行政允诺解释的司法审查——崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案评析

行政允诺解释的司法审查——崔龙书诉丰县人民政府行政允诺
案评析
作者简介：张怡静，浙江大学光华法学院司法文明专业博士研究生。

文章来源：章剑生主编：《公法研究》第21卷，转自浙大公法公号。

注释及参考文献已略，内容请以原文为准。

摘要
崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案的争议焦点是行政允诺的限缩解释。

行政允诺法律关系一经成立，法院可以适用诚实信用原则审查行政允诺解释的问题。

行政允诺解释的审查首先应当遵循依法行政原则以及法律解释方法，行政允诺解释的主体、解释方法等问题可得以优先且妥当的解决。

为了填补法律规整的漏洞，行政允诺解释内容的审查可以诚信原则为依据，考虑解释的内容是否明确及其与公益裁量的权衡。

当行政机关在没有事实根据和法律依据的情况下限缩解释行政允诺而拒绝履行允诺义务，可以认定为违反了诚实信用原则。

一、问题的提出
具体个案中的法律适用问题往往伴随着解释。

行政允诺的履行过程中，对允诺内容的解释普遍存在，且往往对行政允诺的履行起着决定性作用。

针对行政允诺的关键内容，行政机关不能任意进行解释。

行政机关在没有事实根据和法律依据的情况下限缩解释行政允诺，从而不予给付相对人行政允诺的利益，由此产生在此种情形下行政机关是否应当继续履行行政允诺的争议。

行政机关作出行政允诺，相对人作出了相应的承诺并付诸行动，双方形成行政允诺的法律关系。

此时，有关行政允诺解释的问题往往是行政纠纷的关键。

行政允诺的解释包括主体、程序以及内容等方面，在司法审查中，其首先应当遵循法律解释方法以及依法行政的判断逻辑。

行政允诺法律关系一经成立，若行政机关限缩解释行政允诺的内容继而不予履行允诺义务，行政机关的行为则违法了诚实信用的原则。

值得探究的是，诚信原则在行政允诺解释审查中的规范作用具体为何？
诚信原则作为契约法上的“帝王条款”，早已经被实体法所规定。

《民法典》第7条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺”，第142条规定了当事人意思表示的解释应当按照诚信原则予以确定，“合同编”第466条规定了对合同争议条款的解释也应当遵循诚信原则。

我国行政法领域的法律对未诚信原则作出具体的规定，关于行政法能否适用诚信原则的讨论由来已久。

公法领域适用诚信原则在大陆法系国家较为突出，尤其以德国为代表。

德国理论界和实务界的通说认为，诚信原则是“一般法律原则”，可以直接适用于公法领域。

日本的学说和实务受德国影响，也肯定诚信原则可以直接适用于公法。

现今我国大多数学者也认为诚信原则可以适用至行政法。

诚信原则内涵丰富且具有不确定性，学界对于诚信原则在行政法中的适用、行政合同中的诚信原则等内容已有部分的讨论。

在功能上，诚信原则具有解释、补充法律及契约乃至超越法律的衡平作用，是为了修正具体法律关系的法律效果。

最高人民法院在2017年将崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案确定为公报案例（以下简称“崔龙书案”），展现了最高人民法院在审查招商引资等行政允诺纠纷时的裁判思路——以行政协议法律关系为进路，适用诚信原则规范行政允诺的解释。

本文选取崔龙书一案，就其裁判理由有关行政允诺解释的部分内容展开分析，从司法审查的视角总结行政允诺解释的审查要件以及诚信原则对其所起的规范作用。

通过对个案的解读，整理分析法院的裁判思路与逻辑，并在理论基础上进一步归纳行政允诺解释的审查要件，辅之以诚信原则的审查依据，有效解决行政允诺解释在司法过程中的审查问题，进而为司法实践提供准确而具体的裁判依据。

二、“崔龙书案”的法院审查
（一）案情概要与法院裁判
1.案情概要
2001年6月28日，中共丰县县委和丰县人民政府印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》）。

