关于我国社会保障制度的思考

关于我国社会保障制度的思考
【内容提要】中共十六大明确地把“社会保障体系比较健全”作为全面建设小康社会的目标之一。

随着社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区和部门、不同群体和个人享受经济社会发展成果的多少有所不同，物质文化生活的改善程度也出现差异，社会保障问题日益成为广大人民群众关注的热点问题。

能否有效解决社会保障问题，已成为影响经济社会发展和安定团结大局的关键问题。

从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，切实做好完善社会保障的工作，加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大覆盖面，是贯彻落实科学发展观的本质要求和重要内容。

【关键词】社会保障制度立法体系监管
社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称。

现代国家最重要的社会经济制度之一。

作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。

由国家通过国民收入分配和再分配实现。

由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成整个社会保障体系。

现代国家必须制定社会保障法律规范，保证社会保障制度真正得到贯彻实施。

包括以下几个方面：社会保险制度。

指由国家依法建立的，使劳动者在年老、患病、伤残、生育和失业时，能够从社会获得物质帮助的制度。

社会福利制度。

广义上与社会保障同义，狭义上指由国家或社会在法律和政策范围内向全体公民普遍地提供资金帮助和优化服务的社会性制度。

社会救济制度。

指国家通过国民收入的再分配对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度。

社会优抚制度。

指国家依法定的形式和政府行为，对有特殊贡献的军人及其眷属实行的具有褒扬和有待赈恤性质的社会保障制度。

一、我国社会保障的发展历程
新中国成立后，劳动保险制度迅速建立，社会保障开始从传统社会保障时期进入现代社会保障时期。

在上世纪80年代中期和本世纪初，为适应国有企业改革以及构建社会主义和谐社会的需要，社会保障制度建设的取向、重点和理念分别经历了两次比较大的调整和变革。

由此，我们可以把建国以来社会保障事业的发展大略划分为三个阶段，即：（1）从新中国成
立到上世纪80年代前期，是服务于计划经济和工业化进程的社会保障制度建设阶段；（2）从上世纪80年代中期到本世纪初党的十六大召开，是服务于市场化改革特别是国有企业改革进程的社会保障制度建设阶段；（3）自十六大以来，是服务于构建和谐社会进程、应对国际金融危机、以覆盖全民为目标的社会保障制度建设阶段。

从新中国成立到上世纪80年代中期推进城市经济体制改革之前，我国实行的是与计划经济体制相适应的社会保障制度。

1951年，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，并于1953年对其进行修订，确立了建国初期我国社会保障体系的基本框架。

50年代后期和60年代前期，劳动保险等社会保障制度得到进一步完善。

1966年文化大革命爆发后，社会保障管理体制和筹资机制进行了调整。

在管理体制上，由于各级工会组织遭受冲击，陷于瘫痪，无法履行劳动保险职能，劳动保险工作由劳动行政部门直接接管。

在资金筹集模式上，由企业按比例提取劳动保险金统筹使用的社会保险方式改为在企业营业外列支的企业保障形式。

尽管这一时期的社会保障制度处于调整和变化过程中，但在制度设计、运行特征和保障理念等方面是大致相同的，主要有以下特点：
（一）我国社会保障制度建设的相对超前性
在开始推进社会保险制度建设的1952年，我国的实际人均GDP水平，仅分别相当于同期美国、英国、法国、德国、日本人均GDP水平的5%、7.6%、9.5%、11.8%和23%，与以上国家1880年的人均GDP水平相比也明显偏低，分别为美国的16.9%、英国的15.5%、法国的27%、德国的25.4%和日本的62.3%（详见表1）。

而且，我国当时是同步推进养老、医疗、工伤、生育等保障制度建设，提供的保障水平也相对较高，企业退休养老补助最高为本人标准工资的70%。

此外，如果考虑到当时实行的从小学到大学的免费教育以及充分的就业保障，这一超前性特征就更加明显。

（二）国家保障责任的“无限性”和保障体系的单一性
传统农业社会“救济主导型”的社会保障主要涉及农民个人和政府两大主体，一般是由农民个人承担主要保障责任，政府则通过临时救济的方式发挥一定的补缺作用。

随着资本主义的兴起和工业社会的发展，社会保障的主体更加多元化，涉及到国家、雇主、个人和市场等方面，随着“保险+救济”主导型向“保险+福利”主导型模式的演进，国家责任也得到明显加强，但雇主、个人、市场仍然有较大的发挥保障职能的空间。

