构建国家环境红线管理制度框架体系_王金南

“十二五”乃至今后较长一段时期，中国经济社会发展进入战略机遇期，同时也是资源环境矛盾问题的凸显期。

造成环境形势异常严峻的根本原因之一是经济社会发展已经逼近了资源环境的极限，而在国家层面缺乏完善的环境红线管理制度。

党的十八大报告和十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要加强生态文明制度建设，完善最严格的环境保护制度。

环境红线就是最严格环境保护制度的重要尺度，是特定时空下建设生态文明和美丽中国的环境最低保障线。

实施国家环境红线管理制度的现实意义
落实环境保护基本国策的迫切需要
控制人口、节约资源、保护环境是我国的三大基本国策。

目前，我国在计划生育、节约资源（保护耕地和水资源）两大基本国策中已相继设立红线，而且红线的约束性极强。

相对于人口和资源两大红线体系，我国目前还谈不上环境红线体系的建立，要发挥环境保护基本国策的效力，迫切需要实施环境红线管理，并且要使环境红线像人口红线、耕地红线、水资源红线一样，作为“硬道理”和“硬任务”来抓。

解决当前最严峻环保形势的迫切需要改革开放30多年来，我国的社会生产力得到
了极大的解放和发展。

但同时粗放型经济增长方式也带来了严重的环境问题，表现为：主要污染物排放总量超过环境承载能力，环境质量恶化趋势加剧，生态系统功能急剧退化，资源保障能力
严重不足，这些问题已经严重影响经济的可持续发展以及公众健康和社会稳定。

而造成环境形势异常严峻的根本原因之一是在国家层面缺乏完善的环境红线管理制度，导致了经济社会发展逼近或超过资源环境极限。

面对当前形势，亟需建立国家环境红线管理制度，在环境保护工作上取得突破性进展。

实施最严格环境保护制度的重要尺度党的十八大提出生态文明建设和美丽中国的宏伟目标，这迫切要求在环境管理上实行最严格的环境保护制度，环境红线管理是最严格环境保护制度的重要尺度和关键抓手，如最严格环境保护制度中要求“凡是超标或者超过总量质量指标排污的工业企业一律停产治理，凡是未完成主要污染物排放总量控制任务的地区，实行区域限批”。

那么，如何用“重典”，用哪些“重典”，则应在环境红线管理方式中进行顶层设计。

这首先需要在国家层面明确界定环境红线管理的边界范围，在红线内实施最严格的环境保护制度、法规、政策和标准，杜绝一切环境违法行为。

我国资源环境领域红线管理的实践
红线的原始含义是指不可逾越的边界或者禁止进入的范围。

红线的概念最初起源于城市规划。

目前，红线的概念已被广泛应用于资源环境领域，形成了如耕地红线、水资源红线、能源消费总量和煤炭消费总量控制等资源红线管理制度以及污染物排放总量控制红线、生态红线等环境红线管理制度。

红线的内涵也从空间约束向数量
■文/王金南 吴文俊 蒋洪强 许开鹏
构建国家环境红线管理制度框架体系
摘 要 解决中国的环境危机和建设中国生态文明，必须建立底线思维和环境红线体系。

本文阐述了实施国家环境红线管理体系的现实意义，介绍了目前在人口—资源—环境三大领域红线管理的现状。

从顶层设计出发，建立了“质量—总量—风险—生态”的“四维”环境红线体系，提出了加快推进国家环境红线管理的若干建议。

关键词 红线管理；环境红线；生态红线；总量控制红线
环境红线是主体功能区划、环境功能区划及各环境保护规划实施的根本抓手。

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 42 No. 02-03 2014
约束拓展，由空间规划向管理制度延伸。

耕地红线
2006年，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线”。

2008年，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，纲要对土地利用的目标和任务提出六项约束性指标和九大预期性指标，确立了到2010年和2020年全国耕地保有量为18.18亿亩和18.05亿亩的目标，并将这一指标作为土地利用的约束性调控指标，其核心是确保18亿亩耕地红线。

18亿亩耕地红线，其内涵并不意味着现有耕地都不能占用，而是强调各项建设都要节约集约用地，能不占用耕地就应尽量不占，能用劣地就尽量不用好地。

水资源红线
2011年，中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》为最严格水资源管理制度定义了“三条红线”：第一条红线是建立水资源开发利用控制红线，严格实行用水总量控制，到2020年全国年用水总量要力争控制在6700亿立方米以内，这是一个约束性指标；第二条红线是建立用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费，到2020年农田灌溉水的有效利用系数要提高到0.55以上，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量要降到124立方米和60立方米的水平；第三条红线是建立水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量，水功能限制纳污红线指标，确定为全国主要江河、湖泊水功能区达标率要提高到60%以上。

2012年1月，国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出四项制度、三条红线管理作为在全国范围内实施最严格水资源管理制度的基本指导意见。

