转变发展方式

（转变发展方式）
转变城市发展方式的积极探索
实现科学发展，必须转变经济发展方式。

相应地，实现城市科学发展，也必须转变传统城市发展方式。

“十一五”期间，安徽省合肥市深入贯彻落实科学发展观，解放思想、开拓创新，抢抓“中部崛起”的历史机遇，积极探索科学的城市发展方式，启动了现代化滨湖大城市建设，一座生态环保、独具魅力的现代化新城已初具规模。

认识：加快转变城市发展方式
城镇化和工业化双轮驱动是实现现代化的必由之路。

合肥市顺应现代化发展潮流，根据新的历史条件和发展需要，积极转变城市发展方式，优化经济社会发展格局，建设现代化滨湖大城市，努力实现在中部地区率先崛起，以更好地肩负起区域中心城市的责任。

搭建经济社会集约发展的平台。

在现代化进程中，城市是实现人口集聚、资源集聚、信息集聚和产业集聚的载体，是发展第二、三产业并从传统农业社会转向现代社会的重要平台，其地位和作用越来越重要。

发展经济要讲规模效益，建设城市也要讲规模效益。

大城市能够实现集约化经营，投入产出率高，资源利用率高。

安徽省有近7000万人口，城镇化率低于全国平均水平。

合肥市转变城市发展方式，做大城市规模、扩大城市容量、增强城市承载力，打造区域性特大城市，能够提高对全省经济社会发展的影响力和带动力。

打造安徽省和“中部崛起”的核心增长极。

都市圈、城市群是城镇化发展到一定阶段的主体形态，区域中心城市以其实力影响带动周边城市和乡村发展，其竞争力成为区域竞争力的重要体现。

目前，中部地区还缺少像长三角、珠三角那样规模大、带动力强的城市群。

中央提出“中部崛起”战略，国务院批准建设包括合肥在内的皖江城市带承接产业转移示范区，是具有战略意义的重大决策。

安徽省承东接西，与长三角地区交往密切，是承接东部辐射转移、影响带动中西部地区发展的桥头堡；合肥市是最靠近东部地区和长三角城市群的省会城市，是安徽省发展的核心增长极。

合肥市转变城市发展方式、提升城市竞争力，能够增强对经济圈内其他城市和安徽全省的影响力、带动力，引领周边城市共同崛起。

满足人民过上更好生活的新期待。

合肥市在城市发展中也出现过传统城市发展方式带来的种种弊端，如居住拥挤、环境恶化以及出行难、上学难、就医难等。

只有转变城市发展方式、拓展城市发展空间，才能满足人民过上更好生活的新期待，实现新老市民“城市让生活更美好”的愿望。

实践：建设现代化滨湖大城市
2006年11月，合肥市启动滨湖新区建设，4年间建成了一座道路合围面积30平方公里、建成面积10平方公里、可容纳20多万人居住生活的现代化新城区。

滨湖新区建设引领和带动了全市的大发展，使合肥市的经济地位显著提升，对周边城市的影响力、带动力大大增强。

“十一五”期间，合肥市地区生产总值从925.61亿元增加到2702.5亿元，占全省的比重由16.3%上升到22%，在全国大中城市排名从第七十五位上升到第三十八位；财政收入由132.3亿元增加到476.2亿元，增长2.6倍，占全省财政收入的比重达到23%。

同期，城乡居民人均可支配收入、人均住房面积大幅增加，道路交通大为改善，基本公共服务均等化全面推进，人民群众幸福指
数普遍提升。

建设滨湖新区、打造现代化滨湖大城市，在合肥城市建设史上规模空前、影响深远，是转变城市发展方式的成功实践。

科学决策，规划先行。

一是科学选址。

突破传统“摊大饼”式的城市外延扩张模式，确定“141”（即一个主城、四个组团、一个滨湖新区）城市空间发展格局，引领合肥市从“环城时代”走向“滨湖时代”、“临江时代”。

