普惠金融发展的实践与思考--以青海省海东市乐都区为例

摘　要：本文从海东市乐都区普惠金融发展实际出发，介绍“四大普惠”在乐都区的发展实践和取得成效，并对当前乐都区普惠金融发展面临的困境进行了分析，提出了建立健全普惠金融风险补偿机制、创新普惠金融产品、加强社会信用体系建设、加大金融基础设施建设等对策建议。

关键词：改革 普惠金融 发展
【中图分类号】F830.3 【文献标识码】A 【文章编号】1007-841X-2020（3）-0046-04
自2016年6月中国人民银行批复中国人民银行西宁中心支行同意在青海省开展普惠金融综合示范区试点以来，中国人民银行乐都支行坚持以《青海省普惠金融综合示范区试点方案》为统领，按照“扶贫普惠+网络普惠+信用普惠+绿色普惠”四位一体的建设模式，在地方政府、财政、扶贫、农业、金融机构等相关部门的通力合作下，有序深入推进普惠金融发展，辖区普惠金融服务覆盖面、可得性、满意度得到显著提升,初步探索出了一条特色鲜明、多方共赢的普惠金融发展之路,普惠金融发展取得良好实效。

一、从“四大普惠”看乐都区普惠金融发展取得成效
（一）扎实做好金融精准扶贫，强化“金融支撑”
以《青海省金融精准扶贫行动方案》《青海省金融精准扶贫主办银行制度》两个文件为引领，以“六个一”、“三级联动”和《贫困户特殊信用评定办法》为服务机制，以《精准扶贫金融服务档案》为主要方式，以“530扶贫小额信贷”为主要内容，研究制定了《金融支持精准扶贫乐都行动方案》和《全面推进乐都区金融精准扶贫工作指导意见》，认真贯彻执行金融精准扶贫相关政策，使更多的贫困户享受到了金融扶贫政策实惠，为全区早日打赢脱贫攻坚战提供了强有力的金融支撑。

截至2019年6月末，全区建档立卡贫困户8923户，其中社保兜底户为1208户，已建精准扶贫金融服务档案7748户，建档率达86.83%。

“530”扶贫小额贷款余额4056.81万元。

2015年以来累计发放“530”扶贫小额贷款4811万元，不良贷款余额为0。

贷款贴息一律按年进行贴息，截至2018年12月末累计贴息金额192.35万元，贴息率100%。

（二）深化信用体系建设，彰显“信用价值”
以开展“社会信用”体系建设和“农村信用”体系建设为重点，探索建立“信用采集+信用评估+综合培育+融资推介+政策扶持+信用修复”的信用培育新机制，积极引导广大金融消费者主动参与到信用体系建设工作中，进一步提升广大金融消费者的“信用”意识，让“信用”的价值更加深入人心。

截至2019年6月末，乐都区所辖共19个乡（镇）、354个行政村、57965户农户，全区已评定信用乡（镇）7个，占比为36.84%；信用村179个，占比为50.56%；信用户32734户，占比为56.47%。

其中有贷款的信用户为18471户，占全部信用户的56.43%。

2019年上半年累计发放小额信用贷款10282万元，建设诚信教育示范基地5个。

普惠金融发展的实践与思考——以青海省海东市乐都区为例
■　李占科
（中国人民银行乐都支行　青海乐都　810700）
（三）推广金融科技运用，打通“金融服务最后一公里”
以《青海省移动支付便民示范工程实施方案》和《青海省惠农金融服务管理实施细则》为操作指引，加快全区惠农金融服务点功能升级，完善农牧区非现金支付工具使用环境，大力推广手机支付、网上银行、二维码支付等非现金支付工具使用，有效打通了“金融服务最后一公里”，使偏远贫困乡村的消费者享受到了更加优质便捷的金融服务。

截至2019年6月末，全区已建成惠农金融服务点441个，惠农服务中心点1个，惠农服务中心站16个，实现了惠农金融服务乡镇全覆盖，行政村覆盖率达85.31%。

特约商户数1197户，ATM机113台，POS机1564台。

金融IC卡发卡量57.96万张，交易笔数789万笔。

网上支付开户数6.9万户，交易笔数199万笔。

移动支付开户数4.58万户，聚合支付码5148户，交易笔数77万笔。

（四）践行绿色金融发展理念，激发“绿色经济”活力
以金融支持高原特色农业发展试点建设为抓手，积极践行绿色金融发展理念，并结合区域发展实际研究制定了《乐都区金融支持高原特色农业发展试点实施方案》，主动深耕细作，用金融活水浇灌“三农”沃土，全力推动高原特色农业发展提质增效，不断激发“绿色经济”活力。

