张志国与博乐市水利局、博乐市林草局行政撤销二审行政裁定书

张志国与博乐市水利局、博乐市林草局行政撤销二审行政裁
定书
【案由】行政行政行为种类行政撤销
【审理法院】新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院
【审理法院】新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院
【审结日期】2020.05.29
【案件字号】(2020)新27行终5号
【审理程序】二审
【审理法官】张晖阿勒腾别克努斯别克巴音其其克
【审理法官】张晖阿勒腾别克努斯别克巴音其其克
【文书类型】裁定书
【当事人】张志国;博乐市水利局;博乐市林草局
【当事人】张志国博乐市水利局博乐市林草局
【当事人-个人】张志国
【当事人-公司】博乐市水利局博乐市林草局
【代理律师/律所】张文洁新疆爱博律师事务所
【代理律师/律所】张文洁新疆爱博律师事务所
【代理律师】张文洁
【代理律所】新疆爱博律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】张志国
【被告】博乐市水利局;博乐市林草局
【本院观点】本案争议的焦点是被诉《停止供水的通知》是否属于行政行为，本案是否属于行政案件的受案范围。

【权责关键词】行政处罚行政强制行政撤销合法违法废止撤销具体行政行为限制人身自由查封扣押冻结内部人事管理行为（内部行为）管辖第三人证明驳回起诉可诉性
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明，1、张志国的一块1614.4亩土地及一块1507亩土地，均下达停水通知。

张志国提交的林权证所有人为国家，使用人系张志国；2、张志国已享受16年退耕还林政策补助；3、张志国的土地中共有八口井，已全部停水。

其他事实与一审查明事实一致。

【本院认为】本院认为，本案争议的焦点是被诉《停止供水的通知》是否属于行政行为，本案是否属于行政案件的受案范围。

《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

"本案中《停止供水的通知》的措施性质有两个特点：一是水利行政主管部门在作出责令停止违反《中华人民共和国水法》行为的决定时，已经认定被责令人存在非法利用水资源的事实；二是这种责令停止违法行为的措施属于强制性措施，被责令人不遵守，就会承担不利的法律后果。

由此可以看出，责令停止违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行水利行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。

责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益收到侵害。

因此，为保障被责令人的合法权益，应当
赋予被责令人法律救济的途径。

故本案属于行政诉讼受案范围，应进入实体程序进行审查，不应驳回起诉。

综上，原审裁定认定错误，适用法律有误，依法予以纠正。

依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款之规定，裁定如下：
【裁判结果】一、撤销博乐市人民法院（2019）新2701行初12号行政裁定；二、本案指令博乐市人民法院继续审理。

上诉人张志国预交的二审案件受理费50元予以退回。

【更新时间】2022-09-21 02:46:33
【一审法院认为】原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条、第十三条、第四十六条的规定，博乐市水利局有权对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约和保护及实施水量统一调度的行政职权。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告"，本案中博乐市水利管理站达勒特水管所系市水利局的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，该水管所于2019年5月12日以自己名义作出的《停止供水的通知》，视为被告市水利局作出，市水利局是本案适格被告。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖"。

本案争议的焦点是达镇水管所作出的《停止供水的通知》是否具有可诉性。

可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对相对人发生法律效果。

本案中，针对张志国的地块停水，博乐市水利局已于2019年5月11日作出博市水利发[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，决定对张志国地块停水。

产生法律效力及停水的依据均是[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》。

2019年5月12日达镇水管所作出《停止供水的通知》，仅是为了送达相关文件，没有对原告张志国的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。

综上，经法院审判委员会2020年3月19日讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规
定，裁定：驳回原告张志国的起诉。

案件受理费50元，退还原告张志国。

【二审上诉人诉称】张志国上诉请求，1.撤销博乐市人民法院(2019)新2701行初12号行政裁定书；2.支持张志国的诉讼请求。

事实与理由：一、本案中博乐市水利局是适格的被告。

博乐市法院引用己废止的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进行裁定，严重违法，博乐市法院裁定博乐市水利局是适格被告并不能否认达镇水管所不是明确被告，并据此驳回上诉人起诉理由不足，且引用己废止司法解释进行论述适格被告于法无据，理应撤销。

二、博乐市水利局（博市水利发(2019)17号）《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》中载明:由各乡镇场水管所对林草局推送地块下达书面通知，告知当事人退地减水，博乐市水利局停止供水。

博乐市XXXX水管所《停水通知》中明确对上诉人名下地块下达停水通知。

上诉人诉请撤销水管所《停水通知》符合《行政诉讼法》第十二条第(二)款规定:对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的:属于人民法院受理范围。

水管所是否是水利局的内设机构，在本案庭审中并未有证据证明该事项，无法否定博乐市XXXX水管所没有独立承担法律责任的能力。

故依据《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，张志国申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

"应当支持张志国的诉请，确认博乐市XXXX水管所《停水通知》无效。

三、上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，应当依法审理。

张志国与博乐市水利局、博乐市林草局行政撤销二审行政裁定书
新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院
行政裁定书
(2020)新27行终5号
当事人上诉人（原审原告）：张志国。

委托诉讼代理人：靳娟娟（系张志国妻子）。

被上诉人（原审被告）：博乐市水利局，住所地新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市南城前程路某某楼。

法定代表人：楚中天，该局局长。

委托诉讼代理人：谢璞，该局干部。

被上诉人（原审第三人）：博乐市林草局，住所地新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市南城前程路某某楼。

