缅甸禁毒政策现状与毒品问题改革争议

2015年3期 南 洋 资 料 译 丛 No.3 2015 （总第199期） SOUTHEAST ASIAN STUDIES General No.199
缅甸禁毒政策现状与毒品问题改革争议
汤姆·克雷默
要点：
在吴登盛政府的领导下，缅甸的政治开始取得重大进展。

随着今年大选的临近，缅甸的政治改革与民族和解摇摆不定。

为避免出现这种情况，必须就民主改革达成明确的一致，确
保所有民族和政党的权利与参与。

宪制改革与国家和平至关重要，自由、公正的大选是推进政治改革的动力。

现有的各种议会制进程和停火谈判无法为全体公民提供政治路线图，必须在国家层面开展具有包容性的
政治对话。

改革要能促进公平与合作，不排除新的社会和政治部门。

政治经济权利在缅族和少数民族间分配不公将继续加剧冲突。

尽管有的地区实现了停火，但有的地区战斗还在继续，加深了不信任，并带来人道主义灾难。

不能强行采取军事措
施解决问题。

如果少数民族的不满情绪和愿望能得到重视，政治和经济改革必将是和平的基
石。

欢迎国际援助支持缅甸的社会和政治改革。

但鉴于援助项目的多样性，要以关键的政治问题和最脆弱的群体为援助重点。

仅靠接触和能力建设无法找到解决问题的办法，一个占支
配地位的政府和军队体系并不代表民众，反而会导致持续冲突和国家失败。

缅甸是继阿富汗之后的世界第二大鸦片产出国。

在经过10年的下降后，鸦片种植规模从2006年起至今，却又增长了两倍多。

苯丙胺类兴奋剂的生产和使用数量也在增加。

大部分鸦片都被加工为海洛因并出口到邻国，尤其是中国。

几十年的内战和军政府统治刺激了毒品的生产和消费，也使得少数民族群体日益被边缘化。

缅甸注射型“吸毒者”感染艾滋病和丙型肝炎的比例很高。

缅甸的禁毒政策内容陈旧，集中在逮捕吸毒者和铲除罂粟种植区上，效果欠佳。

中央政府无力给吸毒者提供高水平治疗，并且，之前军政府的政治镇压和对人权的侵害引发了国际压制，缅甸获得的国际援助减少。

新的准文人政府推行改革，包括结束内战的和平进程和对禁毒法律的反思。

一个有效且人道的禁毒政策有望出台。

政策建议：
缅甸禁毒政策需转变重点，应主要为吸毒者提供服务，为鸦片种植者寻找其他生计。

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毒品相关法规应使对毒品使用的惩罚非刑事化，减轻对其他毒品相关犯罪的判罚，允许注射针头交换项目的推进。

