社会保障与保险制度演进的人口学思考

社会保障与保险制度演进的人口学思考
黄小花
2012-7-24 10:38:41 来源：《统计与精算》2002年第4期内容提要：人口是社会生活的主体，社会保障的对象是人口，人口需求是决定社会保障制度模式的社会基础。

建设有中国特色的社会保障制度应注意做到如下几点：社会保障社会化、体系建设多层次化、保障水平适度化、制度模式国情。

关键词：社会保障保险人口学
作者简介：黄小花，湖南大学金融学院，湖南长沙410079
近一个世纪以来，社会保障在国际社会得到了普遍的发展，从19世纪80
年代社会保险的出现到20世纪90年代，全世界不同程度地建立了现代社会保障制度的国家已经发展到了160多个。

西方发达国家大都采用了“普遍福利”的社会保障制度。

但自本世纪70年代以来，由于支撑社会保障制度的人口结构的变化以及经济发展的“滞胀”，失业率攀升，带有刚性特征的高福利开支逐渐成为政府财政赤字的基本因素。

为摆脱社会保障危机，许多国家相继走上了改革社会保障的道路。

许多向市场经济转轨的国家和尚未建立现代社会保障制度的国家也在纷纷构建适合本国国情的社会保障制度。

本文对当代社会保障与保险制度演变进行人口学探讨，以期对中国社会保障制度的构建有启示意义。

一、社会保险与人口
一般认为，现代社会保险制度产生于19世纪80年代的德国，第二次世界大战后在全世界获得普遍发展。

据美国社会保障总署和国际社会保障协会统计，全
球社会保险制度及其项目发展如表1：
来源：美国社会保障署：《全球社会保障制度》，英文版， 1985、1995。

由表1可见，全球社会保险制度的发展速度是很快的，至1995年，已有165个国家或地区不同程度地建立了自己的社会保险制度，其中养老保险、工伤保险是相当普及的社会保险项目。

据美国福利学家统计，美国1988年65岁及以上老年人口的主要收入来源是：（1 ）社会保险收入（38％）；（2）资产收入（25％）；（3）就业收入（17％）；（4）年金收入（17％），并且不同收入层次的人各项收入占总收入的比例远不一致。

美国社会保险收入的平均工资替代率（保险金收入占退休前平均工资的比重）为40％，富裕阶层只达到20％～30％，而英国、瑞典这一比率达到70％以上。

社会保险由于受许多本身目标之外的因素的干扰，它的发展经历了一个复杂的过程。

美国学者哈罗德·L·维康斯基是对世界上60 条个国家的社会保险制度分析后曾概括道，“社会保险始终作为经济增长和人口变动的天然伴侣而发展起来。

政治家的洞察力，公众压力和福利机构的交互作用而迫使它尽快出台”。

社会保险制度的发展一百多年的过程也表明，经济发展和人口变动趋势很大程度上决定社会保险制度模式的选择。

（一）“职业保险”模式分析
社会保险制度始创于德国，以19世纪80年代德国通过的疾病、工伤、老年及残疾社会保险立法为标志。

1883～1889年，俾斯麦政府相继通过了几项法令，批准了由国家建立疾病保险计划（1883年）、工伤保险计划（1884年）和老年保险计划（1889年），从而完成了当时也世界上最完整的社会保险立法。

在这三项保险计划中，都采取国家强制的方式，主要由雇主和雇员共同承担社会保险责任。

按照法令规定，疾病保险由雇主负担保险费的三分之一，雇员则负担三分之二：工伤保险根据对事故责任的分析，雇主负担其应负责的部分；老年保险则由劳资双方各负担一半。

俾斯麦设计的社会保险不是针对全体公民的，也不包括最需要援助的贫民，它针对的是雇佣劳动者，所以它具有显著的职业化特征。

同时，它仍然受行会传统的影胸，在管理上是分行业进行的。

后世称这种职业化和分散管理的模式为“俾斯麦”模式。

在这里值得注意的一个历史事实是，社会保险制度首先诞生于已纪实现了工业化的欧洲，决不是历史的巧合，其中有着重要的人口学因素，同工业化进步所带来的人口城乡结构，行业职业结构、家庭人口规模、结构及家庭功能等的改变密切相关。

十八世纪工业革命后，由于机器大工业任国民经济中占有越来越重要的地位，以及农村自然经济的逐渐解体，西欧国家在工业化过程中出现了大规道的城乡人口迁移，城市人口迅速增加。

