江水北调工程管理体制研究及对南水北调的经验应用

[摘要]江水北调系统是南水北调东线水资源系统的重要子系统和重要调水场所。

在研究江水北调管理体制可资借鉴基础上,提出先通后畅,联合调度,综合开发利用水资源;推进并不
断完善水价的核实与计量收费工作;南水北调工程应从体制上将政府宏观调控、民主协商、水市场调节三者有机结合;供水实行公司化管理中供需双方利益的保障;建立能实现稳定安
全供水的工程调度管理体系。

[关键词]江水北调管理体制跨流域调水联合调度
江苏江水北调工程主要以抽引长江水补充淮沂沭泗水水量之不足和协调来水与需水在时空
分布上的矛盾。

江水北调工程自1961年扬州江都抽水站建设开始,经过40多年的修建,形成了目前多级提水、多库调节、江淮沂沭泗多水源互济,以灌溉、排涝、通航、盐碱土改良、滩涂开发等多方面的综合利用、综合治理的供水与排涝相结合的跨流域调水水资源供给系统。

不但促进了江苏省农业的发展,而且也保障了工业、交通和城市生活用水,对沿途各地的社会、经济、环境等方面产生了巨大的影响,取得了显著的社会经济效益。

英语论文格式该系统作为南水北调东线水资源系统的重要子系统,占南水北调输水线路总长的1/3。

江水北调工程
在40年的发展过程中,在建设、运行和管理方面积累了较为丰富的经验,总结这些经验可为南水北调工程建设提供借鉴。

1 江水北调工程管理体制现状及存在问题
江水北调工程系统经过40年来的建设和运行实践,已从建设管理、经济运行管理、水量调节管理方面形成了一套管理体制和管理办法。

但由于在不同年代和不同体制下修建,在工程管理、经济运行管理和水量调节管理中仍存在不少问题。

1·1 工程管理现状及存在的主要问题江水北调骨干工程,由江苏省派出的江都枢纽管理处、灌溉总渠管理处、三河闸管理处、淮沭新河管理处和骆运河水利工程管理处5个部门负责管理。

次一级工程原则上由市、县管理,灌区工程(包括灌区取水口门和干渠、支渠口门)设立灌区管理所管理,管理情况视不同市、县和灌区而不同。

工程管理中存在的主要问题:①江水北调工程经过40年来的运行,部分工程老化失修严重。

近年来江都一、二站经过改造,效率提高,但整个系统的加固和更新改造任务还十分繁重。

尤其是面上灌溉区工程,失修和不配套的情况还相当普遍,重建轻管和重骨干工程轻配套工
程的情况依然存在,影响了工程系统效率的发挥。

②管理手段落后,管理设施陈旧。

江水北调工程在初建时,对必要的管理手段考虑不足,致使现有工程的控制运用、检查观测、养护维修等设施缺乏。

近年来对枢纽工程、重点闸站加强了设施配套,建成自动监控系统,但面上管理措施包括量水措施都很少,更缺乏完善的水质自动检测系统。

③水土资源深度开发利用不够。

工程管理单位大多数地处偏僻,经营管理人才缺乏,水土资源开发利用的产出成本高,附加值低。

1·2 经济运行管理现状及存在问题目前江苏江水北调沿线泵站所设管理处都是事业单位,抽水时由财政安排翻水费,农灌水价目前还仅为成本的一半,且大部分是按亩收费,浪费
水的现象非常普遍,运行费持续上升,财政负担愈来愈重。

