，是统一进行货款结算，还是医院分别进行货款结算。

随着国家推行网上集中采购、收支两条线、医药分开试点，网上统一结算、银行担保、供应链融资等新名词越来越多地出现在各地的集中采购中，网上统一采购和结算将成为趋势。

四是中介的选用方式。

政府自建交易平台越来越多，如四川、广东、海淀联合采购等；原有商业第三方平台也不会退出历史舞台，以海虹为主体的中介机构多年来积累了丰富的药品集中采购的经验，其完善和强大的药品采购数据系统将会为集中采购提供决策的依据；第三方平台与招标主体、医院、配送商共同管理药品集中采购的模式也在进一步探讨。

综上所述，各地多种模式的探索虽然并没有定论，但是这种做法有其现实和积极的意义。

虽然个别的模式严重地损害了行业的发展，但多角度的探索和讨论却使我们的思路逐渐清晰。

我们有理由相信政府有信心和决心解决好这一问题，同时我们也可以看到适合我国国情和新医改思路的统一的药品网上集中采购模式也呼之欲出。

当前主要的18种“药品网上集中招标采购模式”的特点
1.海南模式：市场主导、医院主体、转换模式、公开招标、指定配送、地级城市招标
2.四川模式：政府主导、网上限价、分散采购、统一招标、配送不限、生产企业投标
3.广东模式：政府主导、全省统一、剂型招标、专家议价、分散采购、两票制
4.河南模式：动态底价、同城同价、科学标底、区别品种、降价自比、分配送
5.福建模式：网上竞价、低价入围、分片确标、分类定标
6.宣威模式：两个捆绑、打包竞价、低者中标、统一配送、统一
结算、经营企业投标
7.曲靖模式：统一招标、统一价格、统一配送、统一结算、同质同价、双标
8.南京模式：二权分离、三个不变、集中托管、统一收支、全程监管
9.宁波模式：一品一厂、低价中标、差价让利、确定标的、银行信用、网上结算
10.宁夏模式：统一招标、统一价格、统一配送、一个品牌、低价中标、生产企业投标
11.闵行模式：全收全支、二次招标、联合采购、一品一规、一家配送
12.北京社区：统一采购、统一定价、统一配送、定点生产、收支两线、零差价、双标
13.嘉兴模式：管办分离、统一采购、三权分立、集中运作、多方监管、电脑评标
14.临安模式：市场主导、三方共管、政府监管、电子商务、信用结算、统一配送
15.总后模式：集中采购、明确标的、统一配送、现款现货、网上结算、自动评审
16.海淀模式：医院联合、集中招标、统一品种、统一价格、统一配送、统一结算
17.芜湖模式：药房分离、集中管理、统一配送、统一结算、三
权分立、收支两线
18.武汉模式：药房脱离、商业经营、人员聘用、房租结算
附件2：地方药品采购乱象:一次招标政府收服务费700万
地方药品采购乱象:一次招标政府收服务费700万
每日经济新闻发表时间：2010-07-14
拿着某市的基本药物省级药品招标采购目录，一位不愿意透露姓名的配送商对《每日经济新闻》表示，上述省份的省级招标此次竟然有将近18000个品规的药品中标，对于这一结果他们表示十分不解。

后来一打听才终于明白了——原来每个中标品种要交400元的服务费。

这样计算下来，仅中标服务费一项，招标办就收取了大约700万
元。

“招标办工作人员虽然不多，但是创造的产值却是相当可观啊。

”上述配送商如此调侃。

为药品多规格敞开大门
某企业的招标经理对《每日经济新闻》记者表示，在招标过程中，需要向招标办缴纳如下费用：一是为了招标必须要购买标书；二是投标的时候要缴纳投标保证金，如果不中标的话，这个费用后期会返还；三是药企的药品中标后还需给招标办缴纳中标服务费用。

“不明白为什么中标以后还要缴纳服务费。

”上述招标经理对此项收费十分不解，“招标书还算是有一些印刷等成本，而药品中标后也没有提供什么服务啊。

”
据之前的媒体报道称，在2004~2005年间的一年时间里，杭州民生药业在全国各地招标费用的支出已超过1亿元，而华北制药平均每年花在招标上的费用约为2000万元，东盛集团每年用于招标的费用也有几千万元，山东新华制药光是市场部一个部门，仅标书费（15万元）、特快专递（9万元）、差旅费（25万元）3项，每个月就要花销近50万元。

行业专家称，招标成本应当都被计入药品成本，最终转嫁到消费者头上。

一位业内人士调侃地告诉记者，如果不招标，药企便会失去医院这个份额占到70%~80%的药品消费市场，几乎相当于被拒绝在市场之外，企业肯定会生存艰难；而参与招标，各种费用又会导致企业成本
大增。

