基于社会公平理念的城市公共设施规划策略研究 ——以百色公厕规划为例

基于社会公平理念的城市公共设施规划策略研究
——以百色公厕规划为例
周瑜婕，龙洁
摘要：近年来，基于社会公平视角的公共设施规划建设问题成为城乡规划研究与实践领域的关注焦点之一，产生了一批优秀的城乡公共设施均等化、专项设施公平性研究成果，但当前研究仍缺乏一套基于社会公平理念的系统化规划策略，对规划实践的指导意义不强。

基于此，笔者从我国城乡公共设施规划建设面临的主要问题和突出现象分析出发，同时结合既有公共设施规划公正性研究成果反思，从使用对象公平、供给结构公平、资源匹配公平3个层面提出性别公平、生命周期公平、社会阶层公平、供给主体公平、供给层级公平、类型匹配公平、空间匹配公平7大公平性规划策略，促使公共设施公平性规划策略体系化、系统化，并以百色市公厕规划为例进行了实证研究，提出公厕性别公平、全生命周期公平、弱势群体公平、设施类型公平、空间布局公平等规划策略。

关键词：公共设施，社会公平，规划策略，百色
当前，我国的社会公平问题已经等同乃至超过经济发展、环境保护问题而成为最严重的社会问题。

公共设施是公共服务的空间承载体，确保公共设施公平供给，对促进社会正义和城乡健康发展具有重要意义。

城乡规划长期高度重视公共设施供给公平问题，特别是2015年和2016年中国城市规划年会论文征文主题分别为“基于社会公平的城乡公共服务设施、基础设施建设与城乡规划”“基于社会公平理念的城乡公共设施、基础设施的体系化建构与规划策略”引发了行业和社会的广泛探讨，但既有研究成果多集中于城乡公共服务设施均等化、专项公共服务设施配置公平性方面，如张京祥[1]、王兴平[2]、王海英[3]、孙婷[4]等基于社会公平视角下的城乡基本公共服务设施均等化研究，再如易婷婷[5]、叶晓甦[6]、江海燕[7]、张大维[8]、田蕊[9]等基于社会公平视角对教育设施、保障性住房、公园绿地、社区服务设施、养老设施规划的探讨，迄今尚未形成一套系统性地基于社会公平理念的城乡公共设施体系化规划策略。

同时，目前研究成果主要集中在城乡差距方面，对城市公共设施自身公平性研究也较为薄弱，如杨钦宇[10]、顾鸣东[11]、唐子来[12]等基于可达性对公共设施公平性及其社会
绩效评价研究，罕见的研究也主要集中在可达性公平研究方面，对于规划建设实践策略研究几为空白。

为此，笔者从社会公平视角下公共设施规划研究和实践进展及其反思入手，尝试提出公共设施规划中社会公平的体系化规划策略，并以百色市公厕规划为例，进行实证研究，以期为相关规划研究和实践提供参考。

1.公共设施公平性规划策略构建
构建公共设施公平性规划策略之前，必须明确两个问题，即如何理解社会公平？城市公共设施中社会不公平突出表现在哪些方面？
1.1 公平概念的解读
社会公平体现的是人们之间一种平等的社会关系，是社会和公平的合成词，其中公平要求做到衡量尺度一致，即《说文解字》中“公，平分也”；社会则带有一定的社会价值取向，作为社会主义社会，我国的社会公平不仅要“一碗水端平”，更要体现出正义的价值观，即根据社会环境和背景氛围差异，对待同一事物从“义”的角度采取适当倾斜性标准，比如对弱势群体多一些人文关怀等。

综上所述，本文所言的公共设施规划建设社会公平包含均等性和正义性两层含义，均等性代表“不偏不倚”，正义性代表根据特殊情况适当倾斜。

1.2 公平性策略构建
公用设施规划建设和使用管理主要包括设施需求、设施供给、设施匹配3个环节，结合三环节中突出的社会不公平现象与问题，笔者从使用对象公平、供给结构公平、资源匹配公平3个层面提出性别公平、生命周期公平、社会阶层公平、供给主体公平、供给层级公平、类型匹配公平、空间匹配公平7大公平性规划策略，其中使用对象公平是基础，供给结构公平是保障，资源匹配公平是核心。

1.2.1性别公平，突出女性主义人文关怀
性别意识是规划理论与实践中的一个独特视角，至今仍是缺乏深度探讨的课题。

从性别视角审视我国公共设施规划建设存在的问题，可以发现普遍缺乏细节方面的性别敏感，特别是忽视女性特殊需求、环境体验，引发了较为严重的社会问题，如女厕门庭若市的排队长龙VS男厕的门可罗雀的空旷冷清，为此男性标准或男性原则主导的公共服务设施规划建设领域亟待注入“女性主义”情怀。

