养殖用海管理工作探究——以连云港市为例

工 作 研 究农业开发与装备 2019年第10期
摘要：养殖用海是海域使用的主要类型之一，数量最多、面积最大。

养殖用海管理工作的好坏直接影响整个海域管理工作成效。

自海域法实施以来，养殖用海管理经过各级海洋主管部门的不断努力，逐步走上法制化、规范化的道路。

但近年来，随着养殖规模的扩大，近岸养殖海域资源利用粗放，精细化管理水平不高，市场化配置进展缓慢等问题逐步显现。

以连云港市为例，从连云港市养殖用海管理工作现状入手，认真分析养殖用海管理存在的问题，并就下一步工作方向提出思考。

关键词：养殖用海；科学布局；产业指导；动态监测；执法监管1 相关背景
近年来，随着养殖用海规模的日益扩大和问题矛盾的不断凸显，国家和地方越来越意识到海域养殖空间资源的有限性和促进海洋渔业可持续发展的必要性，对养殖用海的关注度也越来越高。

中央环保督察组督察曾指出，部分地区或部门存在不作为或乱作为现象，未按要求编制出台海水养殖规划，未在重点河湖及近岸海域划定限制养殖区，导致海水养殖无序发展，海水水质下降，重点保护资源受损等。

沿海地区也纷纷聚焦养殖用海管理，积极开展养殖用海规范整治行动。

如福建、浙江、山东等多地，深入开展了养殖设施违规设置、超规划养殖等问题的排查与整改，并建立多部门联合执法清退整治和巡查机制。

养殖用海管理已成为当面海域综合管理的一个重点工作。

2 连云港市养殖用海现状
1）养殖用海基本情况。

连云港市是海水养殖大市，在全市海洋开发利用活动中，养殖用海是海域使用的主要类型。

海洋功能区划中确定的养殖海域面积2 314.47 km2（其中海岸养殖区279.48 km2；近海养殖区2 034.99 km2），目前已开发利用约745 km2，占总养殖区面积的32.18%，海岸部分养殖区已经全部利用，涉及从业人数约6 000余人。

其中，从养殖主体分：渔民个人养殖约218 km2，占已利用海域面积的29.26%；企业养殖约292 km2，占已利用海域面积的39.19%；村民集体组织养殖约121 km2，占已利用海域面积的16.24%；其他组织（养殖协会、乡镇农办等）114 km2，占已利用海域面积的15.31%。

从养殖品种分：紫菜养殖185 km2；贝类养殖524 km2；高涂蓄水（鱼、虾、蟹）养殖13.5 km2；其它还有部分海珍品（鲍鱼、海参）养殖等。

从养殖用海的分布看：赣榆区海域313 km2；连云区海域260 km2；灌云县海域172 km2。

以水深划分，-5 m等深线（离岸约10 km）内约占50%；-5～-10 m （离岸约19 km）等深线内约占30%；-10 m以外占多少20%。

从养殖用海的确权方式看：全市养殖用海确权均是通过行政审批方式进行，无市场化出让方式。

2）养殖用海管理现状。

《海域法》实施以来，连云港市养殖用海管理经历了由无序、无度到依法、规范管理的转变。

尤其是近两年来，随着各级政府对养殖用海关注度的提高，连云港市养殖用海也进一步向科学化、精细化推进。

一是强化养殖用海科学管理。

退养还滩、退养还湿，严格控制近海养殖容量，鼓励发展生态养殖、深远海养殖和海洋牧场建设。

开展养殖用海整体论证，安排专项资金支持沿海县区为单位开展养殖用海布局科学性论证。

二是引导养殖用海由近岸向远海转移。

积极推进紫菜深海养殖，成功推广深水玻璃钢插杆养殖技术，目前紫菜养殖水深已超过20 m，紫菜玻璃钢养殖面积达到2万 hm2。

三是不断强化养殖用海监管手段。

定期开展养殖用海动态监视监测，利用卫星遥感及无人机航拍等手段，对沿海县区紫菜养殖用海进行监测，扎实推进养殖用海整治，坚决打击违法养殖用海行为。

以“湾长制”试点工作为抓手，将养殖用海管理工作纳入“湾长制”重点任务进行考核，明确养殖用海控制规模。

3 养殖用海管理存在的问题及分析
1）缺乏引导养殖用海的专项规划，使得分布散乱。

海洋功能区划、水域滩涂养殖规划是目前养殖用海管理方面主要依据的规划。

但该两个规划仅限于对海域主导功能的确定，并未涉及对养殖品种、方式、布局、养殖密度等方面约束性的内容。

因此在养殖用海审批时，只要在养殖区内就确权，没有更加细致规划的引导，缺乏对养殖方式、布局方面的系统考虑，导致近岸海域养殖分布散乱。

2）沿海开发力度加大，使得各类用海矛盾凸显。

近年来受江苏沿海开发、国家东中西区域合作示范区、一带一路交汇点建设等多个国家级战略在的叠加影响，连云港市沿海开发活动频繁，涉海产业空间布局不断向海拓展，传统养殖用海空间受到挤压，用海矛盾突出。

