村委会选举中的拉票行为及其规制

村委会选举中的拉票行为及其规制
作者：张卓明来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2010年第4期
摘要：村委会选举中有拉票行为，即证明村民手中的选票是有用的。

然而，目前村委会选举中，拉票行为缺乏规制，贿选现象滋生，选举争议难断，选举暴力频发，严重损害了村民自治。

在这一背景下，2009年4月份，中央出台了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。

该文件对于规范拉票行为，惩治贿选，保证村民选举的有序公正，具有重要意义。

不过，该文件认可“承诺捐助村集体”的拉票行为、禁止“私下拉票”等规定，尚有可商榷的余地。

关键词：村委会选举拉票行为贿选中央20号文件
一、有拉票即证明有选票
谈到我国村委会选举，很多人会觉得问题重重。

无序的拉票行为，让人瞠目结舌的贿选，选举争议引发的暴力，频频见诸报端。

村委会选举的这种乱象，让人生出一些失望，甚至有人断言，中国村民素质不行，搞不了选举。

其实，我们远不必这么悲观。

从1987年《村委会组织法》试行，到1998年《村委会组织法》经修订后正式施行，再到如今，村委会选举已经走过二十多个年头，期间积累了不少实践经验，在制度和规范层面，也有不小的进步。

尤其是，我们要明了，村委会选举可以说是我国目前最民主、最彻底的政治选举。

《村委会组织法》第14条规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。

候选人的名额应当多于应选名额”。

这一关于村民直接提名候选人和差额选举的规定，使得村委会选举中的拉票竞选行为、海选模式成为可能。

尽管目前由于规制不力，特定拉票行为正当与否，算不算贿选，尚不清晰，惩治贿选的力度也有待加强，但是，诚如张朋园先生所说：“贿选是一个严重的问题，但有贿选即证明有选票”。

①村民选举中有拉票行为，也即证明村民有选票，村民手中的选票是有用的。

目前，自发的竞选宣传，候选人积极走访村民，分发印有当选承诺的名片，这些拉票行为已经成为村民选举中的寻常现象，村民的参选热情也因此被调动起来，村民们在一定范围内，体验到了当家作主的感觉。

二、拉票规制不力的问题
我国《村委会组织法》中的差额选举原则要求有拉票与竞选行为，诚如吴家麟先生所说：“没有竞选的差额选举，只能是带盲目性的差额选举，而不是真正的民主的差额选举。

”①然而，由于在法律层面，拉票和竞选规范很不完备，贿选滋生，选举争议难断，再加上选举指导部门的工作不力，很容易引发选举暴力事件。

2008年发生在辽宁的选举灭门案，就是如此。

辽宁省北镇市赵营子村农民李东辉虽当选村委会主任，却因曾送两瓶酒和一个菠萝被举报“贿选”，始终无法任职。

一怒之下他将举报人一家5口全部杀害，制造了辽西地区近十年来最恶性的血案。

2009年1月15日，凶犯李东辉在一审中被判处死刑。

据记者深度采访报道，凶犯李东辉称“这是一起政治案件”：当时选举都是按正常程序走的，乡里也来了人，全体村民都看着，竞争也比较激烈。

最终我以高票当选，乡长当场宣布的。

我回家等着乡里找，但始终没信儿。

后来才知道叶春祥一直在告我，说我贿选，送了他两瓶酒和一个菠萝。

我根本没贿选，那也不应该算贿选，就是亲戚之间的正常走动。

长时间不让我上任，我就找到市里、乡里，村民们也主动替我找。

乡党委一位主要领导对我说，可以发扬民主，也可以扼杀民主。

啥叫可以发扬民主，还可以扼杀民主？后来我才明白，就是不用你，选上也没用。

乡党委的这位主要领导还说，你自己摆平举报的事，摆平了你就干，摆不平就别干。

一年多来，我越想越憋气。

我有选举权，也有被选举权，凭啥把我们老百姓的这个权利给剥夺了？发扬民主，扼杀民主。

我杀人是因为这句话太不负责了。

我就是多整死几个，就是要让叶春祥付出代价。

这么做，我认为在捍卫自己的尊严和荣誉，我只能用这个方法捍卫尊严和荣誉。

②从凶犯李东辉的解释中，可以看到，拉票缺乏规范，有关贿选的争议不能有效得到解决，是辽宁选举血案的重要原因。

贿选是一种不正当、不合法的拉票行为。

贿选的认定标准不明确，贿选的认定程序、有关贿选的争议解决机制不完善，贿选缺乏有力的惩治，都是拉票竞选行为规制不力的表现。

我国现行《村民委员会组织法》只规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主
管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。

