政府性融资担保机构发展问题及建议

政府性融资担保机构发展问题及建议
作者：刘霄艳
来源：《市场观察》2020年第08期
摘要：中小企业是我国国民经济的重要组成部分，由于数量众多、规模小、信用评级较低等特征，融资渠道受阻，综合融资成本较高。

为解决中小企业融资难、融资贵的问题，政府性融资担保机构应运而生，通过创新财政资金使用方式，发挥财政资金杠杆效应，撬动金融资本来助力中小企业发展。

本文在分析政府性融资担保机构发展问题的基础上，提出促进其可持续发展的相关策略建议。

关键词：政府性融资担保机构;中小企业;财政资金
政府性融资担保业务产生的背景
1.解决中小企业融资难的要求
改革开放以来，我国中小企業发展迅猛，已经成为国民经济的重要组成部分，为经济发展、社会就业作出了重大贡献。

《国务院关于促进中小企业发展情况的报告》显示，截至2019年9月底，全国工商登记企业共1030万户（不含3130万个体工商户），其中，中小企业达1023.1万户，占企业总户数的99.3%。

目前，国内生产总值的60%左右由中小企业创造，国家税收总额的50%由中小企业上缴，城镇就业岗位中近80%由中小企业提供。

中小企业涉及各行各业，广泛参与市场竞争，对形成公平、有序的市场竞争环境，完善中国特色社会主义市场经济体制发挥了重要作用。

由于我国资本市场尚不够成熟，直接融资要求高，而中小企业设立门槛低、资金规模有限、生命周期短、经营风险大，难以获得高级别的资信等级，融资方式受到诸多限制。

资金提供者出于风险控制考虑，不愿向中小企业放贷，使得中小企业普遍面临融资难的问题;金融机构为补偿风险而提高贷款利率，或要求中小企业通过融资担保机构提高授信额度，导致中小企业综合融资成本增加。

因此，融资难、融资贵已成为制约中小企业发展的重大阻碍。

2.创新财政资金使用方式的要求
市场经济条件下，政府的职能定位可概括为“弥补市场不足，促进社会公平”。

为促进中小企业健康发展，政府应重点解决中小企业融资难、融资贵的突出矛盾。

一方面，加大政策引导，进一步创新和完善金融产品和服务，促进贷款抵押品多元化，大力发展为中小企业服务的中小银行，进一步拓宽融资渠道;另一方面，积极创新财政资金使用方式，通过创建政府引导基金或政府性融资担保基金，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，撬动金融资本、社会资本，助力中小企业发展。

2020年4月，财政部发布《关于充分发挥政府性融资担保作用; 为小
微企业和“三农”主体融资增信的通知》，要求“政府控股的融资担保、再担保机构要积极为小微企业和“三农”主体融资增信，努力扩大业务规模，提升服务效率，及时履行代偿责任，依法核销代偿损失，协调金融机构尽快放贷，不抽贷、不压贷、不断贷，着力缓解小微企业融资难、融资贵。

”。

政府性融资担保业务发展中的问题
1.政策性与经济效益难以平衡
政策性融资担保机构属财政出资、市场化运行，为实现某些政策目标而设立，致力于解决政策扶持企业的融资问题。

一方面，为降低中小企业综合融资成本，政策要求担保公司业务收费在可持续发展的基础上，保持低水平担保费率，即业务经济效益低。

另一方面，某些政策性引导产业（如战略性新兴产业）可抵押财产较少，运营风险较高，政策要求担保公司予以支持，即担保业务具有高风险性。

由于政策性融资担保业务低收益与高风险并存，使得部分担保机构背离主业，大力拓展大中型国有企业债券、城投债券等担保业务。

相关统计数据显示，截至2019年2月中旬，有35家政府性融资担保公司提供融资平台债券担保，担保债券共713只，担保债券余额合计3932.4亿元[2]。

由此可见，仅保证政策性，担保公司难以持续发展;仅追求经济效益，则会偏离担保公司设立的目标。

2.贷前控制与贷后管理不足
贷前风险控制指金融机构通过各种途径对需要贷款的企业或个人进行全面调查和了解，以达到对企业或个人贷款前的风险控制。

目前大部分政府性融资担保机构风险识别与控制能力不足，贷前风控调查往往不够全面、深入，加大了担保业务的运营风险。

由于信息不对称和缺乏系统的担保资金监管机制，政府性融资担保机构往往忽视对被担保企业的贷后管理，一旦被担保企业经营不善，担保机构将处于被动局面。

同时，部分担保机构过于强调财政资金安全性，惧担风险，造成大量财政资金闲置，未真正发挥杠杆作用。

3.担保能力不强、风险分担机制不健全、银担合作不畅
其一，目前大多数政府性融资担保机构注册资本规模较小，担保能力不强，杠杆效应发挥不足。

其二，银担合作不对等，风险分担机制不健全。

一旦被担保企业经营不善，引发资金链断裂，银行则保留向担保机构追索的权利，政府性融资担保机构将面临重大代偿风险;同时，银担不对等也不利于双方长久合作关系的建立。

其三，担保机构与基层商业银行对接，基层商业银行缺乏授信决策权，须自下而上地整理材料报送总行，总行形成授信意见后再通过基层银行传达至担保机构，冗长的环节、繁琐的手续导致银担沟通不畅，降低了合作效率。