政府应拓展“危害降低治疗方案”（harm reduction projects），并为毒品吸食者提供自愿治疗项目。

政府应制定侧重可替代性发展项目的战略方案。

除非农民有其他生计选择，否则不要铲除罂粟种植场。

毒品政策的制定需考虑到受影响群体，尤其是毒品吸食者和罂粟种植者。

苯丙胺类兴奋剂相关问题被当前政策大为忽视，需要更多关注。

前 言
本文探讨了缅甸当前的禁毒政策和改革争议，并分析了毒品生产、交易、消费的主要趋势，评估其对缅甸造成的主要危害。

①文章描述了缅甸当前毒品政策概况和相关法律框架，在此基础上评估这些政策对解决毒品相关问题是否有效。

此外，也探究了当前政策和法律可能给人权、可持续发展、民族冲突与和平进程问题带来的影响。

最后，关于缅甸如何改革、如何从2016年关于世界毒品问题的联合国大会特别会议中获益，文章提出了一些建议。

背 景
缅甸是中南半岛国土面积最大的国家，自1948年独立以来就深受内战之痛，一些少数民族集团借助武力争取自治和其他民族权利。

1962年，奈温领导国防军通过政变建立起军政府统治。

1988年，缅甸爆发全国性示威，奈温军人政府倒台，新军人集团在稳定局势后掌权，继续压制昂山素季领导的国内民主反对派，导致西方对其政治经济实行制裁。

然而，军政府在接下来的二十多年继续执政，推行的政策引发了毒品、犯罪、贪腐、民族冲突等一系列问题。

作为其国内安全战略的一部分，奈温军政府推动建立大量支持政府的武装民兵组织。

为震慑少数民族和反政府武装集团（国内学界一般将“缅甸少数民族地方武装”简称为“民地武”——译者注），政府于20世纪60年代支持部分人士成立了自卫军。

然而这些自卫军非但没有与“民地武”斗争，反而深陷毒品贸易中。

自卫军“项目”虽历经多个阶段并几次易名，但一直存在，直到1975年废止，大部分组织均涉及鸦片贸易，由罗星汉领导的果敢自卫军和坤沙领导的蒙泰军拒绝放弃武装而转入地下。

他们后来出现在泰国边境，以“鸦片国王”闻名于世。

而且，国防军（Tatmadaw）军人政府推行“管理”而不是“解决”冲突的政策，导致
① 1989年，时任军政府将缅甸官方名称由Burma改为Myanmar。

在缅语中，二者可相互替代，但
它们的使用已经成为一个政治性问题。

Myanmar这个称谓主要在国内和国际外交范围内使用，并且现
在国外英文世界中对这个词的使用更加频繁。

为了表达一致，本文也使用Myanmar。

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“民地武”势力的扩张。

对此，军政府没有通过和平对话手段寻求政治解决，而是推行“分而治之”的策略，通过军事、政治、经济手段分别削弱“民地武”。

国防军通过在“民地武”内部扶持分离势力对其分化，对不同武装区别对待，削弱其凝聚力和联盟。

后来，这些“民地武”的分离势力也扮演了民兵武装的角色。

军政府与部分“民地武”达成停火协定，而同其余一些抵抗军政府的武装继续交火。

在这一过程中，军队提升了国家的军事化水平。

从1989年开始，大部分“民地武”都与军政府签订了停火协定。

在众多边境地区，停火协议的签订结束了战争，减少了严重侵害人权的暴力行为，并为社群发展提供了良好的环境。

但第一波停火协议存在缺陷，它缺乏一个包容性的和平进程与政治对话，以建立国家层面的和平与和解。

协议仅限于军事问题，并未解决政治问题。

“民地武”被允许保留武装和“领土”，并被鼓励发展商业活动。

由于政府对其参与正当商业活动加以限制，停火集团依靠非法经济活动来供养其组织和军队，这助长了非法砍伐、采矿、赌博、毒品和人口贩卖、黑市交易等活动。

军政府重视安全超过毒品问题的做法引发族群冲突、政府管理弱化、国际地缘政治利益冲突等一系列问题，更使得犯罪集团和毒品集团在此情况下相对自由地经营商业。

利润丰厚的违法毒品市场的存在加剧了冲突、贪腐、犯罪、暴力和人权侵害。

多数地位各异的军队给当地百姓带来了灾难，尤其是在罂粟种植区和海洛因、苯丙胺类兴奋剂生产区。

经过几十年的内战，几乎没有几个战争参与者能在毒品贸易中洁身自好。

跨国研究所在掸邦进行调研，发现包括国防军在内的所有冲突参与者都曾向鸦片种植者征税，其行为还包括向鸦片运输、海洛因和苯丙胺类兴奋剂生产者征税，甚至自身就经营海洛因、生产苯丙胺类兴奋剂。

政治向民选政府转型的影响
缅甸目前处于政治经济发展的关键阶段。

2008年重新制定的宪法设立了联邦和地方议会，前军政府（国家和平与发展委员会，SPDC）20年来头一次在2010年举行全国大选，然而它并不是自由和公平的，选举后建立了以军人为后台、吴登盛总统领导下的准文人政府，他曾是军队将军和前军政府总理。