以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

”我国现行《刑法》所规定的“破坏选举罪”，仅适用于破坏各级人大代表选举和国家机关领导人员选举的行为，并不适用于村民选举中向村民收买选票的贿选行为，没有刑罚上的威慑和惩治，贿选之风难以得到有效的抑制。

贿选是民主选举的毒瘤。

村委会选举为金钱所腐蚀，村官为有钱人所把持，有能力的人，有威望的人，村民信得过的人，反倒选不上，这样的选举是不公平的，与村民自治背道而驰。

而且，由于其他配套民主机制的不完善，通过贿选当选的村官，往往要通过滥用权力，收回贿选支出的成本，损害村民的利益。

三、中央20号文件的意义
村委会选举是村民自治的重要内容。

通过村民自己选出村民委员会来实现村民自治，曾被寄予民主训练的厚望。

《村民委员会组织法》的推动者彭真说过：群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成民主意识、民主习惯掌握民主的操作方法。

从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。

老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可以管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。

①
然而，村委会选举中的拉票行为失范，贿选盛行，暴力滋生的问题，不仅有损选举有序公正，危害农村社会稳定，而且已经影响到人们对于村民自治与民主选举的信心，同时也成为部分保守人士反对进一步推动民主改革的借口。

因此，规范拉票行为，净化村民选举，细化选举规程，已经刻不容缓。

正是在这一大背景下，今年4月份，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发[20020号）。

②这是我国推行村民自治以来第二份全面规范村委会选举工作的中央文件。

第一份文件是2002年7月中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）。

③与14号文件相比，20
号文件更具针对性。

20号文件在开篇处指出：“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范贿选现象严重，影响了选举的公正性；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定。

”这便是其所要解决的问题规范拉票与竞选行为，惩治贿选，保证村民选举的有序公正，是其重点。

20号文件首次给出了贿选的定义：“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。

”这一界定仍是原则性的，什么样的拉票行为，属于这里所说的“收买”，什么样的情形，可算作“影响或左右”了选民的意志，仍然有待具体化。

按照20号文件的规定：“各地要结合实际，进一步明确贿选的界限，加强监督，加大查处力度。

”也就是说，贿选的具体界定，先交由地方来规范，根据各地的风俗和习惯，在当地实践的基础上，逐步具体化。

20号文件加强了对贿选等违法选举行为的打击力度，其规定：
对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的，一经发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

……对伪造选举文件、篡改选举结果或者以威胁、贿赂、欺骗等手段，妨害村民依法行使选举权、被选举权的农村党员干部，要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。

农村党员和国家公务员有参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪行为的，要分别给予党纪或者政纪处分。

20号文件中“依法规范村民委员会选举程序”的部分，分别对村民选举委员会的产生程序、村民委员会成员候选人的提名方式、候选人的竞争行为、以及村民的投票行为，做了细化规定。

这对于选举的有序公正具有重要意义。

就“规范投
票行为”，文件规定：
全面设立秘密划票处，普遍实行秘密写票制度，保障村民在无干扰的情况下自主表达选举意愿。

严格规范委托投票，限定选民接受委托投票的人次，禁止投票现场临时委托。

严格控制流动票箱的使用，确有必要使用流动票箱的，其对象和人数应由村民代表会议讨论决定，并张榜公布。

切实维护选举大会的现场秩序，禁止任何人实施向选民展示钱物等扰乱选举现场秩序、影响选民投票意向的行为。

投票结束后，应当公开唱票、计票，当场公布选举结果。

保证秘密投票，让村民自主表达意愿，无疑是治理贿选的重要手段。

现实中的贿选，很多是在秘密投票得不到保证的情况下滋生的。

卢梭曾言：“当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适宜于采用秘密的投票方法了，为的是可以用不信任来制止贿选者。

”
①就秘密投票之于制止贿选的意义而言，卢梭的话是非常正确的。

就“规范候选人的竞争行为”（实际上就是拉票与竞选行为，为避免“竞选”的敏感性，文件在措辞上做了一定的技术处理），文件规定：村民选举委员会应积极主动、客观公正地向村民介绍正式候选人的情况。

有条件的地方，提倡组织候选人同村民见面，介绍治村设想或竞职承诺，回答村民提出的问题，禁止候选人或候选人指使的人私下拉票。

要加强对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作，治村设想或竞职承诺不得有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容，不得有侵犯其他村民人身权利、民主权
利和合法财产权利的内容，不得有对竞争对手进行人身攻击的内容。

要引导候选人着力围绕发展经济、完善管理、改进服务提出方案和措施，防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。

对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。

其中值得肯定的是，将实践中候选人介绍治村设想或竞职承诺的竞选形式，在中央的规范性文件上予以承认，并强调其限度：“治村设想或竞职承诺不得有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容，不得有侵犯其他村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不得有对竞争对手进行人身攻击的内容。