工业化推动城市化，城市化又反过来促进工业化。

在率先实现工业化的英国，1851年城市人口占全国总人口的比重已接近50％，1910年又提高到78％。

德国1871年为36％，1910年达到60％。

农村人口流入城市后便失去了传统的生活依托——土地和基本的生产工具，同时，他们在城市又无法为家庭提供食物，因而只得靠在工业或其他行业就业挣取工资来
维持生活。

随着西欧国家工业化进程的加深，净取工资日益成为一种普遍现象。

在雇佣劳动制度下，如果人们遇到生、老、病、残着不幸事故，就很难再继续就业，相应地工资收入就会中断。

另外由于技术革新、需求变化、产业结构调整等会导致一部分人失去就业机会和就业岗位，他们的工资收入随之也要中断。

此外，机器大生产造成了工人的交通、工伤事故增多，而伤残又是造成人们失业的重要原因。

可见，由于大规模乡村人口向城市迁移带来的城市人口的膨胀，以及在城市雇佣劳动制度和机器化大生产条件下，因收入中断带来的人口贫困，是作为反贫困措施——社会保险制度产生的重要的人口原因。

同时，随着工业化水平的不断提高，传统家庭所具有的生产职能逐渐消失。

家庭功能的这一变化，引起了家庭人口结构的改变和家庭人口规模的缩小，使得人类传统的贫困救济个体化形式开始面临挑战，老弱病残等陷入贫困的现实性和贫困救济社会化大大提高，这是社会保险制度产生的又一个很重要的人口原因。

（二）“国家保险”模式分析
在俄国十日革命前夕，列宁针对俾斯麦式的社会保险制度，提出：“最好的工人保险方式是国家保险”。

他认为是劳动人民创造了一切财富，因此他们也应该同政府官员一样，享受养老金和其他保障待遇，工人因工伤、疾病、年老、残疾而丧失劳动力，女工怀孕和生育，负有赡养责任的人死后遗孀和孤儿的抚恤以及失业时失去工资，国家保险都要给工人以保障。

国家保险的对象包括一切劳动者以其家属，给付标准原则上是补助全部工资。

国家保险的资金应由国库和企业负担，并且由劳动人民自己掌握资金的支配权，由他们通过选举建立统一的保险组织，办理社会保险业务。

原苏联建国以后，就采用由工会管理，由国家和企业筹措资金，工人不交保险费的国家保险制度。

实际上这种国家保险制度已远远超出了社会保险的范围，称之为国家保障更为准确。

以后相当一部分社会主义国家
如保加利亚、捷克斯诺伐克、波兰、中国等都受取了这种国家保险模式。

国家保险模式在大部分社会主义国家出现以至后来的改革，从人口学的角度观察，有着重要的人口因素影响。

社会主义国家建国初期，旧社会遗留下来的社会现实千疮百孔，城市贫困、饥饿、难民灾民游民流浪乞讨和失业者人口问题特别严重，人民迫切要求过上有保障的生活。

针对当时的实际情况，政府在城镇实行了急赈、以工代赈、接收改造旧的慈善机问、收容和遣送无业游民等一系列社会保障措施。

新型社会主义制度的建立，极大地解放了社会生产力，国民经济获得了很大程度的发展。

由于对社会主义制度优越性的片面理解，加之当时总人口数量不多，年龄构成轻，因此大部分社会主义国家建国初期的国家保障措施在城镇很快发展成为高福利、高补贴的国家保险模式。

应该说这种保险模式在一定历史条件下对于保证人民基本生活，稳定社会秩序，保证劳动者就业，促进经济建设，起到了积极作用。

如新中国国家保险制度彻底改变了旧中国遗留下来的贫富两极分化现象和绝大多数社会成员在死亡线上挣扎着生活的悲惨局面，较好地解决了主体社会成员的基本生活保障问题，维护了整个社会的基本稳定，中国社会数十年虽然大灾不断，却并未出现大的动乱。

但是在一个相当长的时期里，社会经济、人口状况发生了重大变化，如中国人口数量由解放初的54167 万人增加到1990年的113368万人，人口年龄结构趋于老化，仅公费医疗一顶从1990年就突破50亿元大关，1992 年达到65 亿元，此后便直线上升，优抚安置1978年为18.9亿元，1985年为31.2亿元，1990年为55亿元， 1994 年为95.亿元，上述数额分别占当年国家财政支出的1.69％，1.67％，1. 66％，1.82％，这种模式没有随着情况的变化进行相应的改革，不能不说是当今中国等“国家保险”模式国家社会保障制度改革积重难返的一个重要原因。