很多公共设施要增加女性特殊需求配置，部分设施要按照男女比例大于1：1、扩大标准规定面积、关联设施协同布局等进行配套规划建设。

包括公共厕所规划布局应综合考虑男女生理特征按照2：1甚至3：1配置，停车场规划布局中考虑女性停车困难等可专门设置女性停车场并适度放大建设规模标准，考虑女性承担起家庭中孩
子上学和购物的责任建议学校和超市或菜市协同布局等。

1.2.2生命周期公平，突出老幼群体关怀
不同年龄阶段对公共设施需求差距巨大，但当前公共设施规划建设主要依据人口总量及其增长预测，缺乏人口结构和不同年龄段人口需求分析，“中青年标准”主导公共设施规划建设，不断剥夺儿童群体和老年群体的需求空间。

伴随老龄化社会深度发展和二胎政策深入实施，建议城市公共设施规划建设突出“儿童友好性”与“老人友好性”，规划师要更了解儿童和老人、尊重儿童和老人、关心儿童和老人、服务儿童和老人，积极营造“儿童友好城市”和“老年友好城市”，乃至不分年龄、人人共享的“全生命周期城市”，促使“祖国花朵”和“家中之宝”的公共设施空间权益真正获得。

1.2.3社会阶层公平，突出弱势群体关怀
当前，社会转型期大部分社会阶层已分化并形成相对稳定的阶层位序关系，分化后不同群体的公共服务需求差异较大，设施资源的群体分配比例也不相同，导致不同阶层社会群体对公共设施资源占有和利用不公平问题突出，甚至出现部分公共服务的“贵族化”，如资源相对紧张的医院、车站、机场、教育等领域为权贵阶层提供的“VIP”通道、“豪华病房”，已牺牲部分下层群体的权利、扭曲社会公平，值得警惕。

社会调查经验显示，社会阶层较低的个体更倾向于认为其所在的社会系统的公平的、合理的，从而导致低阶层者是否感受到了社会公平关系到社会的和谐与稳定，因此建议在社会阶层中公共设施要更突出对弱势群体的关怀，如增加农民工文化休闲娱乐设施、考虑服务残障人士的无障碍设计等。

1.2.4供给主体公平，实现主体多元化
公共服务设施主要由政府、社会（市民、NGO、非营利组织）、市场（资本、经济组织）3个主体供给，在三者中政府供给更为突出“公平”；社会供给更为关心“公正”，市场供给的核心诉求在于追求“效率”，要创新公共服务设施供给方式，实现提供主体和提供方式多元化。

同时，公共服务设施供给市场化是大势所趋，政府和社会既是公共服务设施的供给者，也是公共服务设施的使用者和监管者，应适度加大对市场供给者逐利性冲动的管控力度，通过改革的力量注入更多公益性。

1.2.5供给层级公平，实现层级多样化
首要任务是强制性确保基本性、保障性、底线性的中低端供给，同时也要根据社会发展阶段和人民生活需求特征适度配置中高端公共服务设施，尽量避免在医疗等公共服务设施供给紧张的领域出现一边是“特殊”患者享受着宽敞的私密空间、一边是普通病人挤在人来人往的走廊里输液的尴尬现象发生。

未来，公共服务设施规划建设要根据层次需求理论，结合
人口及其需求特征，明确各类各级公共服务设施的比例及数量等。

表1 公共服务设施规划建设社会公正体系化表达策略分析
1.2.6类型匹配公平，响应真实性服务需求
在综合规划中突出不同类型设施配置结构比例公正，健全体系；专项规划中突出同一类型设施不同子类结构比例公正，突出需求。

公共设施规划建设要突出类型供需匹配，根据多样性指数和需求分析统筹兼顾，不能因为建设复杂性或效益型而有所偏颇，包括营利性和公益性、产业型和事业型、市场性和政府性、邻避性和非邻避性设施、大型设施和微型设施、竞争型和保障型（消防）、地上设施和地下设施等中只建设前者。

如儿童服务设施规划建设不能局限于旗舰性的青少年宫、儿童公园、儿童乐园、迪士尼、欢乐谷、星期八小镇等大型主题乐园，这类服务半径过大、实际利用效率很低、供需对接错配的大项目大设施规划建设与其说是对儿童的关怀，不如说是对儿童随时随地安全玩耍真实需求的漠视。