”此外，20号文件规范候选人承诺捐助村内公益事业的拉票行为，也是非常有针对性的、及时的，尽管其规定是否合理，尚有可商榷的余地。

四、承诺捐助村集体的拉票行为与贿选的界限
2009年年初，媒体上出现过一条关于陕西“天价村官”的新闻。

当事人为王文选，乡镇企业家、劳模，创办多家实体，在当地家喻户晓。

2008年年底被选为陕西省韩城市龙门镇龙门村的村委会主任，因给村民发放1332万元“人头钱”而被称为“天价村官”。

他在竞选村委会主任时承诺：在上任前两年每年为每位村民分5000元，第三年10000元，“5年后的龙门新村将户户住单元房，家家有小汽车，人均收入2万元”。

“为了让村民更快致富，如果我当选，垫资分配三年的两万元，让大家拿钱挣钱”。

当选次日，2008年12月16日，王文选提前兑现竞选承诺，村民按人头领到了存单。

对于王文选的竞选承诺，究竟算不算贿选，舆论不一，当事人因此存身于冰火之间。

②假如王文选管理不善，兑现不了当初如此具体的承诺，其垫付分配的钱，是不能再要求村民返还了。

这就有点类似于“如果大家选我，我就捐给村集体1332万元，每人发两万元”的竞选承诺。

这样一种承诺捐助村内公益事业的拉票行为或竞选方式，究竟算不算贿选？按照20号文件对贿选的界定，从事实出发，应该算贿选，因为符合用“利益收买”村民以及“影响或左右选民意愿”的构成要件，尽管收买的对象是全村村民。

不过，20号文件接着规定：
防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。

对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。

这事实上认可了“承诺捐助村集体”的竞选方式，虽然对此竞选方式，有所规制。

这一规定的出发点，或许在于肯定“慈善行为”，鼓励有钱人为村集体的公益事业做出贡献，或者鼓励先富起来的村民带领其他村民一起致富。

民政部基层政权司司长詹成付，对2005年民政部《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》中“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同”的规定，曾解释说：
选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。

另外农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。

……有的还主动参与慈善事业，
捐助困难群众，在群众中树立良好形象。

这些，都未被法律禁止，也未与民主和公平相悖。

……法制社会的一个重要理念是“法无禁止即自由”。

村民委员会的竞选行为，未经法律禁止，皆为自由。

①
对于“承诺捐助村集体”的竞选方式算不算贿选的问题，我们不应诉诸“法无禁止即自由”的原则，因为现在探讨的是：如何规制拉票与竞选行为，“承诺捐助村集体”这一竞选方式，是不是正当的，在法律空白的情况下，中央文件如此规定是不是合理的，法律应该如何规定。

在笔者看来，有钱人主动参与慈善事业，从事村内公益事业，捐助村集体资金与财物，在群众中树立良好形象，固然是好事情，但问题在于，这种慈善行为是在竞选时作出的，是以当选为条件的。

这种慈善行为，显然不正当地影响到选民的投票意愿，应该算作贿选，因为里面蕴含着金钱与权力之间的交易，尽管这种交易与传统的贿选，即候选人在私下与个别村民之间的交易，一手交钱一手交票的交易，有所不同，它是候选人公开地与所有村民或村民集体之间的交易，并且交易过程并不是当下就完成的。

对此，或许有人会说，只要秘密投票得到保证，即使有候选人给出这样的承诺，村民们只要愿意，可以不选他，让他落空，从而不存在贿选，如果信得过他，也可以选他，这也是村民们自己的选择，法律不应干涉。

然而，倘若承认此种竞选承诺的正当性，那便是承认权钱交易的正当性，否定选举权利的平等性，这样一来，很容易造成：权力为金钱所腐化，为金钱所把持，民主为金钱所扭曲。

有钱人要从事慈善事业，捐助村集体，树立良好形象，完全可以在平时（即非竞选期间）这么做，尤其不应以当选为条件。

对村民自治与村民选举有过专门研究的王禹先生，几年前就曾讨论过此一问题：在村民选举的竞争中，候选人有时会提出说，如果大家选我，我出多少金钱，为村里修一条马路，或修一条桥。

……这是一种不正当的竞选行为，应当为法律所禁止。

无偿出资修路修桥，是一种道德上的慈善行为，而道德上的慈善行为不应该抱有功利目的，是不应该图有回报的；因此，以无偿出资来换取村里职务，实质是一种买官的行为……竞选本来是以才能和威信为基础，但现在变成以金钱为基础，所以，这种竞选行为违反了村民组织法中村民不分财产状况均平等享有被选举权的法律精神，这最终会导致一些平民百姓被夺去被选举权，而使整个村民选举为村里富裕者所垄断。

