论执行体制的改革

论执行体制的改革
内容提要：“执行难”是一个牵动全社会注意力的、长期困扰司法机关的一个特大难题。

其成因是多方面的，但最深刻的原因无疑存在于执行体制本身。

我国目前的执行体制是分散的，刑事执行、民事执行和行政执行既各自为政，又相互交叉，不仅在执行机构上显得臃肿和凌乱，尤其难以做到执行资源的优化配置和互补整合，这种状况显然不利于国家执行权的统一化行使，不利于提高执行效率。

对民事执行而言，由以行使审判权为宪法使命的法院兼顾行使执行权不仅具有理论上的障碍，尤其在实践中已经被雄辩地证明是行不通的，其面对涉及综合因素的“执行难”是无能为力的。

因此，将执行权从法院权力结构中分离出去，将它交由统一的执行机构行使，是化解“执行难”的最佳选择。

关键词：执行难执行权的特殊性执行体制统一构建
众所周知，目前在民事司法领域存在着一个极其严重的问题，这就是“执
行难”。

“执行难”这个问题涉及面之广，涉及的度之深，历经的时间之久，
其解决之难，是民事司法中任何一个问题所不及的。

为了解决这个问题，从中
央到地方、从司法界到一般的社会界，从理论研究者到实际工作者，都给予了
极大的关注，并寄望屮尽快解决，维持正常的社会、经济和司法秩序。

但毋庸
讳言的是，“执行难”的问题依然未能解决，解决“执行难”的方案依然有待
于认真地、深入地探索。

本文认为，“执行难”的根本原因在于执行体制不顺，
目前这种将民事执行机构隶属于法院内部的执行体制，存在着结构性的缺陷，
只要这种执行体制不加以根本性的改变，“执行难”的问题就不可能得到彻底
的解决。

不仅如此，本文还认为，除民事执行体制存在结构性的问题外，其他
的执行体制，包括行政执行体制和刑事执行体制，都不同程度地存在着弊端，
都需要结合起来统筹解决。

通过分析，笔者认为，我国应当建立独立的执行机
构，实现国家执行权的统一化行使。

一、执行难：成因及其危害性
最高人民法院在给中央的《关于解决“执行难”问题的报告》中，将执行难归结为四点：被执行人难找、被执行财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动[1].这是对执行难含义的具体演绎，也反映了司法界对执行难的程度的慨叹。

执行难是一个牵动全社会注意力的焦点问题，也是困扰司法机关的一个严重的现实问题。

执行难是由多方面的原因形成的：一是由于客观原因造成的执行难。

被执行人缺乏执行能力，无财产可供执行，必然导致执行难。

二是由于主观原因造成的执行难。

这里的主观原因主要是指地方保护主义和部门保护主义。

由于一些债务企业或公司，本身是地方政府的主要财政来源或利税大户，属于地方政府予以重点保护的骨干企业。

法院执行举步维艰，面临着地方政府的行政干预无能为力。

这是造成执行难的关键原因。

三是法律不健全。

目前我国破产法的适用范围仅限于企业法人，对于非企业法人尤其是自然人不适用破产，这样对于不适用破产的民事、经济主体在执行受阻时，无法转入破产程序彻底结束其债权债务关系，造成执行难。

此外，强制执行程序被规定在民事诉讼法中，篇幅有限，内容过于原则、抽象，缺乏可操作性，这也是造成执行难的一个原因。

四是执行体制不顺。

目前是由法院在行使审判权的同时，兼顾行使执行权的，与审判权所具有的本位性相比，执行权受到了轻视。

这是造成执行难的根本原因。

执行难的结果表现为具有强制执行力的法律文书不能获得实现，造成所谓
“空调白判”的现象。

这种现象具有多方面的危害性：从债权人角度看，执行
难意味着债权人的合法权益得不到满足和实现；从人民法院的角度看，其花费
许多司法资源的生效裁判成为一纸空文，被人们贬为“法律白条”，这对司法
机关的权威性和良好形象是一个极大的损害；从社会的角度看，当事人的合法
权益不能通过司法获得救济，势必逐步放弃对司法的信仰，并放弃对公力救济
这一合法手段的诉求，转而寻求私力救济。