药品招标费用带来的副作用恐怕还不只成本上升这一条。

由于中标之后招标办可以向企业收取费用，招标办往往会因此对药品多规格敞开大门。

以克林霉素为例，在河南省的中标结果中，单是其粉针剂就有从0.15克至0.9克多达7种规格。

规格不同，药品的价格也会有所不同，一些高价药的产生往往与此有关。

对此，业内人士解释说，对于常用药，每年各地的招标办都会规定一定的降价幅度来打击药价，因此，许多企业为了让药品以一个较为理想的价格中标，一般都采用“改头换面”的手法，换个包装，换个剂型，申请成为新药，获得高于同类产品的价格，这也是每年招标价格下降，但是看病贵却屡次难以解决的原因，因为一个药品改型了，价格上去后，医院用的肯定是高价药。

人为保护高价药
采访中多位业内人士告诉记者，药品招标办在整个高价药的环节中，所占的份额并不大，大头的费用还是在医院。

然而，作为高药价的一环，招标办却给高价药提供了空间。

“药品经过省级招标之后，进入下面的市还有经过一道门槛，进入医院还有二次议价，政府招标的权威何在？”另一位医药企业的营销经理对《每日经济新闻》抱怨道。

上述药企的营销经理表示，虽然现在称为药品集中采购，名称不是招标，但是实际和招标无异。

而一般招标都要明确标的的数量，采
购的金额，回款的期限，但是在药品省级招标中，这些统统没有。

由于上面这些因素的缺失，政府招标目前只是一张入场券。

药企在经过招标后，并不能直接签订购销合同，往往还需要经历很多门槛，每过一个门槛都需要药企进行进一步的公关。

如果公关不到位，最终的销售额都可能为零。

由于采购额和采购合同不确定，这给医院进行二次议价提供了空间。

所谓“二次议价”，就是医院在实际采购时并不执行中标价格，而是与批发商重新谈判，要求另外的返点或提成。

医院还按照中标价格收取15%的药品加成，增加收入。

业内专家告诉记者，药品招标过程中的质量分层的做法客观上保护了高药价，因为高价药往往是和所谓的高质量联系在一起的。

2000年的时候，在推行药品集中采购之初，为了提高药品质量，鼓励研发，提出质量分层的观点，但是由于全国没有统一的药品质量划分的规范，各省做法不同，人为因素起到很大的作用。

因为，由于药品种类繁多，而药品招标往往是由招标办组织专家在几天中审定完成，药品质量根本没法检验，公关能力成了高价药中标的主要原因。

社科院研究员朱恒鹏表示，药品集中采购制度之所以执行是为了杜绝药企向医院行贿，但是权利集中到招标办少数几个人的手里，行贿就能杜绝吗？目前来看，医院行贿非但无法阻止，反而在某种程度上增加了企业的成本，推高了药品价格。

“应该废除药品集中招标采购制度。

”朱恒鹏直言。

附件三：高价芦笋片事件体现我国药品制度设计不合理
高价芦笋片事件体现我国药品制度设计不合理
2010年06月15日民主与法制时报
“高价芦笋片”事件的出现，一方面与我国药品制度设计不合理、信息不透明、监督不到位有关，另一方面也与制度执行者工作失职、道德失范和民情失察有关。

药价虚高利益链条即将终结？
□特约撰稿朱春先曹晓波
近日，全国深化医药卫生体制改革工作会议在北京举行，中共中央政治局常委、国务院副总理、国务院深化医改领导小组组长李克强在这次会议上强调，要“健全基本药物招标采购机制，进一步加强市场监管，切断不合理的利益链条，努力解决药价虚高问题”。

李克强副总理的这一讲话，与时下受到群众强烈关注的热点议题——药价虚高，形成呼应。

“切断不合理的利益链条”成为国家最高层的明确信号。

药价虚高利益链条将迎来断头之剑，成为大众心目中的深切期待。

事实上，药价虚高一直是医药领域多年治而不愈的顽症。

如何整治，“切断不合理的利益链条”？现实可能比人们想象的要复杂得多。

被快速刷新的药价虚高
从1300%到2000%，媒体爆出这两组数据，时间相隔仅为9天。

然而，业内人士认为，这远非极端例子。

随着媒体“穷追猛打”，更为惊人的数据还会出现。

5月16日，央视《每周质量报告》在当期节目中，对湖南某大医院一个名叫芦笋片的药品价格形成链条进行了剖析：从医药公司卖到医院，价钱从30—40元之间涨到了136元，再卖给消费者手中变成了213元。

而芦笋片入库价格清单显示，从生产厂家购进一瓶芦笋片，价格仅需15.5元。

也就是说，医院售价是批发价的7倍，是出厂价的14倍，整个过程利润高达惊人的1300%。