1.2.7空间匹配公平，响应可达性和覆盖率
空间匹配公平是社会供需公平在空间环境内的投射，是规划师所能引导的空间资源、美学观念和生活方式的机会公平，核心在于提高可达性和覆盖率，推进建设标准化，服务规范化，提高公共设施品质化水平。

为此，要根据城市各功能区的主体功能、人口总量和结构及密度、需求特征等，结合千人指标和服务半径，定量化评价公共设施可达性和覆盖率，规避盲区，实现设施空间布局匹配优化。

其中，可达性评价要加快建立将“客观现实”与“主观感受”有机统一的方法，即利用GIS可视化时空行为分析技术，结合GPS、手机通信技术和个人活动日志调查、时间地理学理论方法等，将个人需求偏好性、机动性以及个人可用时间等因素与设施类型、交通供给、服务开放时间等结合起来，建立多标准综合模型探讨公共服务设施的公正性；覆盖率分析要服务半径主导，尽量均衡。

图1 基于可达性和覆盖率空间匹配公平响应分析示意图
2.百色公厕规划实证研究
2.1 选择公厕规划实证的依据
为什么要选择公厕规划进行实证研究呢？主要理由有：一是当前非邻避性、营利性或常见基本公共服务设施研究成果较多，已从不同侧面旁证了上述理论研究结论，无需赘述；二是公厕规划建设公平问题成为当前的一个社会焦点问题，俗话说人有三急，公厕是个小东西，但如厕则是人生大事，当前公厕问题已成为困扰城市发展的重要议题，2013年联合国将11月19日定为“世界厕所日”，2014年世界厕所日主题为“平等与尊严”，同年已成国际品牌的“中国大妈”发起“占领男厕所”的壮举，无不旁证出公厕公平问题已走入前台。

在城乡规划相关规范标准中不具备独立用地的小小公厕，不仅往往规划设计被忽视、建设用地被侵占，更严重的是存在严重的不公平现象，如从女性生理心理角度思考城市公厕布点问题、男女厕位比例不合理导致的女厕排队现象、女性盥洗空间设计、母婴空间设计、哺乳空间设计、针对婴儿车的无障碍通道和亲子公厕、室内照度、地面质选择、室内装饰色彩、置物架的选择等方面存在的性别差异,再如对“老婴病残孕”的无障碍设计。

2.2 百色市公厕规划实证研究
本文选择笔者参与的《百色市中心城区公共厕所专项规划（2015-2020）》（阶段成果）为例进行实证研究，规划范围82.68平方公里，与《百色市城市总体规划（2014-2030）》（纲要）确定的中心城区近期范围一致，包括鹅城片区、龙景片区、迎龙片区和百东新区。

从社会公平视角看，百色市公厕建设现状问题主要包括5个方面：一是公厕性别比例不公正问题突出，女厕厕位比例偏低，仅占46%；二是忽视儿童和老年以及残障等弱势群体需求，亲子设施缺位、无障碍设施不完善；三是供给主体不均衡，当前公厕规划建设全部由政府包干；四是城市功能区空间供需错配问题突出，空间布局严重不均衡，鹅城片区集中75%的公厕，类型上附属类公厕也超过50%；五是现有公厕可达性较差。

图2 百色市各城市功能区现状公厕比例和各类型公厕比例
图3 百色市现状公厕可达性分析
2.2.1性别公平规划策略：提高女性公厕的厕位比例
调查显示女性用厕所的时间约是男性的2—3倍，由此推算，每间女厕的人数容量应是男厕的2—3倍左右。

然而我国大部分城市的男女公厕面积相等，同时因为没有小便池或小便器，女厕平均容量远低于男厕，为此从需求视角看要提高女性厕所占比或女厕容量。

目前国内主要通过提高女性公厕厕位比例方法解决，如2010年上海世博会新建公厕采用2.5:1的比例，2008年北京奥运会在北京地坛公园内外设立的60个临时厕所用了4:1的比例，在台湾的建筑技术规定中要求停车场、学校、影院等场所女厕和男厕厕位比例要达到3:1。

目前，百色市男女人口比例系数大约为52：48，从男女上厕的时间需求及人性化角度考虑，参考国内发达城市最新的公厕男女厕位配置标准，规划公厕男女厕位比例为1：2，部分公厕男女厕位构成可在调查论证后根据男女如厕人数比例适当调整。

同时，根据需要规划建设一批男女共用卫生间（2014红点最佳设计大奖的作品）。

2.2.2生命周期公平规划策略：新建改建通用卫生间
2014年，百色市60岁以上58.36万人，占总人口比例14.2%，大于联合国规定的老龄社会10%的标准，正式迈入老龄社会。