私力救济的结果必然是弱肉强食，
造成社会秩序的极度混乱。

从债务人角度看，“执行难”日久必然产生一种消
极的波及效应，“执行难”的涉及面日益宽泛，这样必然放纵债务人的躲债、
赖债心理和行为，这样发展到极致，执行难就会变成常见的篾法、抗法现象，
社会秩序受到严重的威胁，司法的权威荡然无存。

市场经济体制最终必然趋于
瘫痪，法治国家的理想只能是一种空想。

可见，“执行难”的问题已经成为我
国树立司法威信，使司法取信于民，甚至涉及国家存亡的瓶颈问题。

“执行难”
的问题己到了非解决不可的地步了。

执行难的危害之烈是有目共睹的。

为了解决执行难，全国上下群策群力，探讨寻求各种对策，以期尽快达到目的。

中共中央于1999年发布了著名的“11 号文件”，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》。

对解决执行难问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。

这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。

最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想，这就是：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。

中共中央15大、16大报告中，都提出了要进行司法体制改革，彻底解决执行难问题，并表达了要解决执行难的决心。

在最高人民法院的号召和指导下，全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。

改革的成果是显著的，执行难问题在一定的范围内和在一定的程度上获得了化解。

肖扬院长在2001年元旦献辞《公正和效率：新世纪人民法院的主题》中指出，当前以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志，人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重要进
展。

但是，一个不能不面临的问题是：执行难的问题依然严重地存在着。

如何解决“执行难”？理论界和实务界对此都进行了较为深入的考察和探讨，并提出了诸多有价值的见解，如普及法律意识、加大执行力度、完善执行措施、健全执行立法、加强执行装备、强化对恶意逃债行为的制裁等等。

这些观点和建议无疑都有一定的合理性，应当予以采行。

但是，笔者认为，我国目前的民事执行体制所存在的问题是最关键的问题，要解决“执行难”，必须首先要理顺执行体制，建立和形成一个既公正又高效的执行机制。

二、我国执行体制的历史沿革及其弊端解析
执行体制是政治体制的一个组成部分，是由现行法律构建而成的实施执行
行为、调整执行活动的制度综合体，其内容主要包括：行使执行权的机构与人
员是如何组建或组成的？在执行机构内部，有哪些内设机构或部门？它们之间
的关系如何？执行机构的管理体制如何？执行机构的上下级关系是如何确定的？
审判机构与执行机构的关系如何？等等。

其中的关键是执行机构的性质与归属。

我国的执行机构长期以来一直设在法院内部，成为法院的一个职能机构，是附属在法院的分支机构，本身不具有独立性，更不能与法院平起平坐，因此有人形象地说：“执行权被司法权吸收了”。

当然，在法院内部，执行机构的地位或独立性前后是有变化的，总的是地位不断提高，作用日益突出。

具体来说，执行机构与审判机构的关系在立法上历经了两个阶段的变化，对于这种变化，我们可以用模式来作出表示：
(一）、合一制模式
1982年新中国第一部民事诉讼法确立的就是这种模式。

这一模式的典型特征就是审判机构涵盖了或者说隐含了执行机构，执行机构并不独立存在，审判
机构既审理案件，又执行案件。

这是标准的“审执合一”体制。

其弊端在计划经济占主导地位的当时并没有显现出来，后来随着市
场经济的快速发展，需要执行的案件不断增多，合一制模式越来越不适应执行
实践的实际需要了。

(二）、执行庭模式
1991年修改民事诉讼法，改变了合一制模式，推行审执分立制度，在法院内部增加了一个专司执行之职的执行庭。

虽然立法仅规定，基层人民法院、中级人民法院根据需要，可以设立执行机构。

但事实上，各地方法院基本上都建立了与审判庭相对应的执行庭，最高人民法院也专门成了执行办公室。

应当说，相对于以前的做法而言，专门设立执行庭是我国执行体制的一大进步，标志着执行权开始走向独立。

但是，将执行庭设置在法院内部，无法改变执行体制的性质，无法寻找到解决执行难的通达之途。

具体而言，目前我国民事诉讼法所确立的执行庭模式，存在着以下弊端：
1、执行机构层次低。

将行使执行权的执行机构设置为执行庭，与行使审判权的审判庭同视，不符合执行权的独立性特征。

执行庭在行使执行权之时，必然受到以指导审判为主要职能的审判委员会的制约和干预，必然受到本级法院院领导的制约和干预，而这种来自横向的管理权限不利于具有行政权属性的执行权的运作，而且必然会同执行机构应当主要接受上级执行机构的垂直领导原理相冲突。