为适应税费改革,2000年江苏省为强化供水管理和水价改革,调整了水利工程供水价格,但调整后的农业水价占供水成本的46·3%,仍低于全国平均水价。

江水北调工程建设之初主要是专为农业补充水源,为保护农民利益一直采取了低水费政策。

由于是补偿性质的,故工程所收水费远远不能满足需要,沿线各泵站运行管理费用,主要由财政补助解决。

运行管理中存在的问题:①政府每年承担巨额财政负担,仅1999年江水北调省属各地水
站翻水费就达1·6亿元,经费困难已影响工程的正常维修和管理的效率。

②江苏省政府出钱调水,地方群众长期无偿(或低价)用水,在用水和管水方面的资源意识薄弱,用水浪费现象严重。

按商品售水的观念和对调整水价的心理承受能力不强。

③管理体制上实行的分级管理,省管控制枢纽,河道和灌区分别由市、县管理,形不成按供水系统的统一管理和经营。

④缺乏经济核算机制。

江苏省现行水价虽按现供水成本和水质核算,但仍采取了按大范围划分灌溉区域的方法来计算,加之缺乏计量,这样就无法对运行实况进行分别核算;工程调水费用基本上仍是实报实销,缺乏经济核算,不易促进江水北调系统逐步实现投入产出的良性循环。

江都抽水站等供水单位本身不收水费,水费收取按行政体制逐级按比例上交,基本上还是把江水北调视为纯粹的公益性事业,不符合该工程发展所应遵循的经济规律。

1·3 水量调节管理现状及存在的问题江水北调水量调节管理基本是立足长江、引江济淮、济沂,实现各种水资源的合理调节。

英语论文格式江水北调各级泵站和省属水利枢纽,包括灌溉总渠、淮沭新河送水,均由省防汛抗旱指挥部或水利厅统一调度,徐州市境内各站,由该市负责日常调度管理。

在控制调度上,实施供水工程的群体配合,多水源、多渠道统一调度,联合运行。

充分发挥河网调蓄功能,合理利用本地径流和回归水,实施流域、地区间水量的互相调度、调节,发挥多条引水线的互补作用。

水量调节管理中存在的问题:①目前江水北调系统中,存在两片高水低用地区以及部分无控制用水情况,里下河地区、洪泽湖周边、二河系统等淮水灌溉地区灌溉定额明显偏高,水量浪费严重,形成大量回归水进入白马湖,以致又加重了沿湖洼地的涝情,此类现象造成了能量和水量的浪费。

据调查,江苏省目前自流灌区的实耗水量有效用水率不足30%。

②工程老化,设备失修造成大量漏水。

③由于多级提水造成运行管理复杂,供用水调控不及时造成水资源供需矛盾时有发生,有时抽水后又弃水,造成浪费。

2 江水北调良性循环管理体制改革探讨试验———苏北供水局
江苏省苏北供水工程现有5个省属工程管理处,共拥有职工2 800多人,承担着苏北供水管理调度任务。

就运行电费和管理费用来说,从过去1年只有2000~3000万元,增至现在近2亿元。

待泰州引江河泵站和淮阴二站建成全部投入运行,其电费和运行管理费将会继续加大。

水权属关系未理顺、管理手段滞后和缺乏有效的经济、法律措施等原因,省财政负担也将越来越重。

因此,旧的供水管理体制和运行机制已不适应社会主义市场经济发展的要求。

2000年江苏省水利厅为强化苏北供水管理,建立与社会主义市场经济相适应的苏北供水管理体制和运行机制,经省政府同意成立了苏北供水局,负责苏北供水的管理和改革。

现对有关管理体制改革的思路和措施作一探讨。

2·1 贯彻“水权集中,统一调度、分级管理、各负其责”的管理原则苏北供水管理是个复杂的系统工程,涉及农村生活用水、农副业用水以及城、镇各行各业和居民生活用水,既要保证大运河、通榆河等主要河道航运水位,又要加强环保,改善水质条件。

水权集中、统一调度,就需要由省厅在宏观上对现有水资源进行优化配置、统一调度,以实现水资源的高效利用和合理配置,保障经济和社会的可持续发展;分级管理、各负其责,就是对供水实行省、市、县、乡、村、组6级管理,根据供水系统而不按行政区划进行管理的要求,建立分级控制、管理、核算、收费,形成各负其责的运行机制。

