南大远程教育-公共管理导论(1803期期末复习资料)

第一章公共管理导论
▪一、公共管理的内涵要义
○公共管理的本质特征是……p2-4
本质特征：价值取向的公共性、管理本质的服务性、政府与公民社会的合作共治性
(一)价值取向的公共性：利益取向的公共性、公共参与性
(二)服务性：管理是以高效率、高效能、低成本、符合正义的方式为实现组织目标所必需的一切努力的总和，公共
管理的服务性就是公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源配置以实现社会利益最大化这样的目标，服务于以符合上述四个基准点的方式为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序的，能进行良性竞争的社会环境的目标。

(三)政府与公民社会的合作共治性：仅依靠市场手段，无法实现资源的最优配置；仅依靠政府的计划和行政措施，
也无法实现资源配置的最优化，不能实现公众利益的最大化。

公共事务管理中必须通过实现政府与公民社会的合作来进行治理。

○统治与治理的区别……p5
治理与统治的最本质性区别是权威来源的差异，治理权威包括政府但并非一定是政府，统治权威必定是政府；治理与统治的权力运行向度不一样，统治的权力运行相对自上而下，治理的权力运行多向度。

▪二、公共管理是当代全球关注的重要问题
○现代社会的不可治理性产生原因……p12
现代社会中的不可治理性，主要产生于利益和信念的过度分散性，也产生于政府能力与解决所面临问题难度之间的差距。

○全球化发展对公共管理的挑战……p11
(一)它要求各国政府对各自国家利益和国际关系重新审视定位，从而确定各自的战略目标和实施方式；
(二)国际竞争加剧与对话合作的紧迫性和可能性并存的新格局，对各国公共管理的效率和效能提出了全新的挑战；
(三)全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，导致政府权力部分上移和下移；
(四)公民社会的兴起和民主化进程的发展，必然推动和加速政府管理改革向民主、法治的方向发展；
(五)全球化发展导致全球治理问题日愈突显。

○新公共管理是全球涌动的管理革命一部分……p17
新公共管理不是孤立的，它是世界管理革命的一部分（J.E.莱恩）
▪三、新公共管理与公共管理
○重塑政府的主要方面……p18
(一)掌舵与划桨分开；
(二)以结果而不是职能为旨归再造政府运行机制和工作流程；
(三)在公共事务管理中充分运用现代管理技术；
(四)公共管理的非职业化；
(五)推进绩效管理。

○彼得斯的政府治理变革主张……p19
政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府
第二章公共管理理论的发展变迁
▪一、公共管理理论的发展与变迁
○公共服务市场化的措施……p41
合同出租，公私合作，使用者付费，凭单制度
▪二、公共管理理论的演变
○传统的公共行政研究的理论基础……p57-61
(一)政治与行政二分理论（伍德罗·威尔逊 1887 《行政学之研究》）；
(二)马克思·韦伯的官僚制理论
(三)科学管理理论（费雷德里克·温斯格·泰勒）
(四)行为主义管理理论（埃尔顿·梅奥）
○明确提出“政治与行政二分法”的学者……p57
伍德罗·威尔逊 1887 《行政学之研究》
○与传统公共行政相比较，公共管理的特质表现在……p75-76
(一)公共管理主体的广泛性；
(二)公共管理将私人部门管理方式的有益经验运用于公共部门，强调以市场机制来促进和优化公共服务的供给；
(三)公共管理注重管理外部环境；
(四)公共管理注重管理价值的实现和责任；
(五)公共管理理论与政府变革的实践紧密结合。

○明茨伯格认为，管理者的综合角色包括……p84-85
人际角色、信息角色、决策角色
▪三、公共管理的理论基础
○善治的基本要素及基本内涵……p94
基本要素：合法性、透明性、责任性、法治性、民主性、回应性、有效性
合法性：即社会秩序和权威应当最大限度地被公民自觉认可和服从；
透明性：即政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；
责任性：即人们应当对自己的行为负责；
法治性：法律是公共政治管理的最高准则，政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；
回应性：即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。

有效性：即管理的效率。

它有两方面的基本含义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。

基本内涵：改革由政府垄断一切公共事务的传统行政模式，建立政府与社会之间双向互动的网络型运作模式；改革政府传统行政中忽视社会权利，仅依靠法规推动政府行政的模式，建立以社会共识和认同为基础，充分发挥社会能动性和自主性的治理模式。