尤其是养殖用海与捕捞用海矛盾问题，由于沿海海域被港口、工业、城镇等类型用海占据，养殖用海逐步向近海、远海推进，使得很多传统捕捞海域受到侵占，可捕面积进一步缩小，尤其是没有远洋捕捞能力的传统渔民，受到的影响较大。

3）确权养殖用海退出机制不顺畅，致使储量不足。

养殖用海一旦确权，存在着确权容易、退出难的情况。

《海域使用管理法》规定：海域使用权退出情形主要有：“海域使用期满，未申请续期或申请续期未获批准的，海域使用权终止；因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权”。

而就连云港市实际来看，由于海域使用金成本太低，养殖用海海域使用金标准一般在5～40元/667m2·年，到期后未申请续期，海域使用权人主动放弃的情况很少。

海域使用权的退出，主要还是重点工程建设占用补偿后收回，补偿标准一般在千元左右。

这就使得海域使用权退出的成本非常那高。

较低的使用成本、较高的收益回报，使得大家占用海域后都不愿退出，使得海上养殖越来越多，储量严重不足。

4）配套法律制度不健全，导致市场化滞后。

海域使用权市场化配置是发展的必然趋势。

但《海域使用管理法》等相关法律法规对海域使用权的市场化，用的是“可以开展”较为软性的说法，没有强制性规定。

因担心对养殖用海控制力问题，基层部门也不愿意主动去推进市场化的步伐，使得目前养殖用海的确权还是以行政审批为主。

此外，就二级市场流转，由于涉海法律法规对海域使用权转包、出租不及时登记的行为无明确的处罚措施，因此难以实施有效管理，导致养殖用海海域使用权二级市场混乱，无法及时掌握养殖用海海域使用权流转情况。

5）无证养殖情况仍然存在。

究其原因：一是部分传统养殖渔
养殖用海管理工作探究
——以连云港市为例
陈志远，张彦彦，许海蓬
（连云港市海域使用保护动态管理中心，江苏连云港 222001）
作者简介：陈志远（1985—），男，汉族，江苏镇江人，本科学历,
工程师，主要从事海域海岛使用管理工作。

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民仍受“祖宗海”“门前海”意识影响，认为谁占有谁使用。

二是及时查处难度大。

海上养殖均是以坐标定位，没有直观参照，导致部分无证养殖、超范围养殖无法及时发现、制止、查处。

三是管理缺位。

由于渔业养殖受自然条件影响较大，传统渔民个人养殖，规模小、抵御风险能力小，一旦遇到风险容易引发社会矛盾，地方部门一定程度存在不管理，没责任的想法。

管理缺位导致养殖秩序混乱。

4 相关对策建议
1）强化规划引领，科学引导养殖用海。

摸清家底，对区域内已确权和未确权的养殖用海开展深入调查，详细掌握养殖用海的养殖品种、养殖方式、养殖面积、坐标位置以及是否持证用海等信息，全面摸清家底，并对养殖用海现状进行分析总结；开展养殖用海整体论证工作，通过对渔业养殖海域以及养殖用海现状的充分调研，积极开展区域养殖用海整体论证工作；修编养殖用海专项规划，严格执行海洋功能区划的前提下，结合区域养殖用海的现状，开展养殖用海专项规划修编工作。

对区域养殖用海进行科学布局，合理划定禁止养殖海域，对重要入海河口、保护区、滨海湿地等生敏感区逐步实施“退养还湿”、“退养还湿”工程，引导养殖用海由近岸向近海、远海转移；做好产业发展指导，科学规划养殖布局，合理设置近岸养殖密度，以提升养殖的产量和质量，鼓励养殖户通过更新养殖设备、推广养殖新模式，转变传统养殖方式，推进养殖离岸化，定期开展产业的育苗、养殖技术指导，及时邀请有关专家举办技术培训班、发放技术资料，积极搭建相关服务平台。

2）强化监管手段，严格规范养殖用海管理。

充分运用卫星遥感、无人机航拍、远程监控等现代手段，开展海域动态监视监测，继续扩大监测范围、增加监测频次，并积极与高校、科研院所交流学习，深入挖掘影像信息，及时发现违规养殖行为，为执法监管提供技术支撑。

加强重点陆源入海污染源监测，积极开展入海河流、直排口等监测，陆续推进在线监测，重点加强无闸口河流、无监管直排口等监视监测，彻底摸清陆源入海污染源状况。

同时严格落实“谁审批谁监管”的原则，加大对审批后养殖用海的监管，加强养殖用海执法检查，开展市、县联合执法检查活动，坚决打击少批多占、未批先占、超期使用、擅自改变海域用途等违法养殖用海行为；对不在养殖规划区发放养殖使用权证及所有无证养殖等违法养殖一律叫停，并恢复海域原状。