在我国及其他一些实行计划经济的社会主义国家，所谓的劳动保险等社会保障制度实际上是由国家承担起了全部保障责任的国家保障制度。

这种国家保障责任的“无限性”，显然与一般意义上的社会保险制度存在明显差异。

这是因为：1.全民所有制下国家与雇主的身份是合一的，
雇主的保障责任被整合到国家的保障责任中，也可以说国家的保障责任通过雇主保障责任体现出来，因此不可能存在独立于国家保障责任的雇主责任；2.高度集权的计划体制下，政府通过行政指令全面掌控社会资源，市场经济被完全排斥，自然不可能有市场化保障机制发挥作用的空间，也不存在慈善事业发育的土壤；3.为了适应工业化进程加速积累的需要，国家将除满足个人当期基本生活之外的剩余全部集中起来，留给工人、干部的工资主要是当期的基本生活费，没有多少余钱可用于抵御风险。

在职工个人缺乏自我保障能力的情况下，只能由政府向其提供比较全面的福利安排。

（三）并存着体制内的公平性与城乡之间的不公平性
在计划经济体制下，收入分配受到国家严格控制，企业、事业、国家机关、人民团体等单位职工的社会保障政策基本统一。

不同地区、不同行业以及机关和企业之间的城镇职工，无论是在收入水平还是在社会保障待遇方面都不存在明显差距，城镇社会保障体系内部的公平性得到较好保障，这一点与苏联东欧社会主义国家是相似的。

但与这些国家不同的是，我国社会保障在城乡之间存在比较明显的不公平。

在苏联，法令规定集体农庄庄员也领取退休金，而且领取退休金的年龄与工人和职员相同，农庄庄员也都享有免费医疗的待遇。

在我国，政府的保障责任主要限于城镇有工作的居民，农村只有五保供养等个别的保障制度，农村合作医疗即使在其短暂的全盛期所提供的保障水平也相当有限，且这些保障责任主要由村集体承担。

这是因为：与苏东不同，中国是个一穷二白的社会主义国家，城乡二元的经济社会结构和落后的生产力水平制约了其将城镇社会保障体系向农村扩张的能力。

计划经济下的中国农业在现代化道路上进展缓慢，乡村劳动者面临的风险，依然是传统农耕社会所具有的风险。

从一定意义上讲，还要牺牲自己的利益为工业化做贡献。

相比之下，多数欧洲社会主义国家或已经工业化，或生产力较发达、经济实力更强，至少农业领域的机械化程度较高，农业劳动者占比较小。

由于这些国家的农民与产业工人的生活和工作条件相去不远，因而也需要类似的保障措施以应对工作和生活中的风险。

（四）劳动保险制度在具体操作和设计层面具有相当的合理性
虽然这一时期的社会保障制度存在国家保障责任过大及城乡差距较大等问题，但如果具体到劳动保险制度的具体设计和操作层面，应该说有不少值得肯定和借鉴之处。

比如，养老、疾病、工伤、残疾、死亡、生育等各类保障项目和所需基金统一管理，以及劳动保险基金在全国范围内进行统筹和调剂，有利于降低管理成本和提高资金使用效率；企业与机关事业单位社会保障政策特别是养老保障政策此时也是基本统一的，有利于避免群体间的矛盾；与当前社会保障主管部门将社会保障政策制定、业务经办和基金监督职能集于一身的做法不同，
当时的劳动保险实行的是一种政事分离的管理体制，工会具体负责经办劳动保险，劳动行政部门进行监督和管理等。

二、当前我国社会保障的现状及存在的主要问题
我国目前存在的社会保障制度大部分是在过去计划经济体制下建立的，在计划经济体制条件下方能发挥其积极作用。

但是我国正处于两个转轨时期，过去在计划经济体制下形成的社会保障制度，有的已经不适应社会主义市场经济的建立和发展的新的客观要求，有的则是其制度本身有严重的不合理或不公平的因素，急需进行改革。

其主要表现为：（一）社会保障制度的立法不健全
社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。

但作为社会保障制度核心内容的社会保险，目前还有待健全和完善起一个统一、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理还存在不规范性；社会救济、社会福利和优抚安置的立法还有所欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。

由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。

目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于法律法规的不完善，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决。

（二）社会保障的法律实施机制较为薄弱
合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制有待进一步健全。

由于我国许多社会保障法律制度是部门规章或内部规章，缺乏必要的公布与宣传，使能接触到的人数相当有限，从而许多当局者对我国的社会保障法律制度不清楚或难以知晓，导致当自己的合法权益遭到侵害时不知如何保护或根本就不知道，造成社会保障法律制度在保障和保护人民的合法权益上所发挥的作用不突出。

（三）社会保障体系城乡覆盖面差距较大
与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则相对较小。

以农村养老保险为例，1995年至1998年间是农村养老保险搞得最火热的几年，农民参保的积极性非常高，但是到了2000年参保人数急剧下降，这其中除了农保资金没有得到很好的管理，各级政府对农村社保工作不够重视等因素外，主要是因为1999年国务院有关部门下发了关于目前尚不具备普遍推广农村养老保险的文件，导致农村社保工作大幅度下滑。