2、执行管理疲软化。

国家对公民财产权进行保护的制度有三个方面：即，立法活动、司法活动和执行活动。

这三种类型的国家行为具有同等程度的重要
性，它们缺一不可。

执行权是国家法律赋予的强制权，执行管理的垂直型、一体化、行政化和集权化是其典型的特征，否则，执行权就不可能雷厉风行地落到实处。

而以执行庭形式表现出来的执行机构，在法律地位上与审判庭完全一致，各级法院的执行庭是相对独立的，上下级法院的执行庭之间只有监督和被监督的关系，而缺乏领导和被领导的、管理和被管理的、服从与被服从的关系。

这种管理模式的运作结果，便是执行权的各自为政，难以形成一体化所需要的合力，难以体现执行权应有的威力。

3、审执分立不彻底。

设立执行庭，仅仅达到了一个目的，即：禁止审判庭行使执行权。

但是另外一个方面被严重地忽视了，这就是：执行庭还在行使审判权，这是审执不分的新的表现形式。

因为在执行过程中，会发生各种各样的新型纠纷，比如对生效法律文书的实体性审查、案外人对执行提出异议、债务人提出执行异议、变更、追加被执行的主体等等。

这些发生在执行领域中的纠纷或争议，也需要由行使审判权的审判庭加以解决，然而，依照现行法的规定，执行庭在行使执行实施权的同时，也可以行使执行裁判权。

这显然是违背审执分立的原理的。

4、执行方法单一化。

执行方法与执行体制密切有关，在现行执行体制下，执行方法比较单一，有较大的局限。

比如，法院到异地执行会遇到地方保护主义，不到异地执行搞委托执行，又不起实际作用。

执行力量无法在“全国一盘棋”的格局中灵活调配，难以形成集中性的优势，搞交叉执行、提级执行又会遇到现行执行管辖制度的制约。

执行方法的单一化，0然无助于执行难的解决。

所有上述这些弊端，都是导致执行难或执行乱的主要原因；为了解决执行难或执行乱，必须首先从执行体制的改革入手。

在执行体制不加根本性改造的情况下，在其他任何方面所实施的改革，都只能是小修小补，治标不治本。

(三）、执行局模式
执行难的危害之烈是有目共睹的。

为了解决执行难，全国上下群策群力，探讨寻求各种对策，以期尽快达到目的。

中共中央于1999年发布了著名的“11 号文件”，该文件转发了《最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，对解决执行难问题给予了高度重视，并对最高人民法院为解决执行难寻求改革措施给予极力支持。

这个文件被誉为法院解决执行难的“尚方宝剑”。

最高人民法院于1999年10月发布的《人民法院五年改革纲要》中，明确提出对执行体制进行改革的总体构想，这就是：在全国建立起对执行机构统一领导、监督，配合得力，运转高效的执行工作体制。

中共中央15大、16大报告中，都提出了要进行司法体制改革，彻底解决执行难问题，并表达了要解决执行难的决心。

在最高人民法院的号召和指导下，全国上下法院系统都在不同程度上进行了执行体制的改革。

改革的成果是显著的，执行难问题在一定的范围内和在一定的程度上获得了化解。

肖扬院长在2001年元旦献辞《公正和效率：新世纪人民法院的主题》中指出，当前以建立民事审判新格局和执行工作
新体制为重要标志，人民法院司法体制改革和创新在一些方面已经取得重耍进
展。