第三章政府职能和政府失灵
▪一、政府职能的界定
○政府职能的内容……p114-116
(一)政治职能：1）安全职能，2）外交职能，3）促进文明建设职能，4）促进政治一体化的职能；
(二)经济职能：1）宏观调控职能，2）公共产品和公共服务供给职能，3）市场监管职能；
(三)社会职能：1）调节社会分配、促进社会公正的职能，2）建立和运行社会保障体系的职能，3）实行优生优育
政策和提升人口素质的职能，4）保护自然资源和维护生态安全的职能；
(四)文化职能：1）制定国家教育、科学与文化发展的总体战略、指导方针、规划和计划，制定和颁布科教文化各
领域的政策和法规，2）建设和优化国家核心价值体系，3）激活社会的文化创造力，4）整合和优化国家教育、科学及文化发展所需资源的配置并充分实现资源配置的效率和效度，5）对国家人文资源和重要文化产业实施有效管理、保护、开发。

▪二、现代政府职能定位及其边界
○市场经济条件下现代政府的基本职能……p119-123
确定制度框架，调控宏观经济，提供公共物品和服务，化解社会矛盾冲突，治理外部效应，调节和再分配社会收入。

▪三、政府失灵及其矫正
○政府失灵的原因及其表现……p127-134
原因：即使政府是公正无私的，也会因为判断和技术能力缺失的原因影响干预结果；
政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各级官员也是“经济人”，政府自身也是利益群体；
政府是最大的垄断者，因此不仅对经济效益的实现往往缺乏决定性的驱动力，而且对在其他方面提升政府的运行效度也缺乏足够的驱动力；
政府成本与效益的分离是政府缺乏竞争机制，导致官僚结构低效率；
表现：政府政策及其工作的低效率；政府部门的自我扩张；公共产品供给低效率；寻租及腐败。

○矫正政府失灵的措施……p136-146
(一)市场化改革：1）公共服务市场化，2）政府人员任用引入竞争机制；
(二)分权；
(三)厉行法治和道德教化：厉行法治方面1）制约行政立法权，防止政府不当行为合法化，2）强化行政程序公开，
限制政府自由裁量权，3）加快行政合同立法，规范政府在合同中的特权；道德教化方面1）加强对政府工作人员在道德良知、行政伦理、荣誉观念方面的教育，2）充分利用舆论工具对政府机关及其工作人员的不法行为和不符合道德伦理要求的行为予以披露和抨击；
(四)促进政府与公民社会的互动与合作。

第四章公共政策
▪一、公共政策的性质
○公共政策的性质……p149-156
(一)公共政策的性质是以执政党和或政府等为代表的决策主体依法运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调
社会利益矛盾与冲突的方略；
(二)公共政策的主体是决策者；
(三)公共政策的客体是政策问题和政策目标群体；
(四)公共政策的适用范围广泛；
(五)公共性、公正性与合法性是公共政策的本质特征和不可背离的铁律
(六)公共政策的核心是一种选择。

▪二、公共政策过程
○公共政策执行失控及其矫正……p189-190
失控表现：政策敷衍，政策附加或阻截，政策扭曲，政策抵制；
矫正：1）加强公共政策执行体系的组织建设，2）提高公共政策执行者的素质，3）强化对公共政策执行体系的监控，4）促进公共政策执行的法治化和民主化建设。

▪三、公共政策发展
○公共政策发展的价值取向……p208-209
(一)公共性：现代公共政策首要的规范性价值取向；
(二)公正性：公共行政应是实现社会公平的领域；
(三)合法性：一是形式合法性，二是实质合法性；
(四)有效性：正确合理的公共政策能够得到及时、充分和有效的执行，从而实现政策目标。

○公共政策在公共管理中的功能……p212
(一)公共政策的行为引导功能；
(二)公共政策的利益协调与分配功能；
(三)公共政策的调控和规制功能。

第五章公共部门人力资源管理
▪一、公共部门人力资源管理概述
○公共部门人力资源管理的特点……p224-225
公共部门人力资源管理既具有一般人力资源管理的共性，亦有其特殊性，表现在：1）利益取向的公共性，2）管理行为的政治性，3）管理内涵的复杂性，4）绩效管理的困难性，5）法律法规制约的严格性。

▪二、中国公务员制度
○西方国家公务员制度的主要特征……p252-253
1）公务员制度的法治性，2）公务员管理体系的科学性，3）公务员录用制度的公开公平性，4）公务员的职业化和专业化，5）公务员能力与业绩取向的功绩制。

