政治-行政二分法

政治与行政
——《行政学研究》和《政治与行政》比较分析
摘要
十九世纪末，美国学者威尔逊发表了《行政学研究》，提出了将行政学从政治学中分离出来的观点，指出发展行政学的必要性以及对行政管理的活动进行概括性的描述，使得行政学成为一门独立的学科，并对政府管理方式的改进起到了积极的作用。

与威尔逊同时代的学者古德诺发表的《政治与行政》进一步对行政与政治进行阐述，详细论述政治与行政实现协调的途径。

威尔逊和古德诺关于行政—政治二分法的观点对于行政学的发展起到了重要的作用，虽然它从一开始就受到人们的批评，但是，二分法的观点却一直贯穿着行政学的发展。

本文将通过对威尔逊和古德诺的观点进行对比分析，指出他们观点的理论价值和现实价值。

关键词
行政政治协调
一、基本内容
（一）威尔逊之《行政学研究》
作为行政学的开山之作，威尔逊在《行政学研究》主要探讨了行政学得不到重视的原因，行政学的发展阶段，行政学研究的具体内容与目的以及行政学的研究方法等内容。

1.行政学的产生是由于社会现实的需求
威尔逊指出，“行政科学是已在两千年前开始出现的政治科学研究的最新成果”①，但是行政学却是十九世纪末的产物，这是因为，政治学符合了之前那些时代的需求；此外，在十九世纪之前，社会公共事务一直很简单，政府不需要投入大量的精力进行管理，故行政学的研究一直处于停滞的状态。

但是，到了十九世纪末，随着资本主义的发展，社会中出现了各种矛盾，政府陈旧的管理方式在这种背景之下显的有所不足，正如，“政府的职能日益变得更加复杂和更加困难，在数量上也同样大大增加”②；而一向受到重视的宪政原则问题却变得不再重要，因为“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”③。

在这些因素的影响下，行政学研究走入了公众的视野。

2.行政学的发展
威尔逊认为行政学的发展有三个时期，第一个时期是“行政系统与绝对统治相适应的时期”；第二个时期是宪政取代了专制，但这一时期人们的焦点是政治性问题，故行政学并没有得到重视；第三个时期人民在宪法的保障下开始关注行政学。

威尔逊指出，行政学产生于欧洲国家而非美国，这与欧洲国家和美国的国情不同而造成的。

欧洲国家是君主专制政体，想通过缓和国内的矛盾来改变革命的方向，以维持其统治，于是“他们希望通过这种作法来完善他们的国家机器，从而消灭一切令人讨厌的摩擦”④，从而形成一种专制但又开明的体制。

在此，威尔逊指出行政学只有在强有力的君主（或者说少数强权者）的推动下，才能发展起来，而美国的体制一直深受英国的影响，只关注于政治问题，而忽视了行政学的发展。

威尔逊还分析了阻碍美国行政学发展的原因
一是民治即人民主权阻碍行政学的发展，行政学能够在欧洲发展起来是因为“一个单一的统治者有可能采纳某一个简单的决策并且立即加以执行。

他只可能有一种意见，并且他将使这种单一的意见包含在单一的命令之中”⑤。

而做为民主典范的美国“统治者即全体人民却可能具有一大堆不同的意见。

他们不能简单地在任何事情上取得一致。

进步必须通过妥协，通过把不同的意见调和起来，通过一系列反复修改的计划和非常直截了当的原则的抑制作用才能够取得”⑥。

简
①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
②[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
③[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
④[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
⑤[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
而言之，变革的进行需要一个强大的权力作为后盾来推动。

二是公众的非理性的偏见和公共舆论的影响，威尔逊在此还指出了一种新制度是如何发展为一种更为先进的制度的障碍的，“作孙子的常把他祖父犹疑不定的试验看成是大自然固有结构的一个不可分割的部分”①。

所以威尔逊认为，在这种环境中进行变革必须分两步走，第一步是使人们认知到有变革的需要，第二步是使人们认识到进行何种改革。

3.行政学研究的目的与内容
威尔逊指出行政学研究的目的是，“把行政方法从经验性实给的混乱中拯救出来，并使它们深深植根于稳定原则之上”②，也就是说使行政学从经验性走向理性化。

接下来威尔逊描述了行政学研究的内容
（1）对行政的范围进行界定
威尔逊主要从三个方面对行政的范围进行界定，分别是与企业管理、政治以及宪法进行区别。

如，“行政管理的领域是一种事务性的领域”，“行政管理置身于‘政治’所拥有的范围之外”，行政管理是一般性法律的具体执行等。

威尔逊反对将行政与宪法的划分看作是“意志”与“行动”的划，他认为，即使是行政人员，在执行具体法律的时候，也会有自己的意志的。

此外，威尔逊也指出行政学研究的范围是模糊的。

（2）人事改革与职能改革
威尔逊指出当时美国进行的文官制度改革并不是最终目的，只是行政改革的一部分，并认为，仅进行人事改革是不足的，政府的职能也要进行改革，以适应当前的形势。