二是精准定位。

新城区坚持错位发展，着力打造成区域性国际金融后台服务基地和行政办公中心、旅游会展中心、文化体育中心、研发创意中心和商业居住中心。

三是超前规划。

按照“世界眼光、国内一流、合肥特色”的要求，高起点、高标准规划生态环保、独具魅力的现代化新城区，并坚持一次规划、分步实施、集中建设、快节奏推进。

以人为本，和谐建设。

一是顺应民意。

建设滨湖新区是民心所向。

新区建设坚持依法拆迁、和谐拆迁，没有发生一起上访和群体性事件。

二是集中民智。

滨湖新区规划面向国内外招标，征求市民意见，集中专家和群众智慧，体现了科学决策、民主决策。

三是依靠民力。

公开市场操作，杜绝潜规则，让国内外有实力的公司公平参与竞争。

四是增加民利。

将以人为本理念转化为实实在在的民生工程，打造宜居、宜商、宜学、宜游的现代化新城，建设适合各阶层居民安居乐业的和谐家园，提升市民的归属感和幸福感。

资源节约，环境友好。

一是做好“水”文章。

为兑现“不让一滴污水流进巢湖”的承诺，投入资金60亿元推进巢湖综合治理、垃圾焚烧发电、污泥处理等环保工程，在全国36个重点城市中率先基本实现污水全收集、全处理。

二是做好“绿”文章。

全方位推进“全国城市生态建设示范区”建设，完成道路绿化面积、公园绿化面积和苗圃面积28.3万平方米、433万平方米和53.4万平方米，绿化覆盖率达到55.7%，人均公共绿地面积51.3平方米，在全国大中城市中处于领先水平。

三是打造“两型”城市。

推进全国节约集约用地试点市建设，向空中、地下发展，提高土地利用率；采用节能环保的新材料、新技术、新工艺、新能源，推广雨水收集、中水回用、垃圾分类和固体废物再利用，实现城市建设低碳化和资源循环利用。

“四个优先”，滚动发展。

一是坚持基础设施建设优先。

超前规划建设道路和水、电、气等管网，建设各类生态环保工程，筑牢发展基础。

二是坚持社会事业优先。

优先发展教育和医疗卫生事业，解决老百姓上学难、看病难问题。

三是坚持群众利益优先。

实行“阳光拆迁”、“三榜公示”；高标准建设拆迁安置房、经济适用房和廉租房，保证困难群体分享城镇化成果。

四是坚持聚集人气优先。

优先发展文化和现代服务业，完善街道服务中心、社区商业中心，建设配套学校，为新区居民营造安居乐业的环境。

启示：探索城市科学发展新路径
建设现代化滨湖大城市是合肥城市发展史上的大跨越，是贯彻落实科学发展观在城市建设中取得的成果，并在实践中丰富了城市科学发展的内涵。

解放思想是转变城市发展方式的前提。

转变城市发展方式是城市建设领域的革命性变革，必须突破传统发展模式和发展观念的束缚，树立科学发展新理念。

合肥市委、市政府抓住解放思想这个关键，开展解放思想大讨论，着重克服阻碍现代化滨湖大城市建设的思想障碍。

解放思想与建设现代化滨湖大城市结伴同行、相互促进，“立大志、谋大略、吃大苦、成大业”成为合肥市民崇尚的“滨湖精神”。

以人为本是转变城市发展方式的核心。

转变城市发展方式，需要城市建设理念和领导干部
政绩观实现根本转变，走出“见物不见人”和搞“形象工程”的误区，将以人为本的理念融入城市建设全过程。

一是坚持共建、共有、共享，把滨湖新区建设成为适合各阶层居民居住生活的和谐家园。

二是宜居、宜商、宜学、宜游。

新区建设把方便群众和群众满意作为城市规划建设的出发点和落脚点，充分考虑居民上学、就医、购物、休闲需要，着力营造环境优美、居住舒适、出行便捷、生活方便的生活环境。

改革创新是转变城市发展方式的关键。

转变城市发展方式是城市建设领域的全新探索，必须突出体制机制创新。

合肥市大力推进体制创新、效能革命。

一是创新领导体制。

成立滨湖新区建设指挥部，代表市委、市政府统一领导、强力推进滨湖新区建设；实行建管分离，滨湖新区建设指挥部集中精力搞好建设和招商，拆迁安置和建成后管理则由辖区负责。

