浅谈我国政府问责制度

浅谈我国政府问责制度
浅谈如何完善我国政府的问责制度
【摘要】问责制度是建立在法律制度基础之上的一系列对政府及其工作人员的违法或不当行为以及行为后果都必须和能够追究责任的制度的总称。

它是强化和明确政府责任，改进政府管理的一种有效的制度，是监督政府的重要方面。

本文立足于对我国问责制度的现状分析，讨论如何完善我国政府的问责制度。

【关键字】政府问责制度含义问责制度面临的问题问责制度的完善
问责制度是现代政治文明的产物，是民主政治的重要组成部分，是实现责任政府的重要方式。

合理完善的问责制度，可以通过追究官员确实承担的责任，促使官员合法、正当地行使手中的权力，不断提高管理水平，使行政机关和公务员真正负起责任。

今年3月5日，国务院总理温家宝在向全国人大做《政府工作报告》时强调指出：“政府的一切权力都是人民赋予的”，“只有人民监督政府，政府才不会懈怠”；各级政府必须做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。

无疑，完善政府问责制度是实现上述目标的重要途径和保障。

一、问责制度的含义及其划分
现在我们许多人对问责制度存在误解，把问责制度简单理解为上级追究下级的责任和公众（通过媒体）对政府及其工作人员的失责行为的揭短。

这些理解都是不科学不全面的，都没有从本质上把握住问责制度的内涵，也没有很好的体现出问责制度的根本目的和现实意义。

（一）问责制度的含义
问责制度是一个历史的概念，在不同时期有不同的内涵。

就目前我国的现实来看，问责制度是一个建立在法律制度基础之上的内部监督和外部监督相结合的一种含义广泛的制度。

从狭义来看，问责制度就是指有权机关和个人对政府机关及其工作人员的责任追究制度。

而从广义来看，问责制度是建立在法律制度基础之上的一系列对政府及其工作人员的违法或不当行为以及行为后果都必须和能够追究责任的
制度的总称。

它是强化和明确政府责任，改进政府管理的一种有效的制度，是监督政府的重要方面。

问责制度并不是简单的有关官员违法乱纪、犯罪失职的具体惩处规定，两者之间有着本质的区别，前者属于制度范畴，而后者属于法律范畴。

（二）问责制度的划分
不同的分类标准可以对同一类事物进行多层次的划分，因此在进行划分之前必须明确划分的标准。

按照问责主体的不同，我们可以把问责制度分为同体问责制度和异体问责制度。

所谓同体问责制度就是指由政府本身对其系统内的机关及工作人员的问责制度，如上级对下级责任的追究等。

而异体问责制度则是由政府以外的有权主体通过法律途径对政府及其工作
人员的问责制度，其内容主要是五大涉宪主题之间的问责制度，主要包括人大及人大代表对政府的问责制度、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责制度、司法机关对执政党和政府的问责制度。

当然这里所指的政府都是狭义的政府，也就是专指国家的各级行政机关。

（三）建立和完善问责制度的目的
建立和完善政府问责制度的根本目的是通过一种事后责任追究机制来监督和督促政府及其工作人员合法、正当地行使自己手中的权力，强化和明确自己的责任，将自己的行为置于法律规范和社会监督之下，尽可能的杜绝滥用权力、越权、行政不当、行政失职和行政不作为等行为，限制和规范政府行为，提高政府效率，改善政府管理，从而使得政府能够以更合理、更高效的方式及时向社会提供公共服务和公共物品。

在这里必须强调的是，时候责任追究既对违法或不正当行为的惩处是手段而不是根本目的，根本目的是制约政府及其工作人员的权力和行为，强化和明确其责任。

（四）建立和完善政府问责制度的现实意义
问责制度是人民运用权利监督和制约国家机关及其工作人员的权力和行为的表现，是人民当家作主的基本原则的具体体现；同时同时还体现了法律面前人人平等以及法律关系中职责对应、权力和义务对
等的社会主义法制原则。

此外，建立和完善政府问责制度有助于实现责任政府和法治政府，转变政府职能；有助于规范官员的行为和增强其责任心，促进干部作风的转变；有助于整顿吏治，打破干部“能上不能下”的陋习；有助于改善政府管理，提高政府办事效率。