2001年9月24日，重庆康达公司向李洪恩出具《关于城市污水处理厂项目运作的合作承诺》。

2002年3月28日，
江苏省发展计划委员会作出苏计投资发〔2002〕332号《关于丰县污水处理厂一期工程可行性研究报告的批复》，同意丰县建设污水处理厂一期工程。

2003年１月４日，李洪恩以重庆康达公司名义与丰县建设局签订《关于投资建设江苏省丰县四万吨污水处理厂的框架协议书》。

2003年３月10日，被告丰县人民政府与重庆康达公司签订《特许经营权协议书》；同日，丰县建设局与重庆康达公司签订《建设经营丰县污水处理厂厂区工程合同书》。

2013年５月17日，丰县人民法院立案受理李某某诉重庆康达公司居间合同纠纷一案。

2013年６月３日，李某某与重庆康达公司签订调解协议并经丰县人民法院出具民事调解书予以确认，重庆康达公司应于2013年６月24日前支付李某某赔偿款30万元，李某某自愿放弃其诉讼请求。

2014年４月12日和４月15日，徐州康达公司和重庆康达公司分别出具证明，证明徐州康达公司投资建设的项目推介人为李某某。

2015年５月，原告崔龙书提起行政诉讼。

崔龙书提供了丰县人大常委会2003年10月13日出具的《证明》和函件，以及丰县建设局2005年６月18日出具的《证明》等复印件，以证明该招商引资项目是由其引进。

一审法院在审理期间，被告丰县人民政府提供了2015年６月19日丰县发展改革与经济委员会（以下简称“丰县发改委”）出具的《关于对〈关于印发丰县招商引资优惠政策的通知〉部分条款的解释》（以下简称《招商引资条款解释》），《23号通知》第５项附则规定：“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行”，该解释对此作出了说明：“是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。

”一审法院认为本案所涉项目不属于《23号通知》第25条及附则规定的奖励条件而不应予以奖励，驳回了崔龙书的诉讼请求。

崔龙书不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。

二审法院撤销了一审判决，并责令丰县人民政府根据《23号通知》履行对崔某的奖励义务。

2.法院裁判
二审法院认为，一审法院驳回崔龙书诉讼请求的主要根据是被告
丰县人民政府提供的丰县发改委在一审期间出具的《招商引资条款解释》。

该解释将“本县新增固定资产投入”定义为，仅指丰县原有企业，追加固定资产投入，扩大产能。

《招商引资条款解释》系对被上诉人业已作出的招商引资文件所做的行政解释。

我国统计指标所称“新增固定资产”是指通过投资活动所形成的新的固定资产价值，包括已经建成投入生产或交付使用的工程价值和达到规定资产标准的设备、工具、器具的价值及有关应摊入的费用。

从文义解释看，《23号通知》中的“本县新增固定资产投入”应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。

如《23号通知》在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。

丰县发改委在县政府涉诉之后，对《23号通知》作出的承诺进行限缩性解释，而县政府以此为由拒绝履行允诺义务，一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚信原则，不能采信该解释。

“崔龙书案”双方当事人的争议焦点主要为：行政机关作出行政允诺后，相对人依行政允诺的单方意思作出相应的承诺并付诸了行动，行政机关对行政允诺的关键内容进行无事实根据和法律依据的限缩解释，行政允诺的义务是否应当继续履行。

（二）问题整理
1.行政允诺的解释与效力
二审法院认为，《招商引资条款解释》系对被上诉人业已作出的招商引资文件所做的行政解释。

从文义解释看，《23号通知》中的“本县新增固定资产投入”应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。

如《23号通知》在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。

《招商引资条款解释》是丰县人民政府所属工作部门丰县发改委所作，发改委的解释是有权解释还是无权解释？行政允诺的解释权的归属以及解释的效力为何？法院在此并未作出精细和准确的阐释。

2.行政允诺的限缩性解释与审查
二审法院认为，“诚实守信”是法治政府的基本要求之一，诚信政府是构建诚信社会的基石和灵魂。

丰县发改委在县政府涉诉之后，对《23号通知》作出的承诺进行限缩性解释，而县政府以此为由拒绝履行允诺义务，一定程度上构成了对优益权的滥用，有悖于诚信原则，不能采信该解释。