全区高原特色农业经营主体数量实现逐年上升，特色蔬菜品牌效应不断增强。

截至2019年6月末，全区涉农贷款余额24.93亿元，较年初增加4.87亿元，增长24.28%。

贷款主要用于支持农户和各类涉农企业发展高原特色农业。

全区三大优势品牌蔬菜（乐都长辣椒、乐都紫皮大蒜和乐都地膜洋芋）被授予国家地理标志品牌，种植面积达4.94万亩。

全区拥有农业产业化龙头企业25家，农民专业合作社1122家，家庭农场168家，家庭牧场89家。

建立连片农业示范区35个，其中千亩以上示范区31个。

乐都果蔬产业园被认定为第一批省级现代农牧业产业园。

二、当前乐都区普惠金融发展面临的困境
（一）普惠金融发展长效机制不全
一是风险担保基金不足影响金融机构放贷积极性。

由于贫困地区财政状况不佳，财政部门不能足额划拨担保基金，难以保障普惠金融发展担保基金的资金需求。

二是风险管理补偿制度不健全，导致普惠信贷风险保障能力不足。

风险担保基金到位后，由于短期效益思想的影响，后续资金支撑力不足，影响了普惠金融的可持续发展。

三是缺乏奖补基金，不能较好地发挥正向激励作用。

普惠金融发展具有风险高、工作任务重、效益低、管理难度大的特点，在无强制推动力的情况下，很难调动大型国有金融机构的积极性。

(二)普惠金融可持续发展矛盾突出
一是金融机构在业务发展过程中更加注重信贷资金的安全性和效益性，但是普惠金融发展则要求信贷资金要向弱势群体和薄弱环节倾斜，使得金融机构信贷资金的安全性面临较大的挑战。

二是金融机构对自身信贷质量具有非常严格的考核标准，一旦形成违约贷款，经办人员将会受到严厉的惩罚，使得开展普惠金融信贷业务积极性不高。

三是金融机构发放普惠贴息贷款后，往往会出现贴息审核效率低、贴息不及时、合同期以外的利息不能贴补等现象，使得金融机构在助推普惠金融发展过程中心存戒备。

（三）普惠金融发展生态环境欠佳
一是农村信用环境较差，部分群众信用观念仍然淡薄，借款不还、逃废债务的行为时有发生。

以乐都农村信用联社为例，截至2019年6月末不良贷款余额达8194万元，不良率达到3.5%。

二是农村信用体系建设缺乏法律保障，难以形成有力的约束机制，造成部分失信人员没有偿还贷款意识，依法追债往往会遭遇“赢了官司，不赢钱”的困境。

三是农村金融基础设施发展滞后。

金融机构在布放基础设施时往往会选择交通方便、人流密集的县域及周边乡镇，许多贫困农村地区山大沟深，人员居住分散，金融机构往往不愿在这些地区投放各类金融基础设施。

（四）普惠金融发展创新意识不足
一是创新金融产品和服务方式是提高金融机构发展普惠金融的的有效途径，但是因内部管理机制不完善、外部配套政策缺失等因素影响，严重抑制了金融机构自主创新发展的动力。

二是因缺乏农村房屋、土地、林权等财产交易平台，大多数金融机构因担心贷款风险，通常只能采取抵押担保的形式进行放贷，一定程度上限制了金融机构主动创新信贷产品和金融服务的积极性。

三是普惠金融服务需求增长之下，专业金融服务人才匮乏问题日益突出，目前各金融机构从事普惠金融服务的都是一般信贷业务人员，缺乏系统的普惠金融知识，抑制了普惠金融产品创新。

（五）“空心村”现象突出，严重影响农村信用体系建设
一是随着乐都区城镇化建设步伐加快，辖区部分农户已经通过在县城购买房产迁居至县城居住，导致农户已迁居但户口仍留存的“空心村”现象突出。

截至2019年6月末，此类“空心村”共有52个，占全部行政村的14.69%，在开展“信用村”创评时，达不到已评定“信用户”占全部农户60%的评定标准。

二是随着易地扶贫搬迁工程的实施，部分农户搬迁至集中安置点，造成“空心村”现象突出。

以全省规模最大的乐都区七里店易地扶贫搬迁安置点为例，该安置点占地200亩，总建筑面积15.6万平方米，集中安置马厂、马营、芦花、李家、中岭、中坝、共和、城台、蒲台、寿乐、高庙等11个乡（镇）1946户（其中建档立卡户1357户、非建档立卡户589户）。