因此，能起社会“稳定器”、“安全网”作用的社会保障体制在我国广大农村的建立健全势在必行。

（四）我国当前的社会保障制度涉外保障功能欠缺
伴随着经济全球化的进一步扩大和发展，社会保障制度作为我国市场经济建立的前提和保障，必然应在世界范围内形成一套完备的保障体系，只有这样国际资源特别是人力资源的自由流动才能顺利实现。

而我国过去的有关社会保障制度方面的法律在涉外社会保障这一块显然处于空白和滞后的状态，这不仅影响我国对外交流的顺利进行，而且从长远来看必将影响我国整个经济的稳定和发展。

三、完善我国社会保障制度的对策和建议
在我国大力建设社会主义和谐社会的今天，社会保障制度设计更应该以和谐社会理论做指导，系统、规范、周到地设计我国社会保障制度的保障目标，认真结合我国的社会保障国情，努力扩大保障范围，丰富社会保障的结构内容，动态设计社会保障的推动进程，切实保障基金安全并提高运用效率。

（一）设定多元化、兼顾社会与经济的保障目标
多元化目标，是指在设计社会保障制度时，既不能仅把其当作一种经济制度来对待，又不能过分强调社保改革为国企改革服务，把社保改革搞成“闭环系统”。

从人类社会的发展进程及社会保障的产生与发展进程出发，这种制度从非正式制度安排的各种慈善事业到各国的正式制度安排，其发展变迁在很大程度上是起于慈悲、止于正义，也是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展。

我国已经进入一个非常复杂的、不确定因素甚多且不太稳定的时代。

社会保障的发展目标，应当是成为全体国民走向共同富裕的重要路径，并在维护经济社会的持续发展中实现自身的持续发展。

其发挥作用主要表现在：社会目标，促进社会风尚、伦理道德水平的提高，“仓禀实，而知礼仪；衣食足，而知荣辱。

”适度的社会保障水平，使社会成员都能生存无忧、衣食无虞，应成为一个重要的设计指标。

经济目标，表现在既使经济增长保持一定的速度，又能促进各种结构的协调发展，充分发挥其调节杠杆的作用。

政治目标，主要是保持社会的稳定，平衡各个阶层的利益。

总之，我国社会保障设计理论的目标定位应是兼顾社会性目标与经济性目标；以社会安全稳定为主，以经济效率为辅；公平优先，兼顾效率。

（二）体现社会保障制度设计的中国特色主要应考虑
1.国有企业因素
国有企业的关键问题在于失业人员的安置与处理，必须考虑到国有企业职工的积累性贡献与社会保障的欠账问题，这是体现社会公平、保持社会稳定的关键。

2.城乡差别因素
城乡差别的核心是“三农”问题。

农业的发展、农村的兴旺、农民的富裕是衡量我国现
代化的关键指标，社会保障制度可以在这方面发挥其应有的作用。

3.迁移人口因素
根据目前我国人口流动加快的趋势，预计今后20年，农村向城镇转移的人口量将可能达到3.3亿人，另外高层次人才的流动将进一步增多和加快，解决好这一群体的社会保障问题，将有利于促进劳动力特别是人才在全国的流动，有利于我国现代化建设及和谐社会的形成。

4.计划生育因素
我国的计划生育政策为社会保障制度的推行出了一个大难题：养老问题。

不远的将来，老人社会的沉重负担是每一个社会保障理论工作者、政府管理者都必须面对的问题。

5.传统保障因素
传统保障是一种以家庭保障为核心与重点，辅之以邻里(社区)互助与亲友接济。

其特色是在向人们提供一定物质保障的同时，往往还起着精神慰藉、情感保障的功能。

后者对人们顺利地度过生命波折期(年老、患病和伤残等)，起着不可忽视的作用。

应当根据经济社会发展水平的变化，探索传统保障与现代保障的具体灵活结合模式，通过有效舆论措施强化对民族优势保障传统的宣传，使之成为现代社会保障的有效补充。

6.地域差异因素】
应该充分考虑到沿海与内地、东部与西部、老工业基地与新兴产业区的经济差异，从而设计出合理的社会保障体制，促进地区结构的协调发展。

（三）坚持一元化标准，努力扩大保障范围和覆盖面
所谓一元标准，即在全国各个地域、各种经济成分、各类经济差别地区、各个权力范围内，实行统一的社会保障标准。

标准的统一表现在：
1.城市与农村统一
对全体公民实行平等的“国民待遇”，有步骤、有计划地打破城乡藩篱，不再对占全国人中2/3的农民进行歧视性的制度安排，否则我们永远只是“城市社会保障”，而不是真正意义上的“全国社会保障”。