行政允诺是行政机关单方面的意思表示，当行政允诺作出之后，私人对之进行承诺并付诸行动，行政允诺即对双方产生约束力。

当行政允诺法律关系已经成立，行政机关通过限缩解释行政允诺的内容，继而未履行、不履行行政允诺的义务时，法院可以适用诚信原则解释行政允诺。

在此，行政允诺解释是否属于行政优益权？从行政优益权的滥用推导出违背诚信原则，是否正确揭示了诚信原则在行政允诺解释中的审查逻辑？限缩性解释是否必然违背诚信原则？对于上述所提出的两大问题，需要在下文进一步予以阐释。

三、行政允诺解释的权限与方法
行政允诺作为一种行政活动方式，应当受到依法行政原则的约束。

在依法行政原则之下，行政权的行使具有一定的限制。

具体而言，行政实体法上体现为行政机关具有什么权力，行政程序法上体现为行政机关应当如何行使权力。

（一）行政允诺解释的权限
“崔龙书案”中，法院将行政允诺解释认定为行政解释，此处的行政解释并非严格意义上的“行政解释”，而是行政允诺的第三方丰县发改委对丰县人民政府作出的《23号通知》的部分内容作的职权解释，属于最广义的行政机关具体应用的行政解释。

实践中，行政机关对行政允诺的解释主要包括适用解释和依职权解释。

行政机关作为行政允诺的当事人所作的允诺解释是适用解释，其他行政机关在其职权范围内也可以对行政允诺作出解释。

行政允诺是行政机关的单方意思表示，行政允诺解释是行政机关的行政优益权，在尊重行政机关解释的同时可以从“超越职权”和“滥用职权”两方面审查行政机关的权限；因行政允诺也可以产生行政协议法律关系，“崔龙书案”中《23号通知》最后规定了“本文由县体改委负责解释”（体改委职责后由发改委行使），因此丰县发改委作为行政允诺关系
的第三方，可以对允诺进行解释，但是并不意味着丰县发改委的解释具有最终解释权。

（二）行政允诺解释的方法
对于“本县新增固定资产投入”的理解，二审法院认为从文义解释上看，应当理解为新增的方式不仅包括该县原有企业的扩大投入，也包括新企业的建成投产。

申言之，如《23号通知》在颁布时需对“本县新增固定资产投入”作出特别规定，则应当在制定文件之初即予以公开明示，以避免他人陷入误解。

针对行政允诺解释的焦点问题，二审法院认为根据文义解释即可以确定解释的内容。

另外，若是允诺的内容在允诺制定之初已经予以限定，同时进行了公开明示，此时，允诺的内容即使突破了文义解释的内涵，也具有成立的可能性。

一般而言，法律解释方法包括文义解释、体系解释、历史解释以及目的解释等，前三者是主观解释，后者为客观解释，其中目的解释是最为重要的解释方法，但不能因目的解释的扩大而损害公民的权利。

文义解释是由一般语言用法获得，或是由法律的特殊语言，或是由一般的法学语法中获得，它划定了进一步解释活动的界域；体系解释旨在规整脉络中许多条文间事理上的一致性、对法律的外部安排及其在内在概念体系的考虑，但对解释的价值是有限的；目的解释是法律客观目的解释，一方面包括规范范围的事务结构，另一方面包括法秩序中的法律原则。