新的吴登盛政府推动一系列改革进程，如结束内战，引入民主体制，并尝试在曾是亚洲米仓的缅甸消除贫困。

经过几十年的国际孤立后，缅甸政府的改革得到了国际社会的支持，国际社会与缅甸重新建立联系，外国政要对缅甸高级别的访问增多，外国投资、援助“涌入”缅甸。

虽然改革结果仍难以预估，但缅甸的开放给修正1993年《麻醉品和精神药物控制法》提供了机会。

此外，改革进程与和平谈判也可能影响国家的毒品消费和生产方式。

然而，军人仍然控制着国家主要权力。

25%的联邦和地方议会席位是由军人议员占据，政府主要的安全部门——国防、内政和边境事务——仍由国防军总司令任命的军官担任。

众多高级政府官员由退役将军担任。

而且，军队将国家一些地区变成由民兵组织控制的“领地”，这也帮助了民兵领导人在2010年选举中，借用以军政府为后台的联邦巩固与发展党的名义赢得议席。

当吴登盛政府与“民地武”讨论签署停战协议时，2011年6月新的冲突
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在北部克钦独立军辖区爆发，打破了双方17年的停火协议，导致超过10万名难民流离失所，引发人们对政府停火真实意图的猜疑。

这些行为使缅甸民主和可持续发展的前景黯然失色。

毒品生产趋势
缅甸是继阿富汗后世界第二大鸦片生产国。

经过10年的下降后，当前鸦片种植的规模自2006年后又有所反弹。

据联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）统计，缅甸的罂粟种植规模从2006年的大约21,000公顷上升至2014年的超过57,000公顷，这意味着这一时期鸦片生产规模从340吨上升至670吨。

①缅甸的罂粟种植主要集中在掸邦和克钦邦的山区，这里居住着大范围的少数民族群体。

他们将罂粟视为现金作物，以此用来缓解食物短缺压力并购买生活必需品。

鸦片也被用作药品和镇痛剂，还没引起争议的传统用法是，在婚礼、葬礼、宗教活动和其他庆典场合上提供给客人。

对这些与世隔绝并深受战争影响的地区来说，与传统水稻作物相比，罂粟是理想作物，它能制成价值高的鸦片，优于难以变现的传统作物。

而且，商人会提前购买，从而给贫穷的社群民众提供信贷。

国家持续爆发冲突，国防军更多关注自身安全而忽视毒品问题，其支持和创建的一些民兵武装组织深陷毒品贸易。

这些原因都导致罂粟种植增多。

取缔罂粟种植的一些努力效果有限。

缅甸主要的罂粟种植区常在佤邦、果敢和掸邦的勐拉地区。

作为对邻国中国压力的回应，当地的“民地武”掸东同盟军于1997年在其控制的勐拉地区，果敢同盟军于2002年在其控制的果敢地区，佤邦联合军于2005年在其控制的佤族地区，都曾禁止种植罂粟。