（三）“全民保险”模式分析
20世纪40年代，英国政府成立了由经济学家贝弗里奇为主席的社会保险和联合事业部国际委员会，着手为战后重建计划提出建议，并于1942年发表了《社会保险及相关服务》（又称为《贝弗里奇计划》）。

该报告分析了英国存在的各种社会问题，建议建立针对贫困的完整的社会福利制度。

其基本保障、全民保障等思想即成为英国等西方国家建立本国社会保险模式，并向福利国家迈进的直接理论依据。

如英国在二次世界大战一结束，就在此报告的基础上通过了《国民保险法》（1946年），《国民保健事业法》（1946年），《家庭津贴法》（1947年）等一系列社会保障法律，宣布建立了“由摇篮到坟墓”的福利国家。

之后，其他西方国家纷纷仿效，福利国家风靡西方，社会保险制度在大多数发达国家开始向全民化和国家统一管理的方向发展，后始称为“贝弗里奇模式”。

到60年代以后，福利国家的社会保险制度又进一步向根据需要求对个人提供现金和服务的“社会保护”阶段发展。

全民保险模式带有强烈的理想主义色彩，即使在欧美发达国家，福利国家和社会保护的理想就其生产力的发展水平而言，显然是过于超前了。

70年代以来，福利国家普遍陷入了危机。

“全民保险”模式的产生及其发展过程所面临的危机从人口学的角度来看不是偶然的。

西方福利国家是在国民经济发展水平很高，分党政治的社会背景下出现的，当的人口阶级矛盾异常尖锐。

西方传统的经济原则是“自由竞争”和“自然选择”。

本世纪30年代以前，政府一般对经济和社会生活持自由放任式的不干预态度，穷人被认为应该对自己的贫困负责，政府没有义务为帮助穷人而人为改变市场的竞争和淘汰法则。

对穷人和缺乏劳动力者福利救助仅限于教会和民间慈善团体。

第一次世界经济“大危机”和随之而来的“大萧条”，改变了西方传统的经济社会观，慈善机构和地方政府的零星救济在三分之一人口的普遍贫困化面前无能为力。

西方人逐渐承认贫困不仅是个人的事，更多的是由于社会原因造
成的。

在福利经济学理论和凯恩斯主义的政府经济学理论背景下，福利国家兴起并广为流行。

二战以后各国经济的复苏和高速增长，为社会保险的全面发展提供了坚实的物质基础，为恢复战争带来的创伤和解决积淀已久的社会问题是推动全民保险模式产生的直接动因。

同时对军人家属提供的社会保障承诺，对医疗、伤残、遗属及养老保险计划的重建产生重大影响。

当时成年型的人口年龄构成为西方发达国家实施全民保险提供了必要的人口条件。

然而本世纪70年代以来，加速发展的人口年龄化趋势使社会保险支出不论是增长的绝对额还是相对额，抑或是社会保险支出占国内生产总值（GDP）的比重均表现出惊人的膨胀势头，社会保险机制面临副所未有的挑战。

资料来源：OECD国家统计资料（1985）
人口老龄化对社会保险的影响不仅表现为老年人口赡养率提高，更表现为社会保险费用支出增长，生产劳动人口负担老年系数增大。

过重的社会养老负担加重企业的生产经营，直接妨碍经济增长进程；而且另一方面与人口老龄化相伴随而产生的是劳动力老化和劳动力资源不足，将会给劳动生产率提高带来不利影胸。

同时由于工业化城市化而产生的人口老化必然带来家庭的小型化，使西方原
本脆弱的家庭养老功能受到进一步削弱，从而迫切要求完善社会养老保障。

西方福利国家全面保险模式50年代开始，由于经济发展迅速，人口年龄构成尚未变化，缴费人口远远多于享受人口，政府社会保障税收远大于支出，国家财力增强，同时由于经济发展迅速，社会福利开支的迅速增长，不但没有妨碍经济增长，反而通过刺激消费，对经济发展还起到了一定的支持作用。

因此这一模式持续了长达20年之久的“黄金时代”。

但是，70年代的失业危机是世界经济的一个转折点，西方国家经济发展自此进入了滞胀时期。

经济滞胀而福利支出刚性增长造成效率持续低下，同时福利的普遍性也起到了奖懒罚勤的消极作用。

勇为严峻的是因在职人口减少，退体人口增多，老龄化局面出现且不断加深，使福利开支增加大大超过财政承受能力，只能通过增税来填补赤字，结果实际降低了人民的生活水平，激起民众不满，代际矛盾尖锐。