对运河、泰州引江河、总渠、二河及洪泽湖、高宝湖、骆马湖等河、湖上的供水渠道收归省管,采取省直管,或委托市、县代管。

省管供水工程以下的供水由各市、县、乡根据行政区划,或按供水系统自行管理。

2·2 设立供水专管机构,建立苏北供水统一管理队伍鉴于江苏省实际,在水尚未作为商品推向市场的情况下,建议苏北供水管理局下设供水管理处(根据水系或行政区域),亦可与江都枢纽、灌溉总渠、淮沭新河、骆运河、三河闸和泰州引江河工程管理处合署办公,实行
一套班子、两块牌子。

供水管理处下属再按水系或灌区建立供水管理站,相应调整理顺灌区管理体制。

处及站管理人员编制根据各供水管理处、管理站范围和任务进行确定。

管理费用及人员工资可在当年运行费用中列支,或在水费中专项列支。

对县级水行政主管部门,要根据集约型供水管理要求,加强和完善基层水利服务体系建设,重点是加强乡级水利站、基层水利工程管理单位和村、组、群管组织建设,以形成省、市、县、乡、村、组水利管理组织体系。

2·3 规范各级管理职能,发挥供水管理机构作用供水管理局的职能主要是负责苏北省级供水计划、协调、服务、监督与收费管理工作。

“计划”即根据用水户(市或县)所报的用水计划编制年度供水计划,报省水利厅批准后实施。

“管理”即负责苏北省级水资源保护、配水调度、新用水户审查等供水管理工作,并加强科学用水的宏观管理、控制及探讨,总结和推广面上的典型经验与技术。

“协调”即及时调解跨市各类用水纠纷与矛盾。

“服务”即为各市、县及有关部门做好供水服务,并负责同其用户签订用水合同。

“监督”即对各市各系统供水的计量使用进行检查监督,以保证计划用水实施,并对违反供水管理法规的给予查处。

“收费”管理包括全系统的管理和向各市各分支系统收取省级水费工作,直接负责省级的经济核算。

供水管理局下属各供水管理处根据管理范围具体负责以上工作,按照适应社会主义市场经济的要求,实行有偿服务,变管理型为“管理→经营→服务”型,逐步过渡到独立进行水利经营管理职能的良性运行机制。

2·4 根据水资源总量,按用水定额进行优化配置实施前,省厅对各市、县现有各行各业用水情况进行分类调查统计,包括农业、渔业、工业、城镇居民生活用水、航运和环保用水等相关资料进行分类调查,然后根据国家用水定额结合本省实际制定出各市用水计划,各市根据省厅分配的用水总量再进行分配。