水资源管理三条红线首先是一个标准的概念，其着眼于水资源的可持续利用和经济社会与资源环境的协调发展，起到转变用水管理模式、推动节水型社会建设、改善水生态环境的作用。

污染物排放总量控制红线
污染物排放总量控制红线是指为满足某区域的环境质量要求，采取措施将该区域的污染物
排放总量控制在一定目标之内的数量约束。

主要污染物排放总量控制可以说是我国目前环境管理中最典型的但没有“红线”称谓的一条环境红线。

从“九五”开始，我国就实行主要污染物排放总量控制红线管理，但实际上只有到“十一五”才实现了真正意义上的总量红线管理，从“十一五”开始，国家将化学需氧量和二氧化硫两项污染物的总量目标分解到各地市和排污单位，对达不到总量控制目标的区域或企业实行“区域限批”和“行业限批”，建立了触碰总量红线的责任追究制度。

在总量红线的高压态势下，2010年，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别比2005年下降14.3%和12.5%，国家首次实现五年环境保护规划目标。

2007年以来出台的国务院环境保护法规和节能减排规划方案，以及2008年修订的《水污染防治法》中，都明确规定了确保总量控制红线的“区域限批”、“行业限批”、“暂停审批制度”、“公布制度”、“超标限期治理并处罚款制度”等严厉措施，保证了排放总量控制红线的真实落地。

“十二五”开始，从原有的2项污染物总量控制红线上升到4项污染物总量控制红线、重金属污染控制以及环境质量红线，总量控制红线得到了发展。

生态红线
生态红线是指为了维护国家或区域生态安全和可持续发展，根据自然生态系统完整性和连通性的保护需求，划定的需实施特殊保护的区域。

2004年，由环境保护部环境规划院完成的《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020年）》，首次提出“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的空间控制体系，将珠江三角洲划分为严格保护区、控制性保护利用区、引导性开发建设区。

在随后的很多区域（如长三角、京津冀、青藏高原等）和城市（如江门、惠州、绍兴、珠海等）环境保护规划中，也采用了这一生态红线的概念。

2013年6月，江苏省发布了《江苏省生态红线区域保护规划》。

这些红线的实践经验对制定国家主体功能区规划产生了积极的影响。

2008年7月发布的《全国生态功能区划》，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄为基础，确定了50个重要生态服
目前，在环境领域的红线实践主要有总量控制红线和生态红线两种形式。

务功能区域作为生态保护核心区域；2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》，确定了25个重点生态服务功能区，总面积约120万平方千米，占国土面积的12.5%。

国家环境红线管理制度框架体系设计
国家环境红线管理分类体系
环境红线是指为了维护国家环境安全，按照环境承载力、环境质量约束和生态功能保护等所设置的环境保护底线和环境保护边界范围。

环境红线是主体功能区划、环境功能区划及各环境保护规划实施的根本抓手。

实施环境红线管理不仅是环境保护优化经济增长的基准线，同时是实施环境管理战略转型的路径线，是保护人民群众健康和国家环境安全的生命线，更是特定时空下建设生态文明和美丽中国的环境最低保障线。

环境红线是一个综合集成体系，在理论上可以由“点集”、“线集”和“面集”体系共同构成。

“点集”体系是基于企业层面污染源管理方式的红线体系，涵盖了污染源项目准入、排放总量及风险管理等污染源控制中的环境保护底线；“线集”体系是基于行业层面管理方式的红线体
系，涵盖了行业污染物排放达标和行业排放总量等行业污染控制中的环境保护底线，“点集”体系和“线集”体系均是数量控制体系；“面集”体系是基于区域或流域层面管理方式的红线体
系，它是空间格局管理的红线体系，涵盖了区域或流域环境容量管理、目标总量管理、环境功能区达标管理以及区域生态红线管理等政府机构管理中的环境保护底线，“面集”体系是功能保护体系。

环境红线在实际管理应用中又可按照环境要素、控制对象和生态系统类型不同来进行分类，
整体反映了从环境质量管理、污染物总量控制、环境风险控制到生态保护的全过程。

按控制对象又可以进一步划分为污染源（建设项目/已有项目）环境红线、污染源（行业）环境红线和区域（流域）环境红线。

本文据此构建了国家环境红线管理“三维一体”的分类框架（图1）。

该框架体系由环境红线在实际管理应用中的“三维”，也即环境要素、环保控制对象、生态系统构成，“一体”也即环境红线的理论分类“点”、“线”、“面”体系。

基于质量—总量—风险—生态一体化的环境红线体系
目前，在环境领域的红线实践主要有总量控制红线和生态红线两种形式，相对于人口和资源两大红线体系而言，还谈不上环境红线体系的建立。

现有环境红线实践严重缺乏顶层设计和系统化的管理制度，甚至可能出现用狭义的“生态红线”取代完整意义上的“环境红线”概念的问题。

此外，涉及环境质量红线和环境风险红线的内容几乎未被提起。

环境红线是一个综合体系，体现了从污染物总量控制、环境质量管理到生态保护的全过程，因此，当前应从划分技术支撑、管理制度和实施保障等方面进行考虑，构建基于质量—总量—风险—生态一体化的国家环境红线管理制度体系，促进建立“计划生育—节约资源—保护环境”三大基本国策红线体系。