就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。

在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。

2.居民与迁移人口统一
要分批分步骤地将流动人口吸纳进城镇社会保障体系，参与养老、医疗、失业、工伤、
生育、低保等社会保障体系。

同时，也要考虑到这一群体流动性相对较强的特点，要保证已进入城镇社保系统的流动人员账户的全国可转移性，使他们始终处于社会保障体系之中。

3.沿海与内地统一
沿海与内地在改革和发展过程中形成的经济差距，既有政策的原因，也有天然资源的原因，如果因此而拉开二者的社会保障水平差距，将无法促进国民经济的协调发展，进一步拉大二者之间的结构性差距。

4.中央与地方统一
中央与地方的保障水平差距，当中央水平比地方高时，客观上损害了中央政府的形象；而当中央水平低于地方时，又会弱化中央的调控能力。

5.公有与非公经济主体统一
一方面，公有制企业的社会保障费用缴纳率低下，另一方面在支出时又以高于非公经济退休人员的水平发放。

这一经济成分歧视政策给社会稳定留下了隐患。

（四）丰富社会保障结构和资金筹集、实现方式
为弥补社会保障资金的不足，政府不仅应当充分调动民间的资源以供社会保障之用，而且应将非政府组织尤其是民间社会公益组织看成是政府在社会保障领域中的合作伙伴。

政府主管部门应主动寻求资金来源多元化，发挥社会资金的力量，以填补各项社保基金中空账运行形成的空洞，逐步降低社保基金运行中的巨大风险。

相对于我国的社会保障发展水平，商业保险更是十分滞后，已经从某种程度上延缓了社会保障事业的发展。

因此，今后体系的设计应考虑到社会保障与商业保险的协调和相互促进，将商业保险的功能还给商业保险，通过商业保险补充社会保障功能的不足。

也可以争取联合国或其他国际组织的贷款和援助建立教育、医疗卫生、就业培训等社会保障项目，甚至可以吸引国际保险基金进入国内市场，通过多渠道融资来建设我国社会保障体系。

社会保障制度的运作必须有资金的支持，必须在政府主导下筹集社会保障基金。

政府要将社会保障作为一项长久的制度安排，国家财政就要由现在的半到位发展为真正全面到位，包括中央财政要将社会保障投入增长机制固定比例化，地方财政要由不承担或少承担社会保障责任发展到财权与事权及社会保障责任的统一。

应当采取多种方式充实社会保障基金，例如，通过依法划转部分国有资产做实个人账户，也就是说将部分国有资产从国家财政转为社会保障基金，以偿还老职工的历史欠债。

此外，还可以考虑其他的方式来充实社会保障基金，如开征新的税种，除已经开征的利息税之外，可以考虑开征财产税、遗产税等；发行用于社会保障的专项国债等。

通过多种开源方式来筹集社会保障资金，才能使社会保障制度正常运
行。

（五）动态设计社会保障推动进程
所谓动态设计，是指整个体系的设计应具有相当的前瞻性与适应度，针对不同的经济发展时期制定不同的社会保障措施。

我国在经济发展水平不高、管理能力和技术支持手段薄弱的条件下，建设一个完善的社会保障体系需要一个艰苦的长期过程，这个过程大概需要
30--50年，必须由近及远，由点到面，先易后难，逐步推进。

在不同经济体制的过渡期，为保持社会的稳定，可以考虑采取混合制的社会保障体制、推行半积累半现收现付制支付。

在经济的发展期，可以提倡效率优先、兼顾公平，采用供款基准制的社会保障体制、推行现收现付制支付。

在经济的平衡期，考虑到收入差距的拉大，为促进社会公平，可设计受益基准制的社会保障体制、推行完全基金制，充分发挥社会保障的再分配功能。

（六）加强基金监管，提高运用效率
社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。

在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。

要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的预、决算管理，每年的社保收支预算和决算须报同级人民代表大会批准。

各级各部门之间社保资金管理渠道要保持紧密衔接和通畅，对资金的管理应选择专业水平强、政治思想素质高的人员，同时必须要有严密健全的资金监管机制，对资金的收入应一律上缴当地财政部门，设立专账，每一项支出要有逐级审批，对于通过各级社保经办机构在银行设立的社会保障基金专户，由经办机构负责专门发放与管理，确保专款专用和基金的保值增值，提高资金使用效益；通过规范的制度来监督社会保障资金的管理和使用，严格实行“收支两条线”管理，防止挤占挪用，确保资金的安全。

此外，应当采取组合投资的模式进行投资，降低风险，确保社会保障基金的安全和效率。