第六章公共信息资源管理
▪一、公共信息在公共管理中的重要性
○公共信息对于公共管理运行的重要性……p268-271
(一)从公共管理的系统看，公共信息是公共管理系统的基本构成要素之一，是实现系统与外部和内部有效互动的介
质；
(二)从公共管理的组织看，公共信息是实现公共管理各部门之间、各管理层级之间、各管理环节之间、政府与公民
社会之间，以及政府与体制之外的社会组织之间沟通互动、协调合作的津梁和纽带；
(三)从公共管理的实际过程看，整个公共管理过程实际上就是各公共管理主体之间、公共管理主体与客体之间，以
公共信息为媒介进行的互动，体现为公共信息的不断输入、存储、处理、交换、输出和反馈的过程；
(四)从实现公共管理的目的看，公共信息的开发利用是改善公共管理、提高公共管理运行绩效的重要途径。

▪二、政府信息公开与透明政府
○政府信息公开的重要性……p280-282
(一)政府信息公开是人类社会进入信息时代和只是经济适当的必然选择；
(二)政府信息公开是建设民主政府的前提条件；
(三)政府信息公开是建设法治政府的重要基石；
(四)从公民权益的视域看，政府信息公开意味着对公民信息权利的尊重和维护。

▪三、电子政府与公共信息资源管理
○优化政府公共信息资源管理的发展方向……p291-295
(一)发展电子公共信息资源数据库；
(二)加快公共信息网络建设和其他信息基础设施建设；
(三)拓展深化信息技术应用，不断改善公共信息资源管理与服务；
(四)优化政府公共信息资源管理必须致力于提升管理者与使用者之信息素质；
(五)维护公共信息网络的安全与保护公民的隐私权。

第七章公共部门绩效管理
▪一、公共部门绩效管理兴起的背景
○绩效管理是政府再造的有效工具……p304-305
(一)绩效管理为政府再造提供有力的技术支持；
(二)绩效管理有助于改善和优化公共管理：其一，绩效管理为公共管理注入新的动力机制；其二，绩效管理在政府
管理中引入成本—效益分析。

，从而可以大大减少政府公共部门的资源浪费、资源配置失误、配置低效的现象；
其三，绩效管理是对公共组织计划目标的设定、实施、监控、跟踪、评估的系统过程；
(三)绩效管理有助于重塑政府形象，增强公民对政府的信任：首先，绩效管理强化了政府的责任机制，使政府变得
更负责任；其次，绩效管理改善了政府与公众的关系；第三，绩效管理公开展示政府工作的成效与不足能赢得公众的理解和支持。

▪二、高效度绩效管理需要的制度安排
○高效度绩效管理需要的制度安排的内容……p315-318
分权化、责任机制、公民（顾客）导向、结果导向、竞争机制和激励机制。

▪三、公共部门绩效管理过程
○绩效评估的一般目标及其指标体系……p323
公共部门绩效评估一般采用4E标准，即经济、效率、效益和公平；
(一)经济标准聚焦于成本的节约，关注政府运行或某项服务的总支出能否降到最低；
(二)效率标准关注既定的投入所产生的结果；
(三)效益标准关注在一定的工作量完成之后原来的状况是否得到改善；
(四)公平标准关注接受服务的群体或个人是否获得公平的待遇。

▪四、公共部门绩效管理的障碍及克服
○西方国家公共服务绩效管理的主要障碍……p327-330
(一)以非市场产出为主要特征的公共部门产出大多难以量化；
(二)公共部门目标的多元性与模糊性；
(三)公共部门难以用统一的绩效指标体系来衡量；
(四)组织的障碍（组织缺乏从事绩效管理的专家，政府及其工作人员的抵制，官僚制组织文化的障碍）；
(五)绩效管理信息系统不够完善（收集信息困难，信息沟通的障碍）。

第八章公共危机管理
▪一、公共危机管理的核心理念
○公共危机管理的核心理念……p343-344
以人为本、以防为本、资源整合、国际合作。

▪二、公共危机管理系统与运行机制
○有效公共危机预警系统与机制的功能特征……p347
高度敏感性、快速准确性、公开透明性、多元合作性、
○应急资源准备的内容……p351
(一)一是按照各地制定的公共危机应急预案和以往各种灾害危机平均发布情况，依据各地政府的财政能力，以及红
十字会等非政府组织的能力，制定详细的危机管理应急资源储备总体计划，并针对每一种可能发生的危机分别制定详细的物资储备分计划；
(二)二是建立石油、粮食、棉花等战略物资的应急储备和应急供应制度；
(三)三是各级政府应做好危机管理的物资储备和设备维护工作；
(四)四是建立应急物资的快速调运渠道和调运方式。