这些禁令从20世纪90年代末至2006年曾被严格执行，减少了罂粟的种植规模。

然而鸦片需求在缅甸和本地区一直很稳定并有所增长。

这导致了鸦片和海洛因价格的上涨，促使农民在限制少的地区继续种植罂粟，商人为农民提供信用贷款也促进种植的增长。

由于缺乏其他生计选择，其他经济作物价格降低，生活必需品价格不断上涨，农民选择继续种植罂粟。

农业投资行为导致土地兼并，自然资源开采具有不可持续性，少数民族地区的土地缺乏产权保障，这些也是罂粟种植增长的重要原因。

因债务失去祖产和土地被兼并后，少数民族地区的一些人被迫成为领取工资的劳工，或在偏远地区继续种植鸦片。

大农场种植征用的土地越来越多，而且，缅甸2012年颁布的《新土地法》并未确认少数民族地区习惯上的土地产权。

不过，政府已经推动新土地使用政策，解决这些重要问题还是有希望的。

海洛因生产主要集中在掸邦。

制造毒品的化学品材料是从中国和印度进口的，这两个国家都有规模巨大的药物制造厂。

缅甸生产的海洛因主要供应本国、其他东南亚国家、中国、印度、澳大利亚、日本等。

根据联合国毒品犯罪问题办公室统计，世界鸦片需求的25%集中在东亚和太平洋地区，主要是中国，并且需求还在上升。

过去，来源于金三角地区的
①尽管，所有的数字需谨慎对待，阿富汗目前仍然是最大的鸦片生产国。

根据UNODC的2014年
世界毒品报告，2013年阿富汗的鸦片种植面积大约是209,000公顷，鸦片生产数量大约是5500吨，产
量约占全世界的80%。

这些数字并不包括巨大的印度鸦片种植数量。

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海洛因也供应欧洲和美国市场，然而自20世纪90年代起，阿富汗、拉丁美洲的哥伦比亚和墨西哥生产的毒品取代了金三角的毒品，成为美欧毒品重要的供应源。