发展对策建议
1.政府加大正向引导，绩效考核、风险补偿、资金补充多措并举
扶持中小企业发展，弥补市场不足，促进经济健康发展是政府主要的社会职能。

政府性融资担保机构作为财政资金使用的创新方式，可助力政府履行社会职能。

担保机构由政府出资，市场化运作，市场的逐利性、风险的普遍性与政策性目标有一定程度上的冲突。

因此，政府应加大引导力度，加强绩效考核，突出政府性融资担保机构政策目标的首要地位，并根据考核结果实行奖惩：对于政策目标实现良好、资金使用效率高、杠杆效应发挥好的机构给予奖励，反之则给予处罚。

同时，通过建立财政奖补、保费补贴、税收优惠、资金补充等财税政策为政府性融资担保机构提供支持，适当进行风险补偿和奖金补充，以协调政策性担保业务低收益与高风险的矛盾：一方面弥补收益，另一方面分担风险，打好政策组合拳，正向激励政府性融资担保机构开展担保业务的积极性。

2.建立容错机制，树立“担风险、重扶持、尽职免责”的理念
实践中，有不少政府性融资担保机构为规避风险，出现不作为的现象，担保资金被大量闲置或者改变用途，背离了设立机构设立的初衷。

究其原因，很重要的一点在于：财政资金安全性要求过高，市场化运作中存在系统风险与非系统风险。

非系统風险可以通过风险识别与控制来降低，甚至消除，但系统风险难以规避。

因此，政府应转换观念，完善财政资金考评制度，建立容错机制，树立“担风险、重引导、尽职免责”的理念，才能有效消除担保机构的后顾之忧，根本改变其不作为的现象，提高财政资金的使用效率。

3.提高风险识别能力，实行贷前、贷中、贷后全过程控制
目前，许多政府性融资担保机构规模小、专业人员少、管理水平低，需提高风险识别能力，加强风险管理，建立风险控制体系，完善风险控制流程。

为提高风险识别能力，担保机构要加强队伍建设，培养风险意识，设立标准化业务流程，贷前深入调查被担保企业所在行业前景及企业核心竞争力、信用状况、资产状况、经营状况等。

为解决信息不对称造成的风险，政府应搭建金融信息共享平台，通过授权获取税务、市场监管等部门关于被担保企业的征信数据，同时加强与金融机构的信息共享，充分利用企业内外部数据来分析其真实情况，及时识别风险并针对风险点进行事前控制。

此外，还应加强贷中、贷后管理，持续关注被担保企业的经济运行情况，一旦出现风险苗头，及时作出反应，以保证有效退出。

4.创新银担合作模式，建立合理分担风险的银担合作机制
创新银担合作模式，加快授信审批流程，建立风险共担机制，以巩固双方长远的战略合作关系。

例如，安徽省信用担保集团创新推出“4321”新型政银担合作模式，由融资担保公司、安徽省信用担保集团、银行、当地政府按4：3：2：1的比例同担风险责任，合理分散风险，取得了良好的效果[3]。

5.加强担保机构自身建设，提高担保业务能力
目前，各地区政府性融资担保公司同质化经营现象严重，同一个城市中，融资担保公司的担保业务、经营范围、服务客户类型和产品差异化不明显，各公司没有形成核心竞争力。

为实现可持续发展，担保机构需加强自身建设，包括人才队伍建设、制度建设、组织建设等。

人才队伍建设方面，可通过引进高层次综合性人才，培养一支既熟悉银行、证券、保险等金融类业务知识，又对各行业政策、经营模式、发展状况有所了解的专业化团队;制度建设方面，结合国家有关担保行业法规、政策和本单位的业务特点，制定适合本单位发展的规章制度;组织建设方面，从管理和业务双重角度，科学设置担保机构的组织结构，明确岗位职责。

此外，政府财政部门应加大资金投入，增加政府性融资担保机构注册资本，提高其担保能力。

参考文献：
[1]谢志华，邵建涛.中小企业融资难融资贵问题辨析[J].财会月刊，2019（15）：3-7.
[2]张明哲，宋丹丹.规范政府性融资担保基金推进银担合作回归本源[J].中国农村金融，2019（6）：44-46.
[3]陈红英.发挥政府性融资担保公司在普惠金融中的作用[J].江南论坛，2019（6）：58-59.。