因此，建立和完善政府问责制度有着深远的政治意义和现实意义。

二、建立和完善我国政府问责制度的基本原则
为了保证政府问责制度发挥其应有的功能，限制和避免其不利影响的出现，因此建立和完善我国政府的问责制度必须坚持以下原则：（一）必须坚持从实际出发的原则
这就要求我们必须坚持从我们国家经济基础、上层建筑、文化背景等具体国情出发，慢慢摸索和总结经验教训，逐步建立和完善符合我国实际情况和广大人民利益的政府问责制度，坚决反对以任何形式地把外国的问责制度原封不动地照搬过来。

这是一种不科学、不严肃的行为。

实践一再证明，在某个国家适用的东西在别的国家不一定适用，很多情况下出现的是适得其反的效果。

问责制度也是这样，在别的国家很成功，发挥着很大的作用，但是照搬到我们国家来就不一定适用了。

当然我们并不反对借鉴外国问责制度取得成功的经验，因为它们都是人类政治文明的组成部分，不然我就成了盲目排外了。

（二）问责必须坚持公开透明
从某种意义上说，问责是一种民主监督方式，而实施民主监督的一个最起码的必要条件，就是要让民众知情，这个前提是事情的全部经过必须公开透明。

所以坚持公开透明，是确保问责制发挥实质性作用的关键之一。

（三）问责规定必须坚持适用性原则
建立问责制的目的是为了运用，所以每一项问责规定条款的拟定，都必须以是否适用为基本标准。

不适用的条款不仅是毫无实际意义的摆设，而且还有负作用，会妨碍可行性条款的运用。

有不少同志埋怨执纪执法部门执行和落实法规制度不力，其实落实不力还存在着更深层次的原因，这就是纪律条规或法律法规本身的适用性较差。

西方法制国家的法规制度看起来宽松，但执行起来却很
厉害，很管用，而我国有的规定看起来很理想、很完善、很严厉，但执行起来却苍白无力，其主要症结就在于适用性差。

建立问责制必须彻底放弃理想化的主观偏好，而决不能放弃适用性原则去求完善、求严厉。

（四）必须坚持问责适度性原则
有的人一提到问责，总希望把领导干部的所有问题不分轻重大小，统统拿出来作为问责的理由和依据，这个想法不错，但其结果很可能是什么责都问不成。

任何人在生活、工作中都难免会有过失，如果都拿来问责的话，将出现人人都被问责的局面，这显然是不严肃的，按照法不责众的原则，这是不可取的。

这么大的工作量，也是问责受理机关所无法做到的。

所以，对应当受责的问题和事件必须设门槛，只有那些事关全局、比较典型、比较严重、不良影响较大的问题或事件，才能拿来作为问责的理由。

问责必须抓住根本，突出重点，尽可能缩小问责面，扩大教育面。

问责不是为了问责而问责，而是为了教育、帮助和挽救干部。

（五）坚持权力与责任相对应的原则
一个领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。

同时，领导干部的个人形象，直接影响其所在地区、部门或单位的形象，因此，也必须为其言行所造成的社会影响及其后果负责。

领导干部还负有对其管辖范围保平安、对其所领导的下属进行教育、管理和监督制约的责任，因此，还应该对其管辖范围内或其下属发生的问题或事件负责。

三、我国政府问责制度面临的问题
问责制度是最近几年才建立和发展起来的一项重要制度，因此无论是从制度设计上还是从操作层次上来看，都有着比较大的漏洞，归结起来讲，面临的问题主要就有以下几点：
（一）权责不清导致的责任无从追究
由于历史原因和机构改革尚未全部完成等原因，当前我国党政之间、各级政府和政府部门之间、正副职之间、上下级之间的职责划分不够规范、严格、清楚，导致职能重叠，权限不明确，往往出现某些
事情大家都管或者都不管、管也管不好的局面。