缅甸苯丙胺类兴奋剂的生产数量仍在上升，主要生产冰毒。

这一区域苯丙胺类兴奋剂的生产在20世纪90年代始于泰国，此后，缅甸及其邻国的毒品生产和消费大规模上升。

生产冰毒与海洛因的主要化学品材料——麻黄碱和伪麻黄碱，主要来自中国和印度，1995年在坤沙领导的蒙泰军投降后，毒品生产转移到了“民地武”控制的果敢和佤邦地区。

过去20年，苯丙胺类兴奋剂的生产在缅甸受冲突影响的地区及其他地区激增。

根据联合国毒品犯罪问题办公室统计，冰毒的生产数量在亚洲继续增长，亚洲也是世界上最大的苯丙胺类兴奋剂市场。

冰毒缴获的数量在过去5年也上升至36公吨。

然而苯丙胺类兴奋剂生产数据需谨慎对待，这些估算根据的是原材料和药片的缴获量。

与鸦片不同，苯丙胺类兴奋剂经常由易获得的小工厂生产的化学品生产而得，并且由化学家而不是农民参与。

这给评估毒品生产的规模、方位带来巨大挑战。

缅甸苯丙胺类兴奋剂生产快速上升的背后是鸦片和海洛因产量的下降。

像佤联军这些集团被指责从鸦片贸易转向苯丙胺类兴奋剂的制造。

虽然鸦片和冰毒的使用方式类似，但冰毒市场有其自身规律。

苯丙胺类兴奋剂生产和使用的增长受需求和供给双重驱使，同时也受消费国社会经济变化的影响，这些国家的社会由农业经济主导向城市工业和市场主导转变。

苯丙胺类兴奋剂带给城市劳工巨大刺激，使其在高度竞争、较差的工作环境中能够长时间工作。

毒品交易趋势
缅甸大多数的海洛因和苯丙胺类兴奋剂生产是通过邻国出口到国际市场。

从20世纪70年代开始，缅甸的毒品交易由海外华裔财团出资并控制。

过去，缅甸到中国的毒品由少许人通过大型集装箱运输。

然而，现今趋势是由众多小贩通过边境进行个人少量的走私。

外国商人、“民地武”和缅甸毒品贸易之间存在紧密联系。

控制泰国边境海洛因贸易的坤沙蒙泰军，于1995年与缅甸政府签署投降停火协议后，毒品交易网络也适应了新形势。

一项研究表明，新一代中国商人参与到毒品贸易、洗钱和人口贩卖中。

这些不是专业犯罪团伙，而是那些同时经营合法生意的冒险家。

中国商人在众多武装集团（包括现在已经不存在的蒙泰军），如佤邦联军和缅甸国防军支持的民兵武装组织中，都扮演着重要角色。

总体而言，由于缅甸的法律形同虚设，局势也不稳定，国防军优先考虑自身安全，允许民兵武装集团卷入毒品贸易。

卷入国际毒品交易中的中国和泰国财团获得巨大利益。

他们对种族和政治冲突问题的解决没有兴趣。

毒品贸易是高利润的商业活动，政府高级官员的卷入和贪腐在这个地区很普遍。

政府无力逮捕大规模的毒品交易者，于是倾向于打击小规模交易者和毒品使用者。

在缅甸，一些核心毒品商被国家精英阶层所接纳。

已过世的罗星汉和坤沙曾经一度冠以“鸦片王”的称号，他们在20世纪70年代到90年代与政府交易后，转变为合法商人，并居住在缅甸前首都仰光的豪宅里。

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在缅甸，历届军政府一方面指责政治对手、失去价值的前支持者进行毒品贸易，另一方面又允许政治和军事同盟一如既往地开展类似的商业活动。

如果需要的话，前军事政府会拿果敢和佤邦地区开刀，以显示国家控制毒品的努力。

一些外交代表团进入果敢地区，与果敢领导人彭家声会面，并考查禁毒行动、罂粟替代作物种植和地区发展规划等。

①2009年果敢地区爆发冲突，军政府打破20年和平协议，与彭家声领导的果敢同盟军交火，彭被指责从事非法麻醉品生产和走私，并制造武器装备。

彭家声辩解称，果敢和佤邦地区的“民地武”执行了鸦片禁令，而军政府控制的地区仍在持续种植罂粟。

2015年2月，果敢地区的冲突再起，彭家声领导的果敢同盟军重新进入该区，并袭击了国防军。

同样地，佤联军和其他停火“民地武”拒绝接受军政府将其整编为边防部队的要求，导致冲突迭起。

这项有争议的计划力图将“民地武”分化为更小规模的受国防军管制的地方武装，而并未解决任何政治问题。

随后，在缅甸和泰国，政府又突然、非同寻常地缴获了一些毒品船只。

许多指向佤邦联军和其他停火“民地武”的人认为，他们通过贩毒来购买武器弹药以抵抗缅甸国防军。

然而一个更接近事实的说法是，政府此前放行这些船只，而此时为了增加对佤联军的压力，政府开始阻止所有船只，以缩减佤联军的收入。

此外，国防军允许支持政府的民兵组织扩大鸦片种植和海洛因生产，深刻改变了鸦片贸易格局。

这些集团抓住机会建立海洛因生产工厂，并成为国家主要的毒品生产者。

掸邦的新闻媒体报道，民兵组织建立起了他们自己的生产工厂和交易网络，并且从签订停火协议的“民地武”手中抢占市场。

国内外投资者的毒品投资区域从佤邦及其盟友地区转向政府军和民兵组织控制地区，因为在这里，他们的毒品贸易更安全，利润更有保证。

这也导致了缅甸政府军与民兵组织统治区域内罂粟种植以及海洛因、冰毒的生产规模大幅度提升，远超签订停火协议的“民地武”的控制区域。

国防军下属部队与指挥官卷入毒品贸易有明确的文字证据。

国防军地方部队获得的总部供给很少，后勤补给等方面在很大程度上需要自给自足，导致其腐败并涉毒。

流亡媒体也曾报道国防军部队涉毒。

美国国务院指出，缅甸很多年都未能承担禁毒义务，缅甸在调查和起诉涉毒贪腐的高级官员方面存在严重失职。

②
2013年，美国国务院的一份报告提到：缅甸国内很多人怀疑高级官员从兴奋剂贸易中获利，但这些猜测从未通过逮捕定罪或其他公共检举加以证实。

非政府组织和媒体的可靠报告称，中级军队官员和政府官员均与涉毒贪腐有关。

然而没有上校级别以上的军队官员被指控与涉毒贪腐有关。

毒品使用趋势
缅甸目前没有吸毒方式与趋势的可靠数据，也从未组织过全国吸毒情况调查。

虽然与
①例如，第四届国际海洛因大会的参与者进入果敢首府老街，进行为期一天的实地考察。

②其他原因包括：关于苯丙胺类兴奋剂的生产和交易问题，缅甸政府并未做出令人满意的努力；
当美国在2005年1月起诉佤邦联合党（UWSP）的成员时，缅甸政府未能依法将其惩处；未能推广减少、预防、药物治疗项目，来减少毒品使用和控制艾滋病的传播。