法定代表人:邱志新，该局局长。

委托诉讼代理人:张文洁，新疆爱博律师事务所律师。

审理经过上诉人张志国因与被上诉人博乐市水利局、博乐市林草局撤销具体行政行为纠纷一案，不服博乐市人民法院（2019）新2701行初12号行政裁定，向本院提起上诉。

本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。

一审法院认为原审法院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条、第十三条、第四十六条的规定，博乐市水利局有权对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约和保护及实施水量统一调度的行政职权。

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告"，本案中博乐市水利管理站达勒特水管所系市水利局的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，该水管所于2019年5月12日以自己名义作出的《停止供水的通知》，视为被告市水利局作出，市水利局是本案适格被告。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖"。

本案争议的焦点是达
镇水管所作出的《停止供水的通知》是否具有可诉性。

可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对相对人发生法律效果。

本案中，针对张志国的地块停水，博乐市水利局已于2019年5月11日作出博市水利发[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，决定对张志国地块停水。

产生法律效力及停水的依据均是[2019]17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》。

2019年5月12日达镇水管所作出《停止供水的通知》，仅是为了送达相关文件，没有对原告张志国的权利义务产生实际影响，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围。

综上，经法院审判委员会2020年3月19日讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定：驳回原告张志国的起诉。

案件受理费50元，退还原告张志国。

二审上诉人诉称张志国上诉请求，1.撤销博乐市人民法院(2019)新2701行初12号行政裁定书；2.支持张志国的诉讼请求。

事实与理由：一、本案中博乐市水利局是适格的被告。

博乐市法院引用己废止的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》进行裁定，严重违法，博乐市法院裁定博乐市水利局是适格被告并不能否认达镇水管所不是明确被告，并据此驳回上诉人起诉理由不足，且引用己废止司法解释进行论述适格被告于法无据，理应撤销。

二、博乐市水利局（博市水利发(2019)17号）《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》中载明:由各乡镇场水管所对林草局推送地块下达书面通知，告知当事人退地减水，博乐市水利局停止供水。

博乐市XXXX水管所《停水通知》中明确对上诉人名下地块下达停水通知。

上诉人诉请撤销水管所《停水通知》符合《行政诉讼法》第十二条第(二)款规定:对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的:属于人民法院受理范围。

水管所是否是水利局的内设机构，在本案庭审中并未有证据证明该事项，无法否定博乐市XXXX水管所没有独立承担法律责任的能力。

故依据《行政诉讼法》第七十五
条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，张志国申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

"应当支持张志国的诉请，确认博乐市XXXX水管所《停水通知》无效。

三、上诉人的起诉完全符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，应当依法审理。

博乐市水利局辩称，张志国诉状中声称博乐市水利局仅根据博乐市林草局推送确定的地块，就决定对其下达停水通知，且在送达通知时违反《行政强制法》第十八条规定，因此，停水决定是错误的。

根据事实和法律，认为博乐市水利局向张志国下达的停水通知是正确的。

符合《中华人民共和国水法》第一条、第二条第二款、第十二条第四款、第十三条第二款、第四十六条等规定，《实施水量统水确认土地停止供水的通知》是在博乐市水利局局长的主持下，与会人员一致同意才签发的，并不是张志国所述未向行政机关负责人报告并批准。

二审被上诉人辩称博乐市林草局辩称，一、一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。

第三人博乐市林草局不是本案适格当事人，行政内部行为不具有可诉性；二、涉案土地性质为草地，张志国基于林权证诉请依据不足。

本院查明本院经审理查明，1、张志国的一块1614.4亩土地及一块1507亩土地，均下达停水通知。

张志国提交的林权证所有人为国家，使用人系张志国；2、张志国已享受16年退耕还林政策补助；3、张志国的土地中共有八口井，已全部停水。

其他事实与一审查明事实一致。

本院认为本院认为，本案争议的焦点是被诉《停止供水的通知》是否属于行政行为，本案是否属于行政案件的受案范围。

《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

"本案中《停止供水的通知》的措施性质有两个特点：一是水利行政主管部门在作出责令停止违反《中华人民共和国水法》行为
的决定时，已经认定被责令人存在非法利用水资源的事实；二是这种责令停止违法行为的措施属于强制性措施，被责令人不遵守，就会承担不利的法律后果。

由此可以看出，责令停止违法行为一经作出便对行政相对人设定了义务，无论该行政行为是否合法，若行政相对人不执行水利行政主管部门的责令行为，就会受到行政处罚或者其他形式的不利后果。

责令停止或者改正违法行为是行政执法过程中的一种独立的行政行为，如果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误的责令停止，就会导致行政相对人合法权益收到侵害。

因此，为保障被责令人的合法权益，应当赋予被责令人法律救济的途径。

故本案属于行政诉讼受案范围，应进入实体程序进行审查，不应驳回起诉。

综上，原审裁定认定错误，适用法律有误，依法予以纠正。

依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款之规定，裁定如下：
裁判结果一、撤销博乐市人民法院（2019）新2701行初12号行政裁定；
二、本案指令博乐市人民法院继续审理。

上诉人张志国预交的二审案件受理费50元予以退回。

落款
审判长张晖
审判员阿勒腾别克努斯别克
审判员巴音其其克
二〇二〇年五月二十九日
书记员叶尔兰贾那特
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