执行改革的进展和成果集中体现在以下几个方面：
1、改“执行庭”为“执行局”，加强上级执行机构对下级执行机构的直接
领导。

2001年4月，最高人民法院确定浙江省绍兴市中级人民法院和福建省厦
门市中级人民法院为全国执行机构和执行工作体制改革试点法院。

试点的结果，
与执行庭仅有有一字之差的执行局取而代之，成为改革中的执行机构新形式。

这一执行体制的新模式可以称为“执行局模式”。

“执行局模式”与“执行庭
模式”相比，确实不是文字上的一字之别，而是具有性质上的差异的，这种差
异集中表现在领导体制上。

执行局模式强调上下级之间的行政领导关系，而在执行庭模式中，则无法体现出这种性质的关系。

这是执行局模式的一大创新和发展。

2、实行执行裁判权和执行实施权的“两权分离”。

有鉴于执行裁判权和执行实施权的不同性质，同时也意识到由同一个机构同时行使这两种权能必然会引发“执行乱”，因此，在执行改革中，便产生了“两权分离”的改革方案。

据此方案，在执行局下面，设立两个分支性机构，一个行使执行裁判权，另一个行使执行实施权。

这样就可以发挥执行裁判权对执行实施权的监督作用，同时也有利于执行实施权的集中行使。

3、实行执行裁判权和执行实施权的“两级分权”。

“两级分权”是在“两权分离”的基础上进一步实行的分权制衡举措，它是指由基层法院集中行使执行实施权，由中级法院集中行使执行裁判权。

这样就使执行栽判权和执行实施权在行使的主体上实现了进一步的分离。

上述是在执行改革中有关执行体制方面的最新举措，这些举措在全国尚未全面推行。

应当说，这些改革己触及了执行体制的中枢神经，涉及到了最为要害的部位，因此至少具有理论创新的意义。

但深入地分析，这些涉及执行体制方面的改革，还是具有天然的局限性。

其局限性集中表现在管理体制上。

这一点在后文关于法院为何不能行使执行权部分要详加论述，这里不加展开。

四、执行体制的比较观察
首先，我们具体了解一些世界各国的执行机构的设置情况。

(一）日本
在日本，民事案件的执行机构设在法院，执行法官和执行官都是独立的执行主体，他们在职能上有所分工和制约。

一般来说，以金钱给付为内容的请求
权的执行，对于动产所为的查封拍卖以及给付特定物的执行都由执行官来完成; 但是对子执行过程中争议的处理和对执行财产的处分、分配的监督，由执行法院的执行法官来完成。

同时，在给付金钱之债的请求权的执行中，对不动产、债权的处分拍卖，则是由法院的执行法官来完成，执行官此时只是从事诸如送达执行文书、授命调查不动产状况等事务性的工作，并不是独立的执行主体。

日本的执行官设置于地方法院，由地方法院任命。

执行官接受当事人的申请，行使国家强制执行的权利。

执行官视为公务员，但是不实行薪俸制，以债权人所缴纳的手续费作为其收入，由执行机构统一收取后进行分配。

当事人对干执行官对事务的处分如有异议，可以向地方法院提出不服。

执行法官负责对不动产、债权、其他财产及作为和不作为的执行，比
如对不动产和债券的拍卖等处分行为只能由执行法官作出。

而具体的对不动产的调查扣押查封等行为仍是由执行官行使，执行法官对之进行监督。

[2]
(二）法国
法国的执行权是由法院内部的两个机构，即执行法官与执达员分工行使的。

1993年之前，执达员拥有广泛的职权，查封、冻结财产以及对不动产进行查封执达员都有权实施。

1993年实行执行法官制度之后，执达员的职权有所削弱，主要执行具体的执行行为，他有责任指挥执行行动，在法律要求时有资格请求执行法官给予批准或命令，仍是独立的执行机关。

1993年1月开始设立的执行法官是专门处理执行过程中发生的纠纷案件的法官，其主要职权包括负责管辖涉及执行名义及执行程序的纠纷，作出保全处分等许可决定；命令实施执行或责令妨碍执行人承担损害赔偿责任；发布暂缓执行命令等。