不断增加的赋税增大产品生产成本，降低了其国际竞争力。

现在西方普遍认为年轻人没有能力至少不愿意因为供养老年人口的需要缴纳越来越多的赋税。

据预测，到2020年，欧洲60岁以上的老年人口将占总人口的三分之一，政府如果不改变这一模式，现行社会保障制度终有一天将陷入瘫痪。

过去，为了将这个制度支撑下去，常用的办法不外乎两个：要么是增加就业者的税收，要么是减少退休人士的福利，括括减少退休金和提高退休年限。

但这是两难的选择。

一方面，增加税收就是增加就业者的负担，如美国假如将克林顿建议的庞大医疗保障开支计算在内，就业者就更是百上加斤；而减少社会保险金的发放量又涉及绝大多数公民的切身利益，与福利的刚性规律产生冲突，实际收效甚微，往往停止了养老金一个项目的发放，又会出来新的要求，迫使政府增加支出。

美国里根政府进行社会保障制度改革时，削减了大量公共福利开支，但又增加了400多亿美元的养老金瞀。

为此，克林顿总统想出了一个新办法。

他最近在国情咨文中建议，将过去投入到政府债券上的社会保障基金，转移一部分投放到回报率更高的股票市场，以便缓解政支付养老金的压力。

但是，这个建议马上引起了激烈的争论。

人们普遍认识到，跟投资于中性的政府债券不同，
政府进入股票市场炒作，必然会引发利益冲突。

比如，政府不应一边控诉微软公司垄断，一边又充当微软公司的股东；也不应一边钳制烟草，一边又指望它盈利。

公开反对的人群中，包括了联邦储备局主席艾伦·格林斯潘（Alan Greenspan）和诺贝尔经济学奖得主米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）。

他们两人一致认为，唯一的出路是将这套庞大的社会保障制度私有化。

然而，福利制度历经半个多世纪已形成了它的路径依赖（path－depen－dence），何况这一问题并非是单一的经济问题，因此对它的改革进退两难。

二、商业保险与人口
关于商业保险，在国外理论界也常常注意区分其与社会保险之异同，商业保险又称私人保险，是一种古老的经济保险形式，概括地说，商业保险机制乃是通过众多单个经济单位的组台聚集保险基金，分散风险并对遭受各类意外事故的单个个体实施经济补偿的机制，现代商业保险形式是在市场定价和资源选择的条件下，由经营性保险公司在市场竞争中提供的经济保障服务，商业保险包括财产保险与人身保险两大部分，其中人身保险包括人寿保险、健康保险和伤害保险，是以意外事故发生于人身的保险，以人身为保险标的的，以人的生命身体有关的事件和其行为为保险事故而给付一定金额约保险。

由于人身保险涉及的风险范围与社会保险相类似，因此在两者之间常出现认识上误区，人身保险和社会保险最本质的区别在于前者是一种市场行为，强调的是经济补偿，后者是一种政府行为，强调的是社会政策。

在设计整个社会保障体制时，商业保吸常常被用来作为政府组织的社会保险的补充，共同构成社会安全体系。

就个人而言，商业性养老保险的历史十分悠久，社会保险的产生奠基于商业保险的充分发展，但第二次世界大战以后，西欧各国推行以国家干预为核心的各
项经济社会政策，推行福利国家的发展模式，私人保险受到相当程度的限制，尤其在高度发达的福利国家如奥地利职业年金保险的份额仅占不到10％。

但是自80年代以来，加速发展的人口老龄化，工业化国家普遍面临社会保险危机，大力发展私人保障和职业年金计划成为倍受各国重视的重要政策主张，其发展势头大大超过以往任何时期。

在欧美各国，因为工薪阶层总是担心政府提供的社会保险金在他们退休后不敷家用，所以需要另外存钱以保障晚年生活水平不下降，因此许多私人养老基金和专门的人寿保险公司应运而生。

人们可以自己参加私人养老基金，也可以到保险公司购买保险，有的企业为了笼络人才，也为自己的雇员出资参加私人养老基金和帮他们购买人寿保险。

到70年代白发浪潮席卷西方，福利国家又出现财政危机，这种作法更为普遍。

政府也出面号召人们为老年生涯多留一手，私人养老基金和人寿保险公司得到了政府的倡导和支持，被纳入了国家的社会保障体系。

现在西方退休的工薪阶层人士的养老费用中有三分之一到二分之一来自私人养老基金。

有资料显示，在1980～1986年间，日本领取职业年金的人数增长了87％，美国增长41％，法国增长30％，比较各国的情形，美国自80年代以来，职业年金计划的发展尤为引人注目，各类补充保险计划的数量增长156％，参加人数增长76％，保险总资产增长455％。