同时，伴随二胎政策放开，百色作为老少边地区，将
迎来儿童出生小高潮。

因此，规划公厕统筹考虑儿童和老年人如厕问题，建议借鉴上海和河北经验，规划新建和改建一批通用卫生间、家庭卫生间（第三性卫生间、中性卫生间或男女共用厕所），“中性卫生间”依托无障碍公厕改造，增设儿童、母婴和老年设施，对于儿童和老人等行动不便或不能自理人员，允许异性亲属陪同进入。

同时，由于儿童多由女性照顾，加之女性卫生间的封闭性，在条件允许的公厕中允许女性公厕改建为亲子公厕。

此外，在条件允许的公厕厕位间内逐步增设蹲位拉手，方便老年人和孕妇用厕。

图4 男女公用厕所、亲子卫生间、无性别公厕和中性卫生间
2.2.3弱势群体公平规划策略：突出无障碍细节设计
近年来，关于残疾人如厕难的新闻屡见不鲜，无障碍厕位匮乏，异性亲属无法贴身照顾，让残疾人的如厕之路步履维艰。

与此同时，百色市调研发现部分无障碍卫生间关闭或者堆满杂物。

建议百色市公厕规划要增加无障碍公厕数量、增强公厕人性化设计、优化公厕建设布局，突出对变性人、残障人士、流动人口等特殊人群和弱势群体的关怀。

此外，规划要求突出无障碍公厕的细节设计，规划建议门宽必须适合轮椅进出、里面空间足够轮椅转身、洁具配套采用专用无障碍洁具、便池高度适合残疾人适用、配备安全扶手和紧急呼叫系统等。

2.2.4设施类型公平规划策略：健全完善公厕的类型
按建筑形式分为独立式、附属式、活动式，根据不同地区人口特征、活动需求，规划建设公共厕所229座，其中独立式79座、附属式64座、活动式3座；按照《城市公共厕所规划和设计标准》规定，将规划公厕划分为两类，其中一类公厕43个，二类公厕36个。

从建设运营管理模式上，新建公厕分为政府主导、市场主导、PPP共建三种模式，分别为114、
73、42个。

独立式公厕与附属式公厕相结合，且尽可能发展附属式公厕，尤其在车站、码头、各类场馆、集市贸易及旅游景区(景点)等公建场所。

表2 百色市按建筑形式划分公厕规划分析
2.2.5空间布局公平规划策略：均衡化公厕空间布局
根据各城市功能区的主体功能、人口密度、人群活动和需求特征等分析，统筹规划布局4个片区的公厕设施，其中鹅城片区32.76%、龙景片区21.12%、迎龙片区28.45%、百东新区17.67%，各城市功能区布局相对均衡。

总体而言，公厕布点选址建议尽量设置在道路旁、交通枢纽处、游客集中处以及居住小区的商业网点处，并按标准设置昼夜易见的公厕统一的引导标志；城区道路两侧按不同的人流和繁华程度，分若干个档次规划或预留公厕位置，其布点与环卫设施、加油站等公用设施一并考虑，以便日后管理和有助于市容的整洁。

同时，作为邻避设施和基本设施的规划选址既要突出覆盖率和可达性，更要强调选址的适当隐蔽性，宜适“靠边”布置，如靠墙边，靠路边，靠池塘湖水边，靠山石（假山）边，靠树林边等，特别是在公园广场、景区景点中公厕选点宜优先选择进出口或景区游人集中区域的不显眼区域。

表3 百色市城市功能区公厕布局规划一览表
图5 百色城市功能区规划布局
3.小结
公共设施规划建设的公平性作为政府和规划部门以及规划师最重要的工作目标之一，如何适应发展新形势增强公正性、保障持续性成为新时期公共设施规划建设领域的重大难题。

基于对当前公共设施规划建设社会不公平突出现象的反思，笔者基于设施需求、设施供给、设施匹配3个环节分析，从使用对象公平、供给结构公平、资源匹配公平3个层面提出性别公平、生命周期公平、社会阶层公平、供给主体公平、供给层级公平、类型匹配公平、空间匹配公平7大公平性规划策略，形成了较为体系化的公共设施社会公平规划策略。

同时，以百色公厕规划为例，提出提高女性公厕的厕位比例、新建改建通用卫生间、突出无障碍细节设计、健全完善公厕的类型、均衡公厕空间布局和需求匹配等实践手段，较好地实证了前文所构建的社会公平体系化规划策略。

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作者简介
周瑜婕，华蓝设计（集团）有限公司，助理规划师；
龙洁，华蓝设计（集团）有限公司，助理规划师。