二是创新运行机制。

新区建设指挥部办公室、巢湖风景名胜区管委会、滨湖新区建设投资有限公司实行“三位一体”，规范职责，优化流程，协调运作。

三是创新招投标体制。

实行“六分开”，将建设工程、政府采购、产权交易、土地出让等全部集中到市招投标中心，实行阳光政务、市场化运作，强化监督，预防腐败。

四是创新融资体制。

整合资源，打造全市统一的融资平台，扩大融资能力，降低融资成本，保障基础设施建设的资金需求。

统筹兼顾是转变城市发展方式的根本方法。

转变城市发展方式，必然涉及各方面利益关系。

合肥市坚持统筹兼顾的根本方法，正确处理城市发展中的复杂关系。

一是城镇化与农民市民化的关系。

城镇化的过程同时是农民市民化的过程。

完成从农民到市民的转变，避免农民“被市民化”和“上楼致贫”，关键是扩大就业。

因此，不仅要重视失地农民的合理补偿，更要重视失地农民的教育培训，提高他们及后代的素质和转移就业能力。

二是新城区与老城区的关系。

新城区是城市历史的延续和发展，是老城区发展扩张的结果，同时承载着城市的未来和希望。

合肥市珍惜城市发展的历史记忆和成果，把高起点、高科技、现代化作为滨湖新区的主基调，在继承中实现超越。

三是城镇化与工业化的关系。

城镇化和工业化是现代化过程中的孪生姐妹。

合肥市把工业立市作为城市发展主战略，滨湖新区建设坚持有所为、有所不为，不搞重复建设、同质竞争，大力发展现代工业和服务业，优化城市发展空间格局，提升产业结构和整体实力。

四是长远规划与快速推进的关系。

坚持规划先行，将新区划分为启动区、核心区和拓展区，城市公共基础设施超前建设、一次到位；一般性开发分步实施、次第展开，集中建设、抱团发展。

（执笔：庆跃先）
转变经济发展方式：财税的责任与压力
财税体制对于社会经济活动具有重要的调节和引导作用，是加快转变经济发展方式的重要基础
和保障；财税体制改革涉及国家、企业、个人之间以及中央和地方之间、地区之间、部门之间
等的利益关系，在经济体制改革中占有重要地位，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。

“十
二五”规划纲要提出，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制。

当前，财税体制改革的重
点和难点是什么？应当在哪些方面实现“突围”？本期“前沿关注”聚焦财税体制改革在加快转变
经济发展方式中面对的责任和压力。

——编者
“十二五”时期，把加快转变经济发展方式这条主线贯穿于经济社会发展全过程和各领域，一个重要方面就是财税活动过程以及财税收支领域。

财税的一个重要特性是“牵动大部、覆盖全部”——其触角能够延伸至几乎所有家庭和企业、经济社会活动领域；其范围能够覆盖所有政府部门、政府职能、政府活动领域。

正因为如此，“十二五”规划纲要将“积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”放在十分突出的位置。

这意味着在“十二五”时期加快转变经济发展方式，财税所担负的责任和所承受的压力是空前的，必然要经历一个深刻而痛苦的调整过程。

以下便是几个比较突出的方面。

优化产业结构与财税体制调整
我国虽已建立起比较完整的现代产业体系，但产业结构处于严重失衡状态，主要表现为制造业和服务业不相匹配，制造业比重高，服务业比重低。

因此，控制制造业产能的盲目扩张并加快发展服务业，从主要依靠工业带动增长转变为更多地依靠服务业带动增长，形成工业和服务业双轮带动增长格局，是在加快转变经济发展方式中要解决的一个重要课题。

用优化产业结构的要求来衡量现行财税体制特别是现行税制体系，就会发现两者之间存在尖锐矛盾。

与其他国家有所不同，在我国的商品和服务流转领域并行着两个一般流转税税种——增值税和营业税，前者主要适用于制造业，后者主要适用于服务业。

鉴于一般流转税属于“中性税”——税制设计不应对纳税人的产业投资方向产生影响，从1994年现行税制诞生的那一天起，这两个税种的税负水平一直维持着大致平衡。

然而，在增值税“转型”改革于2009年启动、税负水平削减之后，营业税的税负水平就显得偏重了。

随着增值税税负的相对减轻和营业税税负的相对偏重，制造业税负水平相对下降而服务业税负水平相对上升。

毋庸赘言，因税负失衡而阻碍产业结构调整甚至导致产业结构逆向调整的情况，无论从哪个角度看都是必须改变的。

改变这种状况，途径无非两个：或让增值税吃掉营业税，从而在整个商品和服务流转环节统一征收增值税；或在营业税的框架内调减税负，从而回归营业税和增值税之间税负水平大致均衡的状态。

综合来看，应优先考虑前一个办法。

在早已成型的税制改革方案中，它被称为增值税“扩围”。

并且，“转型”与“扩围”一直是被放在一起、相互联系的围绕一般流转税的调整行动。

换言之，在增值税“转型”改革完成后，理应相机启动“扩围”进程。

问题在于，一旦着手“扩围”，如下三个障碍须立刻寻求破除之策：
其一，营业税是地方政府的主体税种，将营业税并入增值税的前提条件之一是为地方政府寻找并设计好新的主体税种。