各级都必须按批准的用水计划用水,对超计划的,由市向省供水管理局申请,经省厅批准后方能实施。

对于未经批准而用水超过计划的地方,要制定切实可行的惩处措施。

各级必须服从统一供水调度,任何单位和个人不得擅自拦截和抢水源,避免扰乱供水秩序。

2·5 用现代科学管理手段进行计量管理目前由于供水工程出水口较多,计量仪器设施投入较大,可采取全面规划、分期分批配置的办法。

首先,要明确省级供水工程管理范围,省级管理的供水工程渠首全部配置用水计量设备,以实现计划用水,节约用水。

其次,对市、县级供水工程渠道进行配置。

原则上由各市、县自行解决,但由于一次性配置投入较大,省厅可分期对市、县、乡给予一定的补助和扶持。

对城镇、工业、渔业、冲污及农村副业用水大户根据管理范围权属进行单独配置,以便实行计量管理。

2·6 改革现行水价按照《水法》的规定对水价的管理进行改革,水利工程的供水价格为国家定价,但须按管理的权属关系和总成本费用来进行。

目前,江苏省所定的水价较低,没有按工程供水成本定价,需逐步调整到位。

水价还应与计划用水、节约用水紧密结合,推行超计划累进加价,以及根据不同条件实行浮动水价等指标。

2·7 通过立法,规范、引导合理开发利用和保护有限的水资源苏北供水管理工作是跨行业、跨地区,且直接涉及各地区、各部门的切身利益。

必须制定法规,对各级管理部门的法律责任、权利、义务和水价确定、收取、使用等做出明确规定。

例如,对用水单位违反规定超计划用水或不及时交纳水费,管理部门可按有关规定实施加收滞纳金或委托银行代扣等行政处罚。

2·8 加大宣传力度对苏北供水管理的必要性和紧迫性进行广泛的宣传,以得到各级党委、政府的高度重视和各相关部门的配合和支持,使社会各界都能理解和接受。

特别是对“节水措施”、“供水管理及水价改革政策”、“水利产业政策”等主要政策精神,要使各级供、用水部门的相关人员转变观念,支持和配合这一工作。

加大统一规划管理的力度,对水资源的开发利用进行总量控制,提出并执行切合实际的流域分水方案,因此必须对稀缺的水资源进行有效管理,为使南水北调的供水管理真正走向市场化,行政管理与水系管理对运营的调控应符合市场运行机制。

3·5 实行企业化管理南水北调工程管理体制实行国家宏观调控下的市场运作,是一种国家宏观调控、公司市场运作、用户参与管理的新体制,南水北调供水经营应充分考虑国家和政府的相应政治社会目标,并将其融入市场运行机制。

南水北调工程运营管理还必须明确政府、投资者、经营者以及用水户各自的权利和义务,特别是要注意将政府职能与资产运营、企业经营分开。

南水北调供水实行企业化管理,供水公司之间、供水公司与用水户之间应通过合同界定供需双方的权利和义务,保障供需双方的利益。

结合南水北调工程建设投资分摊与供水利益及责任划分,可以通过核定基本供(用)水量等方式,利用供水合同保障南水北调工程的基本效益,实现水资源配置的目标。

从有利于供水运营管理、合理调配水量的角度看,供水总公司应拥有全部或适量的水权,并保留相应的水量调配权,以利于更有效地通过合同管理,在水资源合理配置的前提下,充分发挥作用[2]。

3·6 建立现代化供水调度管理体系南水北调工程属长距离调水工程,从运营管理的技术手段看,必须建立现代化的有效的供水工程调度管理体系,实现安全稳定供水。

以南水北调东线和中线工程为例,输水干渠全长超过1 000 km,且沿线涵闸较多,中线工程沿线又缺少控制性调蓄水库,其供水主要依靠渠道自身的调蓄,并通过与受水区水库供水实施联合调度,达到持续稳定供水的目标,整个干线还存在一定的洪水破坏风险;东线工程取水水源来自长江、淮河两大水系,输水利用原有河道,水污染控制和输水水量监测要求极高。

因此,南水北调工程必须结合工程建设,建立先进、快捷、准确的水量水质调控测系统。

中线工程监测调度的控制范围还必须覆盖实施联合调度、承担间接调蓄功能的当地水源水库。

同时,为了进一步提高供水的稳定性,还需提高工程沿线涵闸等设备的自动化调度水平。

与自动化调度相匹配,还必须加强调水工程的工程安全预警系统,以涵闸安全监测为主,同时兼顾渠堤的安全。

此外,为了保障运营安全,还应建立手段先进、机动快速的工程维护机制。

现代高科技手段在南水北调工程运营管理中的运用,不但可以提高运营管理水平,保障供水合同管理的经济效益,也可以在一定程度上减少运营管理人员,当然这也对运营管理人员的素质提出了更高要求。

另外,在前期应将“节水爱水”的宣传做到位,提高用水地区群众的节水及水资源保护意识;在工程实施过程中,紧扣技术环节,把某些重要工程建成高质量的优秀工程,大力提高工程的供水效率,节省供水费用。

[参考文献]
[1]翟浩辉.关于水价改革的几个问题[J]·水利经济,2002(4):1~4·
[2]吴恒安.水价、水权和水市场[J]·水利经济,2002(1):
17~21·。