在个案中遵循法律解释方法，是为了实现公正适当的个案裁判，更好地维护双方当事人的合法权益。

“崔龙书案”通过文义解释的方法，即已明确了争议焦点的内容。

同时，基于行政的自我拘束以及平等对待原则，行政机关所作的对外公开的解释具有普遍的效力。

行政允诺一经作出，作出行政允诺的行政机关即受约束；而当行政允诺相对人作出了承诺，即对双方产生约束力。

依法行政原理下要求行政机关应当公平、公正、公开行使行政权。

行政允诺解释应当遵循一定的程序要求，包括解释作出的形式以及时间等程序。

在行政允诺的履行过程中，行政机关要履行公开告知的义务。

基于对行政机关的信任，相对人对行政机关公开作出的允诺解释，会产生一定的信赖。

行政机关若是想要打破之前公开的允
诺，必须以适当的形式予以决定和通知。

四、诚信原则规范下行政允诺解释的审查
行政允诺的解释问题欠缺法律规整的规则，为了保护当事人的权利，法院应当以合乎法律规整意向及目的的方式，填补法律规整的漏洞。

正如“崔龙书案”中，行政机关限缩解释不当从而导致行政允诺出现法律漏洞。

在此，不仅应当考虑立法者的意向、行政允诺方的决定，对已经显现在法律之中的客观的法目的、一般的法律原则也要加以考量。

（一）诚信原则的适用逻辑
行政允诺双方当事人系在行政主体允诺内容的基础上达成的一致意思表示，法院可以参照合同法原理、双方均认可的允诺文件作为审查行政机关的解释行为是否合法的规范依据。

“崔龙书案”中，二审法院依据的是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（简称《适用行政诉讼法若干问题解释》）第14条之规定，行政允诺的审理可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

《适用行政诉讼法若干问题解释》第27条之规定，法院在审理行政协议案件时，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定；也可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

就此条规定而言，“民事合同的相关规定”是否包括对诚信原则的适用？前文已经提到，《民法典》合同编中规定了合同争议条款的解释应当遵循诚信原则，诚信原则已经是民事法律的成文规范，该“民事合同的相关规定”应当包含诚信原则。

关于诚信原则的适用，《民法典》第142条规定：“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。

”民事案件的审理，一般不会轻易遁入对原则的适用。

有学者主张，在运用当事人协议、法律规定、交易习惯、补充的合同解释等某种方法填补合同漏洞后，以诚信原则审视其结果，发挥修正、补足合同条款的作用。

借鉴民法中有关诚信原则的解释方法，可以具体化诚信原则规范下行政允诺解释的审查。

诚信原则适用的范围非常广泛，但诚信原则必须以存在具体的法律关系为适用前提，其规范的对象是权利行使和义务履行的方法，且对国家和私人的行为都具有规范作用。

2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》对诚实守信的内容作出了具体规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。

非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

”有学者指出，诚信原则在行政法中的具体要求应当包括以公共利益为权力行使起点，以基本人权为权力行使界限，禁止过分是侵益行政行为的限度，以公平合理为权益冲突化解的原则，以信赖保护为行政行为变更的准则等内容。

行政机关在解释允诺时，应当满足诚信原则对其在行使和实现的基本要求。

首先，行政机关的解释应当是出于善意的目的，且是为了实现行政允诺的目的。

善意也可以表现为客观行为，即善意地行使权利和履行义务。

其次，行政机关应当谨守作出的行政允诺，积极、完整地履行行政允诺的义务。

诚信原则要求下，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得以解释方式撤销、变更已经生效的行政允诺。

行政机关若要作出行政允诺的解释，特别是限缩相对人权利的解释，应当在相对人依允诺行动乃至其完成允诺义务前提出。

相对人的允诺义务完成，行政机关相应的允诺给付已经产生，其后解释不能前溯。

最后，行政机关解释的结果应当是公正的，不得损害相对人的合法权益；均衡公共利益和私人利益之间的关系。

在此，可以采用“相关考虑”的审查进路判断行政机关的解释是否符合诚信原则包含的基本要求。

进一步而言，允诺一旦生效，允诺的作出机关应当谨守允诺，及时作出所允诺的行为。

允诺的作出是基于一定的事实基础或者法律依据，当该事实基础或者法律依据发生重要变化使得允诺作出的基础丧失了，允诺的法律效力也将丧失。

而为了维护相对人对行政允诺的信赖利益，行政机关不能随意解释行政允诺从而不履行应有的给付义务。

尤其是行政允诺中有对待给付的义务，当相对人已经履行了为获得行
政允诺而应尽的义务时，行政机关不能在没有法律依据和事实根据的情况下，不履行或不完全履行行政允诺的义务。