在现行税制框架内，这样的税种或者不存在，或者难有变更归属关系之可能。

几乎唯一的可行方案，是按照既有税制改革方案开征以房产税为代表的财产税，并以此作为地方政府的主体税种。

但在全国范围开征房产税或其他财产税，还有相当长的一段路要走。

其二，按照目前的税收收入格局，倘若其他税种不做相应调整，“扩围”后的增值税份额便会跃升至60%左右。

增值税的块头儿过大，显然不利于税收收入或财政收入安全。

因此，实施
增值税“扩围”必须同时辅之以诸如相应调减增值税税负、调增其他税种税负以及开征新的税种等配套措施，而这又涉及现行税制体系以及既有税制改革方案的一系列变动。

其三，现行财政体制以“分税制”冠名，其实分的主要是两种（类）共享税，其中增值税75∶25分成，所得税60∶40分成。

这样的分成比例显然是建立在营业税作为地方税基础之上的。

如果营业税并入增值税，随着营业税归属关系变动，这样的分成比例基础条件不复存在了，分成比例自然要随之调整。

这意味着实行了17年之久的现行分税制财政体制需要重新构建。

这又是一件大事。

推动解决这些问题是增值税“扩围”的重要条件。

基于增值税“扩围”对优化产业结构意义重大，“十二五”规划纲要已作出安排。

深化这一领域的改革，对加快转变经济发展方式具有重要意义。

调节收入分配与财税体制调整
当前我国收入分配矛盾主要表现为居民收入差距过大以及居民收入在国民收入中占比偏低。

解决这两个问题，既事关内外需结构调整，又事关扩大消费需求、从主要依靠增加供给转变为更多依靠扩大消费拉动经济发展，因而调节收入分配是加快转变经济发展方式需要面对的又一个重要命题。

无论是扭转居民收入差距扩大趋势还是提高居民收入在国民收入中的比重，都同财税体制直接相关。

关于缓解居民收入差距过大问题。

对居民收入分配实施有效调节的前提在于政府手中握有适用的调节手段。

在市场经济环境中，能够与居民收入分配直接对接的政府职能基本上就是财税，但我国现行财税体制并不具有或不充分具有这样的功能。

财税调节属于再分配层面。

再分配说到底就是“劫富济贫”——用从高收入者那里得来的钱去接济低收入者。

相对而言，“济贫”容易办到。

通过调整财政支出结构或对特定支出项目实施倾斜，就可以在不动存量仅靠增量——呈稳定增长之势的财政收入——的前提下实现为低收入者或困难群体提供支援的目标。

但“劫富”则难以实现。

作为现实财政收入体系中的“主角”，税收的“劫富”功能要依托于直接税而非间接税，但我国税收收入的70%以上来源于间接税。

而在占比不足30%的直接税中，大头儿还是有转嫁可能、归宿不易把握且并不直接触及居民收入的企业所得税。

进一步看，位于存量环节的直接税系列如财产税，还是现行税制体系中的空白。

这又意味着，面对由流量和存量两个层面所构成的收入分配差距，目前税收所能实施的调节至多触及流量而不能延伸至存量。

因此，当前在我国建立和完善直接税迫在眉睫。

但我国现行税收征管机制尚处于“间接+截流”阶段。

也就是说，它基本上只适于征收间接税而不适于征收直接税，基本上只能征以现金流为前提的税而不能征存量环节的税。

所以，伴随直接税改革进程，税收征管机制势必要经历一个革命性变化。

关于提高居民收入在国民收入中的比重问题。

国民收入包括居民收入、企业收入和政府收入，提高居民收入所占比重势必要降低政府收入所占比重。

这种调整会遇到许多困难。

一方面，目前我国政府收入格局颇为复杂，财政收入只是政府收入的一个组成部分。

其他可以也应当纳入政府收入统计口径的至少包括政府性基金收入、国有土地使用权出让收入、国有资本经营收入等。

其中，只有纳入一般预算的财政收入可以统筹使用，其余的收入或属于各个政府部门，或属于各级地方政府，不仅中央政府难以触动，就是在地方政府层面也尚未纳入财政统一管理体系。