在出了事情后追究责任时，这就出现了相关部门之间、相关负责人之间相互推诿、相互扯皮、争相逃避的现象，出现了谁都有责任又谁都没有责任的怪现象，最终是责任人难以确定，结果是问责制度归之无效或不公平，导致责任虚置或者责任追究不到位，问责制度也就很难顺利实施甚至根本无法实施。

（二）政务公开透明度低直接制约着问责制度实际运作
问责必须知情，知政是问责的根本前提和基础。

如果没有政府政务公开制度，在政府和公众信息高度不对称的情况下，政府工作人员履行职责的具体情况都是在暗箱之中进行，则其职责履行结果、过程、方式是否合理合法外界基本是不知道的，这种情况下，对其违法或不当行为的追究几乎是不可能的，问责也就无从谈起。

特别是对于广大人民群众来说，如果连政府及其工作人员的应有职责和实际行为都不了解，其对国家机关及其工作人员的权利性监督根本无法实现，更不可能对某以违法或不当行为造成的后果提出合理的问责。

这种情况下的问责制度将是没有任何实际作用的摆设性的制度。

（三）问责制度缺乏完善的法律法规的保障，法制化程度不高
目前我国仅有《刑法》、《国家公务员法》、《行政诉讼法》等相关法律和《国家公务员处分条例》、《国家公务员暂行条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等法规从不同的角度对问责制度做了原则性的规范，而缺少具体的、适用性强的法律法规规范。

这使得问责制度在实际操作过程中，很难找到合适的法律依据，加上各地的实际情况和重视、理解的程度都不一样，在实际操作中往往带有一定的盲目性，急需法律法规的规范和保障。

（四）问责制度缺乏明确的问责范围
通过实际观察，我们不难发现，我们不难发现，问责范围存在一定的不确定性，也就是说，只有在事故或事件引起了中央高层的关注后，才能促成相关责任人被动辞职，至于那些隐瞒事故者，是不会引
咎辞职的。

而且总的看，目前“引咎辞职”还锁定在人命关天的大事上，尚未引入决策失误、用人失察等领域。

这与国际社会广泛的引咎辞职事项相比，显然范围是偏窄的。

此外，有些地方，问责制失之简单化、扩大化，不管具体情况、不分原因地一味追究责任，则有可能挫伤行政机关和公务人员的积极性，背离问责制的初衷。

问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，责任如何分配，也带有一定的不可预期性。

这种不可预期性又与权责不清相连，因而很难令当事人心服口服。

（五）缺乏统一固定合理的问责程序
当的程序是问责制度沿着法治的轨道前进，防止进入误区和避免走弯路的重要保证。

合理的问责程序有助于保证问责的可预见性，减少问责的随意性；有助于对违法或不当行为的处理更加公平、公正、公开；有助于保护当事人的正当利益；有助于保证问责的权威性。

而目前我国在实际运作当中缺乏公正合理、固定统一的问责程序，直接制约着问责制度的实施和发展。

（六）缺乏相关配套制度和保障机制
问责制度是一系列制度的总和，它的顺利实施，需要一系列配套制度和保障机制的有机配合和保障。

但由于目前我国的问责制度尚处于起步阶段，许多东西还处于摸索阶段，相关配套制度和保障机制还没有建立起来，特别是保障机制的缺失，直接影响到了问责制度的顺利实施。

如何协调和统一相关配套制度和保障机制的构建，将是建立和完善政府问责制度的一个重要问题。

四、如何完善我国政府的问责制度
（一）通过机构改革明确权力和责任
通过政府机构改革，细分各级政府和政府部门之间的权力和责任，强化和明确各个机构和职能部门的权力和责任；同时，在各个机构和职能部门内部，落实行政首长负责制，在各级工作人员之间要对权力和责任进行明确的配置和划分，将责任从分落实到每一个工作人员的身上，真正实现权力和责任的对等。

通过改革，彻底改变职能不清、权责混乱、职能重叠的现状。

（二）建立完善的政府信息公开制度
通过政府信息公开制度，将政府的职责和行为、其工作人员的职责和行为直接暴露在公众的监督之下，除了法律、组织要求保密和涉及国家秘密的外，其余的尽可能的避免任何形式的暗箱操作，从分保障公众的知情权。