▪三、公共危机的复合治理
○公共危机复合治理的可能困境及救治……p358-360
困境：首先，政府作为复合治理主体，自身存在的条块分割会严重制约危机的处理与控制；
第二，当下中国第三部门的发展依然困难重重；
第三，公民公共精神和公民文化的缺失。

救治：首先，要打破政府自身及其与公共组织体系条块分割的状况，提高政府的资源整合能力和治理能力；
其次，积极培育和发展第三部门，充分发挥其在公共危机复合治理中的作用；
最后，培育和弘扬积极的公民精神。

第九章公共管理与公民社会
▪一、公共管理与公民社会的基本关系
○公民社会被喻为“看不见的手”和“看得见的手”之外的“第三只手”
“看不见的手”：市场
“看得见的手”：政府
“第三只手”：公民社会
○西方学者提出的公民社会基本价值内容……p371-372
个人主义、多元主义、公开性和开放性、参与性、法治原则。

▪二、公共管理与第三部门
○第三部门参与公共管理的优势……p380-386
(一)贴近民众的优势。

第三部门组织是由公民自愿组织而形成的以公益为取向的公民社会组织，其志愿性特殊更易
与公众建立互信，第三部门组织为公众提供的服务更具有针对性和灵活性，第三部门坚持自主、互助、助人的原则和自主解决社会问题的精神能更多的得到公众的支持和认同；第三部门组织的发起者、成员及支持者自身的特质使其较之其他社会组织更具有向心力和凝聚力。

(二)行动灵活的优势。

第三部门组织作为非官僚制非营利性组织，不仅能够做到对社会问题反应迅速，而且可以依
据环境变化灵活地调整自己的组织结构、战略和行动计划，以回应各种挑战，从而可以更好地为公众提供公共物品和公共服务；
(三)敢于创新和善于创新的优势。

较之政府，第三部门组织较少受到体制和利益等方面问题的掣肘，在公共管理改
革中往往能开风气之先，对公共管理中出现的新问题进行创造性处理；
(四)专业性优势。

针对特点问题，照顾特定对象是第三部门组织的特长和优势，也是其获取社会资源的重要条件；
(五)广泛性优势。

第三部门组织的活动所覆盖的领域非常广泛，在政府机构不愿或无法顾及的范围，第三部门组织
可以成为提供公共物品和公共服务的主体，起到拾遗补缺的重要作用。

▪三、公共管理与公共精神
○中国公民社会的发展路径……p404-408
(一)法治化路径：1）增强第三部门组织之合法性，2）促进当下中国公民权利之构建；
(二)市场化路径；
(三)积极培育和提升社会资本存量：1）着力提升社会资本中的“普遍信任”，2）不断强化社会资本中的“互惠的
规范”，3）构建良好的社会资本“网络”；
(四)大力培育和弘扬公民精神。

第十章公权力监督与制约
▪一、公权力概述
○现代公权力的基本要素……p420
公共性、强制性、合法性、民主性、法治性。

○导致公权力异化的因素……p423-424
(一)公权力的核心主体——政府作用的二重性；
(二)公权力的主要执掌者——政府官员作为理性经济人的属性；
(三)公权力所预设的高于社会之地位隐藏了其易于异化的基因；
(四)公权力监督制约机制不完善或缺位，或虚化弱化；
(五)社会失灵。

▪二、公权力监督制约的基本理论
○洛克分权制衡思想……p427-429
洛克认为国家权力应分为立法权、执行权和外交权三种，立法权高于其他二种权力。

立法权属于由公众选举产生的议会，是国家最高权力。

执行权是执行有效的法律的权力，外交权是同外国进行一切外交事务的权力，这两种权力属于行政权由国王及其政府掌握。

洛克认为立法权与行政权应由不同机关来行使，并使之相互制约，防止权力滥用及专制制度恢复，保证国家权力的行使不超出人民委托的范围。

▪三、公权力监督制约机制
○公权力监督制约的方式选择……p436-441
以权力制约权力，以法律制约权力，以社会制约权力，以道德制约权力，以责任制约权力。