①《乡镇论坛》前主编徐付群先生，也对20号文件认可“承诺捐助村集体”的竞选方式，表示了质疑：
从这段文字看来，显而易见，《通知》的制定者认定，“候选人承诺捐助村集体的资金或物资”不属于贿选性质，不应该受到限制，需要规范的是捐助款物的分配方案的产生方式。

但是，候选人在选举之前或选举期间的这种承诺捐助行为，真的不是贿选性质吗?候选人的承诺捐助行为难道不是为了影响选民的投票意向从而获得选民手中的选票吗？这种行为难道不会影响到村民的投票意向和最终的投票结果吗?如果用钱物交换一部分选民选票的行为属于贿选，那么用钱物交换全体村民的选票行为就不属于贿选吗?可以预见，随着此“规范”的发布，类似的选举捐助行为将得到鼓励，这也意味着贿选、非贿选的界限将更加难以划分，未来村委会选举的竞争将继续充斥着以比拼财富为主要方式的不正常现象。

②
徐付群先生还提出，在选举期间若要捐赠，应履行公证手续，且保持秘密状态，此一建议值得重视。

目前，《村委会组织法》正在修订中。

对于20号文件中的一些规定，作深入探讨，甚至提出质疑，都将有利于《村委会组织法》的修订工作。

五、私下拉票不能一禁了之
最后，20号文件全然禁止私下拉票，合理与否，也是值得讨论的。

首先，我们应该明确，在村委会选举中，不能将拉票与贿选等同起来，将拉票与竞选等同起来，则是可以的。

当然，拉票与竞选需要规制，但不能一禁了之。

这里还应强调，在现行体制下，我们不能将村委会选举与党政领导选举（选拔），等而视之。

目前，在党政领导选举中，中央是禁止拉票行为的，拉票与贿选被等而视之。

詹成付司长几年前曾详细解释了其中的缘由：
在党政领导干部选举中，是不允许拉票的。

党政主要领导职务候选人一般不差额，只有副职才有差额，而且幅度很小。

某人要不要做候选人、当选什么职务、能否当选、副职中要把谁差掉、能否差掉，不是简单地取决于选举人的想法和判断，更不是取决于候选人的主观努力和愿望，而是取决于党组织的愿望。

一般来说，在选举程序启动之前，党组织已经根据干部管理制度，做好了充分的准备和事先安排，选举只是履行一下手续而已。

这一带计划色彩的制度设计，必然要求禁止拉票行为。

因为，一旦允许或容忍拉票，就会乱了规矩，使事先的计划或多或少落空，给党组织的工作造成被动。

所以，在党政领导干部选举中，不是候选人的，不宜张罗着硬要成为候选人；已经是候选人的也不宜积极主张自己的愿望。

候选人只有表现得“无为”些，“悉听安排”些，才符合要求。

假如有人执意问鼎，并号召代表投他（她）一票，那肯定不会受欢迎，轻则被怀疑为动机不纯，重则还会受到党纪政纪处分。

近年来，随着党内民主的发展，詹成付司长所说的“无为”与被动，或许有些许改观，不是候选人的，有机会通过毛遂自荐成为候选人，候选人也会有机会对享有选举权者表达自己的意愿。

不过，应该承认，上面描述的情形，总体上并没有改变。

2007年，媒体上广泛报道：陕西省副省长李堂堂因指使、纵容他人为自己进省委常委班子拉推选票一事被中共中央纪委、组织部通报。

接着，中共中央组织部发出通知，要求各地在人大、政府、政协领导班子换届中，认真贯彻落实《中央纪委、中央组织部关于在地方党委换届工作中进一步严明组织人事工作纪律的通知》，该通知指出：拉票贿选等行为，是对社会主义民主和党内民主规则的破坏，严重违反党的纪律和国家法律，广大干部很有意见，人民群众深恶痛绝，如不严加整肃，必将影响选人用人的公信度，阻碍高素质领导干部队伍建设。

各级党委组织部门要会同纪检机关采取强有力措施，坚决刹住在领导班子换届中拉帮结伙、串联拉票、贿赂选举等歪风，树立清风，弘扬正气。

①2009年三月份中组部下发的《关于在党政领导班子后备干部集中调整中加强监督认真治理拉票行为的通知》（组通字〔2009〕23号）又指出：各种形式的拉票行为破坏民主规则，造成民意失真，损害党的形象，干扰后备干部集中调整工作健康顺利进行。

……在后备干部集中调整中，凡通过宴请、送礼、安排消费活动、打电话、发短信、当面拜访等形式，请求他人在推荐过程中给予自己关照；委托、授意中间人出面说情，请求他人在推荐过程中给予自己关照；通过举办同学、同乡、同事、战友等联谊活动，请求他人在推荐过程中给予自己关照等行为，均属拉票行为，必须坚决禁止。

②。