执行法官由大审法院院长任命，可以在一个法院里任命一名或数名执行法官，执行法官不是具体
实施执行行为的人员。

(三）我国台湾地区
我国台湾地区强制执行法规定：“民事强制执行事务，于地方法院及其分院设民事执行处办理之”“强制执行事件由法官命书记官督同执达员办理之。

”民事执行处办理执行事件，无论何种程序，均由执行法官作决定执行的重大事项。

书记官只是服从执行法官的命令，受执行法官的指挥办理执行事务，制作执行笔录，没有独立的决定权，不是独立的执行主体。

执达员的法律地位则更低，不但没有像德、日等国家那样是独立的执行机关，而且必须听命于书记官，完全受执行法官和书记官的指挥，实施的多是事实行为。

在台湾地区，涉及案外人异议和第三人异议等实体纠纷需耍有民事审判庭来处理。

(四）英国
英国是英美法系与法院外部建立独立的执行机构的鼻祖，其他国家的执行制度都是由英国的执行制度演化而来的。

英国的执行机关是设在法院外的执行官，其是郡的官员。

申请执行的当事人先向法院申请签发执行令状，签发后改令状交给令状执行郡的执行官在伦敦的副职或代理人或者寄给该郡的助理执行官，即等于交给了执行官本人。

执行官应根据要求做成收据，载明交付令状的日期。

执行官负责令状的执行，但是令状的最后实施是由被称为执达员的官员进行的。

执达员已执行官祸福执行官给予的授权证书为依据行使执行权。

执达员拥有一定的警察的权力，除负责民事执行工作以外还负责保卫法庭、送达传票等工作。

[3]
(五）美国
美国的司法系统有两套独立的系统，即联邦法院系统和州法院系统。

执行州法院的判决由州司法行政官进行，执行联邦法院的判决由联邦司法行政官或称为联邦执法官进行。

此两类人员都是警察的一类，是专门提供法庭服务的警察。

美国联邦司法系统与司法部设立了联邦执法官署，由总检察长（司法部长) 领导。

联邦执法官署的最高领导为执法官总监，由总统根据参议院意见任命。

在每个联邦司法区设立一名执法官，由总统根据参议院意见任命，任期4年。

联邦执法官是联邦执法官署的行政官员，服从执法官总监的领导。

执法官总监为完成执法官署的职责有权任命支援协助完成法律执行工作。

执行官、副执法官和其他职员在工作中都负责执行工作。

联邦执行官的权利和职责包括以下几项：1、其基本职责和使命是，为联邦地区法院、联邦上诉法院和国际贸易法院维护安全，遵守执行这些法院的所有命令，包括执行令；2、地区法院、联邦上诉法院和国际贸易法院在该审判区开庭时，该区的联邦执行官出席庭审；3、联邦执行官署执行联邦法院颁发的令状传票或其他命令时，可以取得所有必要的协助4、联邦执行官、副执行官及执行官书中的其他官员可以在没有逮捕令的情况下逮捕任何在他面前发生的针对联邦的犯罪人或者根据联邦法可以审理的重罪。

5、联邦执行官书经授权还可从事：保护联邦陪审员、法官官员、证人人身安全，根据司法部长的指示，在国内及国外追查逃犯等活动。

[4]
美国各州的地方执行官一般有公众选举产生。

其主要职责是协助刑事法庭和民事法庭，负责维护法庭秩序、送达传票、传唤陪审员、执行判决和主持司法拍卖等活动。

无论是联邦执行官还是个州的地方执行官，其职权都相当的广泛，不仅从事民事案件的强制执行，而且还要承担许多民事案件和刑事案件许多的司法事务。

当事人启动执行程序的方法是向法院书记官申请发给执行令状，执行令状一般由作出判决的法院签发给执行官。

执行令状命令执行官进行执行活动，具体的执行活动由执行官决定和实施，权力比较广泛。

执行过程中，执行活动得到法院的有力支持，如果一方当事人没有遵守一项法令，法院就会行使藐视权，对该当事人加以强制。

民事藐视被认为是一种补救，强制其遵守法院命令，赔偿因不遵守命令所产生的损失，民事藐视由一方当事人而非政府的动议提起。

刑事藐视具有惩罚性，以惩罚一项己经完成的不遵守行为，是一项单独的诉讼，并且由政府检控。

刑事藐视程序必须为该当事人提供所有给予刑事被告的正当程序保护和保障。

[5]
由以上比较考察，可以得到以下启示:
其一，各国都无一例外地将执行权的性质界定为行政权。

虽然执行过程中会发生各种与执行程序相关的争议，但对这种争议的解决应属栽判权的范畴，不宜由执行机构行使。

换而言之，审执分立是各国普遍奉行的基本原则。

依据该项原则，审判机构不得行使执行权，执行机构不得行使审判权，审判机构和执行机构是泾渭分明的。

这对审执合一模式是一个否定。

我国实行过的合一制模式固然违背此项基本原则，执行庭模式和执行局模式也同样违背此项原则。

其二，执行实施权和执行裁判权应当分开行使。

执行裁判权与普通栽判权具有相同性质。

其三，执行权的本质属于行政权。

因此，执行机构本质上属于行政机构。

五、执行权的性质研究
强制执行权是指行使强制力实现民事请求权给付内容的权能[6].在我国，。