比如，可以通过政务公开栏定期地向社会提供政府运行的具体信息，将政府的实际绩效交由社会审议等等。

只有完善的政府信息公开制度才能保证信息的公开和畅通无阻，而只有信息的公开和畅通无阻才能保证异体问责制度的真正落实。

（三）完善问责制度相关的法律法规，提高法制化程度
通过完善法律法规，直接把问责制度的运作和发掌置于法律框架的规范之下，而处在法律保障之下的问责制度将得到更加顺利的实施。

特别是由于官员问责触及到的是权力行使者
的利益，负责处理官员不法不当行为的也是国家机关工作人员，因此这种紧密的“相邻”关系很可能导致问责在执行过程中遇到“官官相互”的阻碍，难以确保官员受到应有的处罚。

问责的法制化进程正是避免上述现象的最经济路径，严密详尽的条文约束能够使无论执法者还是犯法者都必须依法行事，而违规违纪、行政不作为的官员也将受到规章制度地制约，把法规的震慑变成工作警戒从而严谨认真地完成工作任务。

（四）以法律的形式明确问责范围
按照权力和责任相对应和适度性的原则，建立一套普遍、公开、细致的问责标准，并以法律的形式固定下来作为问责的范围。

一个具有明确问责范围的标准，将可以很好地发挥问责制度的作用，避免问责的随意性和问责的扩大化，保证问责的严肃性和权威性，同时还能保证问责制度的健康发展，避免走入误区。

（五）以法制化的问责程序来保证问责制度的有序进行
以法制化的程序来保证问责制度的有序进行，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，违反程序的问责是无效的。

问责的程序大致可以分为提起、受理、调查、做出决定四大环节。

问责的提起主要有以下几种情况：公民、法人或其他组织检举、控告、
申诉；新闻媒体曝光；人大代表或政协委员建议；司法机关建议；工作考核结果；上级领导建议。

提起问责后，应该区别情况确定具体的受理机关。

问责决定的做出由问责受理机关按照问责制的相关规定集体研究决定。

问责程序中要充分保证被问责人的申辩和申诉权。

问责决定做出后，被问责人在一定时间内享有申诉的权利。

对被问责人的申辩和审诉，有关机关应当认真对待，及时受理，不得扣压。

（六）建立健全的相关配套制度和保障机制
制的真正实行，需要健全相关配套制度予以支持。

首先要建立科学的领导干部考核评价制度。

运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部做出正确客观的评价，为问责制的实施提供科学依据。

其次要完善人民代表大会制度和党代表大会制度，扩大领导干部选举的范围，将更多的领导干部纳入民主选举和民主监督范围，为问责制提供制度根基。

还应该建立健全舆论监督制度。

再次，积极推进法院、检察院的改革，使其能够进一步的适应作为问责主体的要求。

同时要加强保障机制建设。

实行问责制，必须建立被问责干部的政治经济待遇等保障机制，以免其后顾之忧。

特别是对于主动引咎辞职的领导干部，可以予以适当安排，并建立跟踪机制，对进步较快、在新岗位上作出成绩的，可根据工作需要予以提拔使用，努力形成一种领导干部既能上能下又能下能上的良好局面。

（七）积极发掘新闻媒体在问责过程中的作用
新闻媒体通过促成信息公开、促进绩效评估、积极代民问责、监测问责效果等手段来促使问责制度的实施和完善。

但当前，我国的舆论监督力度不够，当领导干部出现过失或不作为时，很少有舆论压力迫使问责主体对其提出问责。

因此，应赋予新闻机构独立的新闻调查权和报道权，保证新闻宣传的客观性和公证性，防止新闻媒体受制于地方领导机关和个别领导干部，只报喜不报忧；甚至歪曲事实，提供虚假信息，欺骗组织，蒙蔽群众。

五、结束语
建立和完善政府问责制度是一个循序渐进的系统工程，不可能简单地照搬其他国家的问责制度。

它需要我们在工作实践中不断摸索和
总结经验，进行大胆的创新，只有这样才能建立起符合我国基本国情的问责制度。

【注】参考文献：
《公共管理新论》，黄建荣，社会科学文献出版社，2005年版
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