面对不同性质的政府收入，选择哪一个或哪几个项目作为削减对象，是一件相当困难的事。

另一方面，削减政府收入的同时必然要削减政府支出。

在体制转轨期，无论改革还是发展，
往往都要以政府增加支出为前提。

加之以往积累下来的大量民生领域的欠账需要偿还、公共服务体系亟待完善，削减政府支出的空间颇为狭小。

所以，通过削减政府收入来提高居民收入在国民收入分配中占比的努力会面临很大制约。

推进城镇化与财税体制调整
加快转变经济发展方式的一个重要着力点，是把推进城镇化作为拉动内需和经济增长的重要动力。

应当强调，与转变经济发展方式的要求相适应的城镇化须是根据户籍人口计算的完全意义上的城镇化，而不是以往按照常住人口计算的半城镇化。

这其中的最大差异就是农民工。

农民工及其家属虽常年生活在城镇，却不具有城镇居民身份，在劳动报酬、劳动保护、子女教育、社会保障、住房等诸多方面不能与城镇居民享有同等待遇。

因此，农民工及其家属的消费模式和生活方式是不能与城镇居民同日而语的。

推进完全意义上的城镇化，就要实现农民工市民化。

而完成这一转换的最大制约因素之一就是现行财税体制。

迄今，我国财税体制还是建立在二元经济基础之上的。

对于城镇居民和农村居民，财政所承担的责任是不同的。

所谓农民工市民化，无非是比照城镇居民的标准给予农民工及其家属同等的财政待遇。

这首先就要以财政增加投入为条件。

考虑到当前二元财税体制之间的巨大差异，为此而增加的财政投入绝非一个小数目。

这就对财政负担能力和财政支出结构提出了很大挑战。

我国现时税收收入的绝大部分来自间接税，隐含在商品和服务价格中的各种间接税虽然最终要转嫁到包括城镇居民和农民工及其家属在内的所有消费者身上，但表面上看是由生产或经营这些商品和服务的企业缴纳的。

这些企业多位于城镇，在历史上企业所缴纳的税收又多被视为工作在企业中的城镇居民所缴纳的。

这不仅遮蔽了农民工及其家属与税收缴纳之间的联系并形成了制度“阻隔”，而且也容易引发城镇居民同农民工及其家属在享有公共服务特别是具有“拥挤性”的公共服务方面的矛盾。

所以，实现农民工市民化所需完成的另一个重要任务，就是让包括城镇居民和农民工及其家属在内的所有居民所缴纳的税收与城镇基层政府所提供的公共服务相对接，从而还原人们日常消费与税收缴纳之间、税收缴纳与公共服务消费之间的联系，让人们看到一个真实的有关政府收支的基本图景。

这显然需要对现行税制结构进行重大调整——建立和完善直接税，增加直接税在整个税收收入中的比重。

这又涉及现行税收征管机制变革等重大问题。

作者简介
高培勇：中国社会科学院学部委员、财政与贸易经济研究所所长、教授、博士生导师，国务院学位委员会应用经济学学科评议组成员。

兼任中国国际税收研究会副会长、中国财政学会常务理事、中国审计学会常务理事、中国城市金融学会常务理事。

在加快转变发展方式中迈向世界一流
“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期；以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设全局；以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展阶段性新特征。

党的十七届五中全会的这些重要论述，为实现经济社会科学发展指明了前进方向，也对各行各业的工作提出了新的要求。

作为重要的国有骨干企业，中国铝业公司（以下简称中铝）必须认真贯彻落实党的十七届五中全会精神，在大力调整结构中加快转变发展方式，在加快转变发展方式中迈向世界一流，努力为实现我国经济长期平稳较快发展、夺取全面建设小康社会新胜利作出应有贡献。

深刻认识转变发展方式的重要性和紧迫性
纵观世界经济发展史，每次重大危机都会带来需求结构的深刻变化、发展战略的重大转变、经济结构的深度调整和产业分工的重新洗牌。

这次国际金融危机也不例外。

当今世界，科技进步日新月异，全球经济结构深度调整，主要国家纷纷出台抢占未来发展制高点的政策措施。

客观形势的发展变化，要求包括中铝在内的我国企业从战略高度深刻认识转变发展方式的重要性和紧迫性，切实把这件关系全局和长远的大事抓紧抓好。

应对世界需求结构变化和经济结构调整的需要。

国际金融危机爆发后，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，各种形式的贸易保护主义抬头，我国发展的外部环境更趋复杂。

我国有色金属行业面对严峻挑战，迫切需要加快转变发展方式。

首先，美欧等发达国家和地区开始减少消费、增加储蓄，减少进口、促进出口；而在国际低端市场，其他发展中国家的产品正在以更加低廉的价格替代我国产品，一批新的生产型国家快速崛起。

这可能影响我国加工制造业的出口，进而加剧国内有色金属行业的产能过剩问题。

其次，资源富集国大打资源牌，一方面采取措施强化自己在国际资源市场的话语权和控制权，另一方面对其国内资源开发提出更苛刻的条件，包括增加资源税、提高资源就地加工比例、限制矿产品出口等。

这使我国企业实施“走出去”战略和扩大矿产资源进口变得更加艰难。

第三，着眼于抢占世界经济未来发展的制高点，很多国家都在积极调整经济发展战略，纷纷把新能源、新材料、节能环保、低碳技术、绿色经济等作为新一轮产业发。