重点做好年度养殖周期的管控，充分利用5-8月份紫菜养殖生产间隙期便于开展监管、执法工作的特点，重点对生态红线区、重点工程海域，扎实推进养殖用海整治规范，严格控制养殖规模，坚决杜绝违法养殖行为。

3）转变思想观念，创新开展市场化配置。

及时转变思想观念，积极探索推进养殖用海的市场化配置，促进养殖用海逐步向以市场化配置为主、行政审批为辅方向转变。

重点探索开展养殖用海收储工作。

充足的养殖海域储量是养殖海域使用及规范管理的前提，也是海域市场化配置的支撑。

由于目前各类用海活动日益频繁，加上养殖用海一经确权很难退出、征用补偿难度大，可收储用于市场化配置的养殖用海非常有限。

需做好海域收储研究，一方面要做好顶层设计，全盘考虑，不能一刀切，既要平衡各方利益，也要顾及沿海靠海为生的专业渔民的生计出路问题。

另一方面可以通过依法收回违法违规用海或者一些大面积的“圈海”，积极盘活闲置海域，探索安排部分海域使用金用于海域收储的征用、拆迁补偿费用等方式逐步开展养殖用海收储。

4）妥善处理矛盾，切实增强渔区和谐稳定。

统筹协调养殖用海与其它用海的矛盾，根据经济和社会发展的需要，按照海洋功能区划、养殖用海专项规划，合理布局，统筹安排各海洋产业用海，协调好养殖用海和其它用海的矛盾；建立和完善养殖用海保障机制。

从维护稳定和保障渔民权益的大局出发，进一步从法律保障、社会救济、拓宽就业出路等方面入手，强化失海渔民的用海保障，切实保障渔民的基本生产生活；强化宣传发动。

不断加强相关法律法规及科学养殖技术的宣传，通过电视、网络、报纸、短信、张贴宣传标语等方式，营造氛围、宣传到户，提升用养殖渔民依法用海的意识，让养殖渔民切实感觉到，持证用海才是保障自己合法权益的唯一途径，有序有度用海是实现自身可持续利益的保障，形成全社会关心、重视和支持养殖用海依法科学管理的良好氛围。

5）培育壮大龙头养殖企业。

现状来看尽管连云港市养殖规模较大，但养殖模式传统粗放、经营管理企业化程度不高，缺乏具有行业影响力的龙头养殖企业。

连云港需要的是规模化企业和集中的社会资本投入，产业化的研发投入才更有序有保障，抵御风险力更大，海域使用效率也越高，更利于带动地方经济的发展，渔民收入的提高。

因此，需从审批政策、资金支持上，重点培育一批龙头养殖企业，来带动全市整个养殖行业的转型、升级，进而规范整个养殖秩序。

参考文献
[1] 黎广媚.南海区养殖用海海域使用管理现状及对策分析[J].
海洋开发与管理，2008，25（11）：38-42.
[2] 张培元.规范养殖用海的几点思考[J].海洋开发与管理，
2008，25（c00）：61-62.
础。

3.2 发展虾苗繁育产业
稻田综合种养模式中不合适的因素就是供应苗种，在目前工厂化运作不良的基础上，应该进行提前谋划，将苗种培育作为该种养模式下发展基础，鼓励农户充分发展龙虾潜力，开发苗种培育。

在灌南县积极开展小龙虾苗培育，处理好虾苗供应不足的缺陷，而目前发展高效水产养殖模式最关键的问题就是处理好小龙虾苗种培育。

3.3 夯实产业发展的科技与人才基础
将灌南县稻田综合种养模式当作是江苏省农业科技主要行动关键点，不断促进产学研一体化农业创新工作联盟建设，将优质水稻种植及小龙虾养殖优势资源有效融合起来，不断协同研究技术创新，重点分析小龙虾疾病综合防控，影响稻虾综合种养发展的重要因素，加快以企业为主体、以科研单位为依托的商业运作模式。

加大稻虾种养复合型人才的培育力度，培育出一大批同时懂得水稻栽培和小龙虾养殖的新型职业农民，提炼稻虾综合种养模式生产经验，健全标准化的技术运作规程，促进灌南县农业产业快速发展。

参考文献
[1] 周鑫.淡水小龙虾高效养殖模式攻略[M].北京：中国农业出版
社，2015：37-47.
[2] 沈蓓杰.稻虾（小龙虾）轮作养殖技术[J].中国水产，2017，
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[3] 陈小忠，李连松.稻虾轮作关键技术及效益分析[J].现代农业
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