推进国家环境红线管理的若干建议
进一步完善环境红线管理的理论框架进一步完善环境红线管理的理论框架，建
图1 环境红线管理“三维一体”的总体分类框架
容量总量
目标总量
功能区达标
生态红线
按环境要素
按控制对象
按生态系统类型
水大气土壤生态
污染源（建设项目/已有项目）
污染源（行业）
区域（流域）
湿地
农田淡水海洋草原森林排放标准
目标总量资源消耗资源消耗目标总量排放达标环境风险
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立健全环境红线的测定、统计、计算、划分和评估等技术方法。

环境红线的概念从早期的《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004—2020年）》到近期的城市环境总体规划中均有所体现，但目前环境红线的概念界定还比较模糊，环境红线的分类、目标、任务、范围、划分技术方法还不成熟，对于环境红线划分框架还处于探索和探讨阶段，没有形成统一认识，有人将环境红线与生态红线等同。

很显然，生态红线未能涵盖环境保护中涉及的资源消耗、环境容量、环境质量、风险控制等范畴，因此，未来亟需完善和规范环境红线管理技术支撑体系，在环境红线划分关键问题上摸索出一套程序和方法，形成一套相对完善、可操作的技术规范，继而在全国范围推广。

建立健全环境红线管理法规和制度载体环境保护就是经济社会发展的红线，要把环境保护放在经济社会发展的优先地位，实施最严格的环境保护制度很重要的一点是要进行环境标准、排放总量目标和生态保护格局等环境红线管理立法。

环境红线划定后，应根据环境红线的内涵和定位，深入研究现有法律法规的缺失，逐步建立完善环境红线管理法律法规体系，使环境红线管理得到保障。

同时，环境红线管理最终要靠一整套制度来实施，环境红线管理必须与严格的评估考核制度、环境影响评价制度、环境准入制度、总量控制制度、排污权有偿使用和排污交易制度、生态补偿制度等结合起来。

加快开展我国环境红线管理试点工作建议结合“十三五”规划前期研究，按照国家环境保护对于环境质量、排放总量、风险防范和生态保护的最严格要求，设计“基于全面建成小康社会的环境红线管理体系”；从数量和范围角度，从污染源、行业、区域、城市等不同层面，开展基于污染物排放总量、环境容量、环境质量、环境风险管理以及生态保护等环境红线管
理试点；以综合环境功能区划、要素环境功能区划、城市环境总体规划为载体，开展环境红线管理试点；自上而下，国家层面先行探索形成统一、标准化的环境红线划分技术指南，逐步开展技术指南的地方试点应用；自下而上，在有条件和基础工作较好的地方先行开展环境红线管理试
点，为国家建立环境红线管理体系积累经验。

加快国家环境功能区划的制定
环境红线是环境功能区划的根本控制点，环境功能区划是环境红线的重要载体。

环境红线的实施和管理，尤其是区域（流域）环境功能区达标红线以及区域（流域）环境容量红线等的实施和管理，必须依托于功能区划。

应加快制定《国家环境功能区划》（以下简称《区划》），研究制定基于环境功能区划的环境质量红线、环境风险红线的划分技术方法，研究建立基于《区划》修编或重编的红线调整方案，并进一步研究出台促进《区划》落实的规章制度和管理办法，从而为环境红线的划定提供更加完备、有效的法制保障。

主 要 参 考 文 献
[1]李爱华. “18亿亩耕地红线”的生态困境[J]. 中国国情国力, 2013, (03): 41-42.
[2]左其亭, 李可任. 最严格水资源管理制度理论体系探讨[J]. 南水北调与水利科技, 2013, (01): 34-38.
[3]王金南, 许开鹏, 陆军, 等. 国家环境功能区划制度的战略定位与体系框架[J]. 环境保护, 2013, (22): 35-37.[4]孙宇飞, 王建平, 王晓娟. 关于 “三条红线” 指标体系的几点思考[J]. 水利发展研究, 2010, 10(08): 62-65.[5]王金南, 蒋洪强, 张惠远, 等. 迈向美丽中国的生态文明建设战略框架设计[J]. 环境保护, 2012, (23): 14-18.[6]张令. 环境红线相关问题研究[J]. 现代农业科技, 2013, (11): 247-249.
环境保护就是经济社会发展的红线，要把环境保护放在经济社会发展的优先地位，实施最严格的环境保护制度很重要的一点是要进行环境标准、排放总量目标和生态保护格局等环境红线管理立法。

（王金南系环境保护部环境规划院副院长兼总工程师、《环境保护》专家委员会委员；蒋洪强系国家环境规划与政策模拟重点实验室主任；吴文俊、许开鹏，环境保护部环境规划院）。