泉州刺桐大桥缘何沦为失败的PPP项目

泉州刺桐大桥缘何“沦为”失败的PPP项目？
2016年1月1日，刺桐大桥的特许经营权提前收回，已经收费20年的刺桐大桥停止收费，标志着内地首例BOT项目“沦为”失败的PPP项目。

一、回顾：内地首个BOT项目，民营资本投资基础设施
20世纪90年代初，福建省泉州市只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥，难以满足通行需求，处于超负荷运行状态，成为泉州市南北交通的“瓶颈”地段。

为缓解交通压力，泉州市决定再建一座大桥，但是鉴于财力有限，决定引入社会资本。

泉州名流实业股份有限公司成功入选，名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立泉州刺桐大桥投资开发有限公司，注册资本为6000万元，以BOT模式进行刺桐大桥的建设运营，双方约定合作期限为30年，其中建设期3年。

1995年5月18日，刺桐大桥全面动工建设，1996年11月18日竣工，较规定的3年工期节省了一半的时间，且工程质量达到全优，同年12月28日正式投入运营。

至此，刺桐大桥成为民营资本投资基础设施的成功范例。

项目亮点：1.内地首个BOT项目，民营企业参与，开启了PPP模式的先河。

2.项目进展顺利，比约定的工期减少了一半的时间，且质量全优，充分表明PPP模式可提高公共项
目的质量和效率。

3.项目投融资方面的创新，率先采用特许经营权质押向银行贷款，固定贷款和流动性贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

一时间，刺桐大桥声名鹊起，名声斐然，被树为典型，当时《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。

二、现状：特许经营权提前收回，大桥回归公益性
自投入经营后，刺桐大桥车流量迅速上升，车辆通行费稳步增长，由1997年的2375.5万元上升至2006年的8100万元。

但是好景不长，随着经济发展，泉州市的交通网络逐步健全扩张，2006年政府相继修建了6座大桥，加上之前的泉州大桥，晋江泉州市区段目前有8座跨江大桥，刺桐大桥遭遇分流，雪上加霜的是，其余七座大桥均为免费，仅有刺桐大桥收取费用，最终导致车辆绕行，通行费急剧下降，2013年刺桐大桥的通车费用缩水了近一半，降至4200万元。

事实上，刺桐大桥仍为连接泉州和晋江最为便利的大桥，也是进入泉厦高速公路最方便的大桥，距高速收费站仅300米。

可是收费的刺桐大桥迫使车辆绕行，成为制约泉州同城化发展战略的重要因素，民众对此颇有怨言，认为其阻隔了晋江两岸人流、车流、物流和商流的畅通，且大桥成本
已收回，应取消收费，免费通行。

自此，刺桐大桥陷入了困境：继续收费，不仅越来越无费可收，而且也引起当地公众的不满；停止收费，政府又不愿回购，公司的投资和收益将遭受重创。

最终，经过人大代表持续多年的呼吁及政府和名流公司的谈判和协商，政府提前收回刺桐大桥的特许经营权，刺桐大桥终于免费通行。

自此，轰动一时的刺桐大桥PPP 项目宣告失败。

三、原因：剖析失败缘由，警示PPP项目规范操作
凡事必有因果，刺桐大桥最终“沦为”失败的PPP项目，也源于其在项目运作过程中的存在的不规范性，下面，文章将基于此，剖析刺桐大桥失败缘由，为未来PPP项目的运作提供警示。

（一）契约意识淡薄
当时，名流公司仅凭一纸简单的红头文件，便开始着手刺桐大桥的建设工作，为后续项目的失败埋下了伏笔。

由于相关契约的缺失，在刺桐大桥建设运营过程中，问题接踵而至：1.权利义务不明晰，鉴于刺桐大桥是我国首个BOT项目，尚处于探索过程，双方所有的协议文本为一张通知书，上面仅简单列示授权名流公司承建该项目，并未界定各自的权责范围，以致在项目实施过程中，存在许多争议。

例如按照谁投资、谁建设、谁享有的原则，项目公司享有项目资产所有权，但除收费权得到落实外，广告经营权、配套服务设施等
其他权益均未得到回复。

2.双方地位不平等，PPP合作双方应为平等主体，共同磋商完成项目建设。

可是，在刺桐大桥项目中社会资本缺乏谈判能力，政府部门处于强势地位，尤其是在大桥通车的前几年，名流公司盈利可观，政府以此为由多次要求项目公司增加建设项目，合计金额高达1.2亿元，在这种高低不对等的博弈中，名流公司未能胜出，只得被动接受，合法利益受到侵蚀。

（二）法律风险
PPP项目涉及多个主体，法律关系错综复杂。

在上位法缺失、下位法冲突的情况下，PPP项目在操作过程中存在极大的法律风险，刺桐大桥自然也难以幸免，主要表现在以下两个方面：1.缺乏法律保障，2004年国务院颁发的《收费公路管理条例》第三章第二十条明确表明收费公路的权益，包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。

而名流公司只有大桥的收费权，其他权益屡次申请均无回应，未能得到有效落实。

2.法律变更风险，起先，双方约定的合作期限为30年，但2004年国务院出台的《收费公路管理条例》规定经营性公路的收费期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年，而此时刺桐大桥的合作尚未到期，令刺桐大桥的运营陷入困境。