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毒品相关的调研当前在缅甸仍然很敏感，但在新政府执政的情况下，开展相关调查有了更多的空间。

很显然，不同地区的毒品消费方式是不同的。

虽然在缅甸鸦片的主产区，传统吸食方法及将鸦片入药仍然很盛行，但近几十年来，这个国家见证了吸毒方式从吸食鸦片到吸食和注射海洛因的转变，近期还在向鼻吸和吞食苯丙胺类新型毒品方式发展。

形势的发展部分源于本世纪初鸦片减产造成的海洛因价格上涨，同时也源于注射海洛因比抽大烟更加经济划算。

虽然缅甸（尤其是罂粟种植区）有着悠久的、无可争议的鸦片种植传统及药用历史，但吸毒引发的问题在近年来愈发凸显。

该国北方的某些地区，比如掸邦和克钦邦，正面临着海洛因引起的传染病问题，许多采用注射方式的年轻吸毒者由于共用针头等高危行为感染上了艾滋病和丙型肝炎。

此外，过量吸食海洛因也是一个非常严重的问题。

毒品问题引起了当地社区的高度关注，他们指责政府对此故意忽视，甚至推波助澜，将这些问题作为对付少数民族的战争武器。

因此，地方领袖们将控毒主动权掌握在自己手中，比如逮捕吸毒者并将他们送入通常由宗教团体运营的强制戒毒机构中。

当然殴打和虐待吸毒者的报道也时有耳闻，这使吸毒者转入地下活动，也阻碍了他们获得救助的可能。

军政府时期，全国卫生系统崩溃，同时，缅甸被国际社会孤立，这导致其缺乏外部资金援助，并已造成严重后果。

尽管没有精准的数字统计，但可以确定缅甸21世纪初面临着以艾滋病为主的传染病泛滥问题。

在政治压力下（以美国为主），抵抗艾滋病、结核病及疟疾病的环球基金被迫全面撤出缅甸，这对需要抗逆转录病毒治疗的艾滋病病毒携带者产生了负面影响。

作为回应，一些西方捐赠者发起了意在弥补这一空缺的三病基金，但该基金并不能满足所有需要靠抗逆转录病毒治疗救命患者的需要。

在令人悲痛和心碎的环境里，家人们有时不得不做出决定，只能让其中一员接受治疗。

医生无国界组织2012年的报告指出，缅甸仍有85,000人亟需抗逆转录病毒治疗，“因为缺乏抗逆转录病毒治疗，缅甸每年约有15,000-20,000人死于艾滋病”。

尽管2011年改革开始后情况有所好转，外援资金也不断涌入，但仍有很多人得不到抗逆转录病毒治疗。

苯丙胺类新型毒品的迅速泛滥也引起了高度关注，这已成为棘手的社会和健康问题。

苯丙胺类新型毒品被广泛用于青年群体的都市夜生活中，以及那些要求长时间劳动、警觉性强或高强度劳动的职业，比如卡车司机、农民或性工作者。

尽管苯丙胺类新型毒品已经是缅甸的主要毒品，但吸食者能得到的治疗服务却极少。

大部分资金都用在注射吸毒者及其相关的健康问题上，比如艾滋病。

缅甸当前毒品政策
刑事定罪政策与对治疗不足的努力
缅甸的禁毒政策具有高压性，过时且低效，并主要集中在逮捕吸食者和清除罂粟种植方面。

当前的法律，尤其是1993年《麻醉品和精神药物控制法》，不仅对使用、拥有、种植、生产和走私相对少量毒品者判处长期刑罚，而且对没有登记进行医学治疗的吸食者也进行处罚。

该法第15条规定，如果毒品使用者拒绝登记为吸食者将被处罚，面临3到5
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