在此情形下，如同判断民事法律行为一样，诚信原则在如何判断行政允诺是否不应被作出时同样有适用的空间。

综上而言，诚信原则可以作为审查行政允诺解释的重要依据，以此平衡允诺双方的法律地位，保护允诺相对人的合法权益，保障行政允诺的正确履行。

（二）行政允诺解释内容的审查
行政允诺的解释包括解释主体的有权性，解释应当遵循的程序以及解释内容的容许性等内容。

法律解释方法的适用限制以及依法行政原则的适用衡平作为诚信原则的适用边界，行政允诺解释的主体以及应当遵循的程序等问题在此可以得以优先且有效的解决。

同时，诚信原则适用本身具有不确定性，在具有其他更为明确适用规则的情况下，可不将其纳入诚信原则的适用范围。

有鉴于此，进一步值得研究的是行政允诺解释内容的审查问题。

１.行政允诺解释内容的明确性
行政允诺解释的内容若是明确，则行政机关不能限缩解释的内容减损对方权利而减少自己的义务。

行政允诺解释的内容若是模糊不清的，行政机关由此拥有一定的裁量权——在满足解释作出的程序要求后，根据法律解释方法，可以作出一定的限缩解释。

法律解释方法要以文义解释为起点，对内容做通常字面上的理解是诚信原则之要义。

但是，限缩性解释应从严进行。

行政允诺是行政机关作出的单方面意思表示，相对人只有接受或者不接受两种选择，其内容与标准的协议模式十分相似，相较于非标准的行政协议解释，对行政允诺内容解释的审查强度应该更高。

在民法上，格式条款严格适用有疑义时作不利于草拟人的解释规则。

该解释规则也可以适用于行政允诺的解释。

有学者在研究行政协议格式条款解释规则时认为，行政协议格式条款解释规则的适用与民事合同的适用有所不同，应修正适用。

具体包括寻找通常解释和启动疑义利益解释，前者加入合法性解释、后者应排除两个例外情形。

进一步而言，
行政机关作出行政允诺，相对人未对行政允诺的草拟施加影响，而且行政机关在发布行政允诺时本可以且必须进行清楚的表达，所以应适用有利于行政允诺相对人的解释结果。

因此，在不损害公共利益的前提下，往往要作出不利于提供行政允诺的行政机关的解释。

当然，若是行政允诺条款没有疑义，则不能适用上述规则。

２.行政允诺解释内容的公益裁量
在合同解释中，诚信原则作为重要的解释方法之一，其主要作用是衡平当事人之间的利益关系，合理确定当事人之间的权利义务关系。

行政机关解释的内容往往是行政活动的关键内容，审查解释内容对相对人权利义务的影响程度，体现了法院既尊重行政机关的裁量权，同时也要防止裁量权的滥用。

作为“诚信人”，双方在追求自己利益的同时也不能损害对方和公共利益。

诚信原则要求保护私人对行政行为合法性的依赖，并在其与依法律行政原则所保障的公共利益之间进行适用衡量。

作为行政活动相对人的私人而言，并非只是行政任意支配的对象，其有根据宪法而享有自由权、财产权等基本权利。

诚信原则作为保障公民财产权，限制公权力行使的重要原则，尤其是针对给付行政范畴内的行政允诺，行政机关权力行使应受到诚信原则的严格限制。

给付行政一般不需要作出的法律根据，但是给付行政的施行涉及金钱的利用，因此需要符合财政预算以及得到财政上的批准。

“崔龙书案”是招商引资类的行政允诺，行政允诺案件的审查应当以保护相对人的权益为中心。

若行政允诺解释的内容是关涉权利人重要权利的内容，则要严格遵循行政活动的目的。

对行政机关所作的专业性、经验性或是政策性解释，若不严重违反法律原则等重大情形，法院应予尊重。

但同时，法院可以要求行政机关说明其解释有合理的根据。

依法行政原则和诚信原则均追求正义，但同时也有着显著的区别。

依法行政原则体现的是“不变”，诚信原则则是“变”的内涵。

当两者发生冲突时，诚信原则应当优先于依法行政原则，即若在依法行政使个案无法达到正义或虽能达到正义但未能达到对相对人权益的真诚尊重与关怀时，行政机关应根据诚信原则进行衡平，使处理结果公平。