政府为摆脱财政危机，也大力培育这一层次，鼓励个人投保，给予保险公司一定范围内保费收入所得税的减免和寿险资金运用的优惠，如日本允许生命保险责任准备金充分运用取得红利可适当高于银行存款利息，美国大多数州都规定，凡符合联邦规定的合格养老年金计划，保费收入都免征保费税，对个人参加投保政府更是给予积极支持，日本税法规定，国民投保五年期以上的储蓄性生命保险所获利息与红利不纳所得税，而银行储蓄所得的红利部分要纳所得税。

美国政府规定，美国参加者在每月两千美元的最高限额内，可以在交纳所得税前在银行存入一笔钱，到年老时提取，本利相加，无论多少都不用再纳税，其目的无非还是鼓励人们储蓄以备不时之需。

1975年以前，美国个人可支配所得花在个人年金保险上的比例尚不足1％，而
1988年以来这一比例保持在3％以上（见表3），70年代末，美国人寿保险占总保费的比重仅为39.3％，到80年代末，寿险比重已达52.4％。

资料来源：（台）方明川《个人年金保险新论》，1995年。

经营商业保险的公司因为是竞争性的私营公司，要靠扩大保险基金获得稳定经营，否则就难以生存，政府对商业养老保险的费率拟订、资金运用、风险等级监管一般都很严，以确保保人的利益。

公司之间的竞争主要是所提供商品和服务质量的竞争。

个人年金保险市场的繁荣主要来自于两个万面，第一是年金商品的开发水平高，种类繁多，功能齐全，能满足人们不断增长的需求。

第二则是由于政府对市场发展的扶持和人们保险意识的提高。

各国以前一般重视人身意外伤害保险、健康保险等寿险险种而较少顾及老年生活，在各国社会养老保险制度步履维难时，国民的自我养老保险意识被调动起采，商业寿险市场呈现繁荣局面。

不但私人保险和职业年金计划得到长足发展，而且长期由国家控制的社会保险及各项社会福利计划的管理，也呈现出私营化的趋势，这方面智利是一个典型。

智利虽然是一个发展中国家，但它已经形成了比较完备的社会保障制度，它采取了国家甩掉包袱，主要依靠民间力量，放手让私人经营社会保障的方法，这种作法不仅相当成功，而日因有独到之处，受到国际社会的广泛关注，智利从1981年11日起实行了一整套私营退休金计划，并立法予以保证，根据法律规定，公
私营单位的所有从业人员都必须参加养老保险，个体劳动者则可以自由参加，各企事业单位必须每月从职工工资中拿出10％，以劳动者个人的名义存入养老金管理机构，劳动者等到退休时方可领取，退休金多少取决于投保人存款的数额，以及这些基金在资本化过程中保值增值的情况，如果就业者到退休年龄时尚未交足养老保险所规定的最低数额，只要其在某个养老金管理机构投保已满20年，国家将对不足部分予以补贴，目前，智利的养老金管理机构有20多个，就业者可自由选择，国家通过劳工部对私人养老金市场的活动进行严格的监督，监督的主要内容是资金的流向，各养老金的发放、投资的内容和领域、控制各种证券的发行等，尽量减少养老金的风险，保障劳动者的利益，各养老金管理机构通过经营活动收取佣金，到1994年6月底，智利全国累计退休养老基金总额已达192.16 亿美元，相当于国内生产总值的40％左右，预计到2000年，这方面的基金将增加到400亿美元。

智利的养老保险集中体现了社会化商业化的结合，把社会工作通过商业途径成功地得到实现，这种养老保险体制的实际，虽然有其不尽完善之处，如由于商业的风险性，对投保人有时候造成一定的损失，但它对老年人的生活提供了有力的保证，因而受到普遍的欢迎。

三、社区团体保障与人口
西方发达国家在建立现代社会保障制度之前，社区团体保障在传统社会保障阶段占有十分重要的位置，随着现代社会保障制度的建立，社区团体的保障作用逐渐减弱，进入本世纪70年代以后，这一层次保障得到了空前的发展。

（一）早期的社区团体保障
早在原始社会时期，由于人类征服自然的能力非常低下，人们不得不群居谋。