（三）领导换届风险
PPP项目合作期限长达20-30年，存在着极大的不确定
性，其中很大的隐忧便是领导换届问题。

据名流公司董事长陈庆元称，项目资金即将到位，市长就换届了，新市长与支持他的领导关系不好，一来就想把政府持有的40%的股份卖掉，银行见状也不愿贷款，项目一时间陷入僵局。

幸亏陈董事长要求政府持有10%的股份，并向省交通厅、省公路局求助，成功说服其购买了剩余30%的股份，有了这两个主管部门的参与，刺桐大桥项目才得以继续推进，未被扼杀在摇篮里，但这一足以折射出政府参与项目的心态，十分随意，缺乏信用，有违契约精神。

（四）出现竞争项目
如果说上述因素是对刺桐大桥的考验，社会资本均能化险为夷、惊险过关的话，那在刺桐大桥投入使用后，接连出现的多个竞争项目则是压死刺桐大桥的最后一根稻草。

刺桐大桥通车运行后，晋江泉州市区段另外新建了6座跨江大桥，加上早年建成的泉州大桥，且均不收费，刺桐大桥“以一敌七”，车流损失严重，车辆通行费急剧下降。

而且在泉州同城化发展战略的大背景下，刺桐大桥作为连接泉州和晋江的重要通道，极为便利，但迫于收费，民众选择绕行，增加了出行成本，最终导致怨声载道，收费的刺桐大桥车流萎缩，成为众矢之的，取消收费的呼吁不绝于耳。

（五）缺乏动态谈判机制
其实，刺桐大桥失败的主因是缺乏动态谈判机制，一个
长达30年的项目，竟然只有一纸保障，针对后续出现的非自身经营类的重大变故，政府和社会资本措手不及，未能根据实际情况，重新谈判保证社会资本的合理收益，而是拘泥于初始约定，将所有变故产生的风险推诿至社会资本，有悖于PPP模式“利益共享、风险共担”的核心思想。

其中，表现最为突出的是缺乏灵活的定价机制，自1996年通车以来，刺桐大桥的车辆单向收费标准为6元，在近20年的经营期内，该标准一直维持不变，并未结合相应的外部因素，进行适当的调整。

另外，在刺桐大桥“以一敌七”，无费可收，并引起当地民众强烈不满的时候，政府未能及时站出来，与名流公司进行磋商，而是任其发展了几年，导致社会资本的投资和收益遭受重创。

综上所述，刺桐大桥“沦为”失败的PPP项目，并不是偶然的，而是有其必然性的。

PPP模式作为一个新生事物，在成长的过程中必然会遇到一定的障碍，出现一些失败的案例，但是失败并不可怕，关键在后续PPP的推进过程中，要汲取失败项目的经验教训，探索PPP模式的成功之道。

附：PPP项目失败的主要风险因素及相关案例
序号风险名称风险释义相关案例
1法律变更
风险由于法律、法规及其
他政策变化而威胁到
项目的正常建设和运
营，甚至导致项目中
止和失败的风险。

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2审批延误
风险由于项目的审批程序
过于复杂、导致花费
时间过长和成本过
高，且批准之后难以
调整，给项目运作带
来威胁。

大场水厂/北京第
十水厂
3政治决策
失误/冗
长风险由于政府的决策程序
不规范、官僚作风、
缺乏PPP项目运作经
验和能力、前期准备
不足和信息不对称导
致项目决策失误和过
程冗长的危险。

大场水厂/北京第
十水厂/廉江中法
供水厂
4政治反对
风险由于各种原因导致公
共利益得不到保护或
受损，从而引起政治
甚至公众反对项目建
设所造成的风险。

大场水厂/北京第
十水厂
5政府信用
风险政府不履行或拒绝履
行合同约定的责任和
义务而给项目公司带
来的直接或间接危害
的风险。

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厂
6不可抗力
风险出现合同一方无法控
制，在签订合同前无
法合理防范，情况发
生时，又无法回避或
克服的事件或情况。

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7融资风险由于融资结构不合
理、金融市场不健全、
融资的可及性等因素
引起的风险，主要是
资金筹措困难。

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8市场收益
不足风险项目运营后不能收回
投资或达到预定水平
天津双港垃圾焚烧
发电厂/杭州湾跨
的风险。

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9项目唯一
性风险政府或其他投资人新
建或改建其他相似项
目，导致对该项目形
成实质性的商业竞争
而产生的风险。

杭州湾跨海大桥/
泉州刺桐大桥
10配套设备
项目提供
风险项目相关的基础设备
不到位引发的风险。

汤逊湖污水处理厂
11市场需求
变化风险排除唯一性风险，由
于宏观经济、社会环
境、人口变化、法律
法规调整等其他因素
导致的市场需求变
化。

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/杭州湾跨海大桥/
泉州刺桐大桥/闽
江四桥/京通高速
12收费变更
风险由于PPP产品/服务
收费价格过高、过低
或者收费调整不弹性
/不自由导致项目公
司的运营收入不如预
期。

山东中华发电项目
13腐败风险政府官员或代表利用沈阳第九水厂
其影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大未来政府的违约风险。