截至2019年6月末，因易地扶贫搬迁工程所造成的“空心村”为65个，占全部行政村的18.36%。

三、对策建议
（一）建立健全普惠金融风险补偿机制，有效化解普惠信贷风险
一是建议由当地政府组织建立能够覆盖普惠信贷风险的以财政资金为主的符合市场化条件的普惠金融风险补偿机制，同时加大对担保基金的科学管理，避免担保基金的临时抽取和挪用，确保担保基金长期持续发挥作用。

二是积极探索农户、涉农企业(组织)与保险公司的相互合作，鼓励保险公司向市场提供更加多样化的保险产品，有效化解涉农信贷风险，进一步缓解金融机构的后顾之忧。

三是建立普惠金融正向激励机制。

政府层面应在融资支持、财政贴息、税收减免、教育培训等方面加强对普惠金融发展的引导和扶持，不断提升政策效果，提高普惠金融的参与度，支持特色鲜明、创新性强、服务民生的普惠金融机构快速发展。

（二）创新普惠金融产品,有效拓宽金融消费者融资渠道
一是牢固树立“金融为民”的宗旨意识，主动转变服务观念，盯准涉农小微企业、种养殖大户、致富带头人的资金需求，积极创新推出适应不同需要与选择的金融产品及服务，增加信贷品种，提高服务水平，努力适应普惠信贷“短、少、频”的特点。

二是大力推动普惠性贷款发展，积极探索免抵押、免担保的“双免”扶贫小额信贷模式，创新“农户联保贷款”“农户+村委会+驻村工作组+帮扶干部”小额信贷以及“主办银行+贫困户+担保基金+个人担保”等贷款模式。

三是由金融监管部门和金融机构共同发力，建设普惠金融人才培养体系，重点培养与主动吸收关键岗位人才，使从事普惠金融工作的人员具备更多的金融知识、良好的金融素养、正确的金融行为，为创新普惠金融产品提供强有力的人才支撑。

（三）加快信用体系建设步伐，优化农村地区金融生态环境
一是依托“信用户”“信用村”“信用乡（镇)”“信用县”创评活动，深层次推进社会信用体系建设。

利用民俗节日、重大文体活动等有利时机，采取开展大讲堂、小品、短视频、文艺演出等形式多样的宣传方式，不断强化对广大金融消费者的诚信教育，努力提高广大金融消费者的诚信意识。

二是建议市场监督管理局在对申请注册的
企业、农牧经济组织、个体工商户等审核时，将法定代表人、经营者的个人信用记录纳入审核条件，使失信者得到严厉的惩戒，从而提升诚实守信意识。

三是积极协调有关部门支持金融机构征信知识宣传和打击逃废债务行为。

树立企业和广大农民群众“守信光荣、失信可耻”的信用观念，增强银行信贷投放的信心，为进一步推进农村信用体系建设创造良好的金融生态环境。

（四）加大金融基础设施建设，提高金融服务水平
一是鼓励金融机构加大基层金融网点、ATM机、POS 机、转账电话、助农取款服务点的建设布放力度，大力拓展非现金支付使用，及时消灭金融服务空白村，全力打通金融服务的“最后一公里”，让广大农民能够足不出村就能方便快捷享受转账、小额取现、自助循环贷款等基础性金融服务。

二是积极依托现有惠农金融服务工作成果，拓展功能，将其打造成集现金汇款、缴费、贷款还款、小额信贷初次审批等基础金融服务功能的小型代理银行，使其成为银行分支机构的补充，进一步吸引和带动社会资金甚至民营资本更多地进入贫困地区，真正增强贫困地区“造血”功能。

（五）因地制宜制定信用创评标准，有效解决“空心村”问题
一是以实际居住户口为准，结合实际进行“信用村”、“信用乡（镇）”考核。

建议上级行在每年审核申报的“信用村”、“信用乡（镇）”时，对已迁出但户口仍在当地行政村的农户及时进行剔除，按照行政村常住户口或者以实际调研数据和实际创建“信用户”为依据，进行“信用村”、“信用乡（镇）”考核，以便达到“信用户”占全部农户60%的创评标准。

二是开展“信用社区”创评工作，推动城乡信用体系建设同发展。

以创建“信用社区”为抓手，对全区7个易地扶贫搬迁安置点和部分大型社区开展“信用社区”评定工作，深层次推进农村信用体系建设，让更多的农户享受到信用普惠政策带来的实效。

参考文献：
[1]白振华.当前普惠金融发展存在的问题与建议[J].时代金融，2015(21).
[2]陈光远，郑晓栩.《我国西部农村地区普惠金融发展问题研究》[J].甘肃金融，2016(09).
[3]张玉华.《对县域普惠金融发展现状的调查与思考》[J].现代金融，2016(04).
作者简介：
李占科（1991—），男，青海湟中人，现供职于中国人民银行乐都支行。

责任编辑：汪金祥 校 对：WJX。