（3）公共舆论
威尔逊特别重视公众的舆论，正如在前文中指出，公众舆论可以影响到行政学的发展及变革，而且，“公共舆论将起到权威性评论家的作用”③。

公共舆论可以对行政部门及人员进行监督，使其向公众负责任。

但是，威尔逊认为，在以民主自由为特征的美国，公众并不缺乏舆论，相反，公众有着足够甚至是超过某种限度的舆论自由，因此，威尔逊认为，应对公众的舆论进行引导，使其朝着有利于社会变革与发展的方向发展，舆论的自由也应该有个度。

（4）人才培养
威尔逊谈到了行政人才培养的问题，认为当时美国普及的是“政治教育”，这种教育可以培养出大量的明智的批评家以及良好的立法人员，但是却培养不出良好的行政人才。

威尔逊认为文官培训与考试可以满足培养行政人才的需求，并认为“一去在技术上受过训练的文官队伍不久即将成为不可缺不的因素”。

4.研究方法
威尔逊在主要强调了比较的研究方法，威尔逊指出，美国的行政学研究应与其它国家及其历史进行比较，才能得知美国的不足之处，“如果采取拿我们自己跟自己比较的方式，我们就将永远无法了解我们自己的缺点和优点”④。

威尔逊还主张拿来主义，为了说明拿来主义的可行性，指出，不同政治体制
①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
②[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
③[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
的国家，不论是民主制还是群主制，其实有着相同的地方，而且，美国和其他国家同处于一个时代，这个时代对各国的影响是相同的。

威尔逊特别是指出“所有相类似的政府，它们在行政管理方面的合法目标也是相同的”①，所以威尔逊主张美国应向欧洲行政管理发展得比较完善的国家学习，当然，威尔逊在此也强调，应结合美国的实际情况有取舍地采用，而不是照搬一切原则。

（二）古德诺之《政治与行政》
古德诺在《政治与行政》中进一步探讨了政治与行政的划分，对二者的功能进行了界定，但是，古德诺关注的焦点并不是政治与行政的分离，而是在美国的政府体制中如何实现两者的协调。

1.研究方法与态度
古德诺在开偏之初就提出了其研究的态度，要按照实际情况来对政治与行政进行研究。

古德诺指出，反映美国实际情况的体制外制度要比正式的宪法法律对美国的影响更大，这是因为“一种体制才刚刚采用，各种政治力量就会立刻开始去解释它和修正它，直到实际上的政治体制变得与宪法本身所缔造的体制相比面目皆非为止”②，所以，只能从美国的当前实际况出发来研究政治与行政。

还有，古德诺从人的相似性——“人类毕竟在任何地方和任何历史时期都是人类”③——出发，认为不同的国家也具有相似性，这是因为“人类的政治生活在很大程度上取决于人性的事实”④，所以，古德诺认为，可以对国家进行抽象考察。

2.政治与行政的划分
古德诺借鉴生物学的观点，认为国家是一个有机体，并指出国家有两种活动，分别是表达其意志的活动和执行其意志的活动，前者是政治功能，后者是行政功能。

并指出，不同体制的国家，无论是君主制还是民治国家，都存在这两种活动，只是程度有所不同而已。

古德诺指出，意志表达与执行两种功能的划分是出于以下三个原因：一是“政治情况的极端复杂性，使得人们不可能在实践中把这两种功能的行使在同等的程度上委托给同一个政府机关”⑤；二是心理上的原因，因为人有意志表达与执行的区分，所以国家也应该有意志的表达与执行；三是出于分工的需要，分工可以提高效率。

古德诺认为，政治功能“关系到决定谁最根本地，谁其次地和谁代理地表达国家意志的问题，也就是说，它必须解决主权问题和政府问题”⑥。

古德诺在讲到行政功能是，指出行使国家意志表达功能的议会制定一般性法律，但是这种法律不能直接发挥作用，要通过行政部门“把一个具体的人或具体的事例纳入法律的一般规则对它起作用的那个类别里”⑦，这个活动就是行政。

但是，古德诺也指出，政治与行政不可能全完地分离，主要表现为国家的两种功能虽然交由不同的机构来行得，但不可能交由两个独立的机构来分别行使；
①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
②[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.
③[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.
④[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:2.
⑤[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:6.
⑥[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:16.
表达意志的机构有时会执行意志，而执行意志的机构有时会表达意志，即意志的表达与执行也存在着交叉的领域。

3.政治与行政的协调
政治与行政的协调一直贯穿于《政治与行政》的整个篇章，如对政治与行政的功能进行详细阐述，对政党和党魁进行分析，对美国的政府体制进行描述都是为了实现二者的协调。

（1）政治对行政的控制
古德诺对政治功能进行分析，认为政治的功能除了表达国家意志外，还应该实现对行政的控制。

这是因为，表达国家意志的机构和执行国家意志的机构都有追求独立的特性，如果要实现两者的协调，只能牺牲它们的独立性，古德诺认为应该牺牲执行机构的独立性，因为“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”①。

古德诺认为，政治对行政的控制存在两种方式：一种是体制内的控制，如英国的议会对内阁的控制；另一种是体制外的控制，如美国。

但是，美国是一个分权制衡的国家，立法与行政是相互独立的，不存在谁向谁负责的问题，因此，在法定体制内不可能实现立法机构对执行机构的控制，所以需要在法外体制实现协调，例如通过行政集权和政党来实现政治与行政的协调。

古德诺指出，无论是体制内还是体制外，政治对行政的控制应该有个限度，政治对行政的控制应限于一般行为，而非具体行为，否则会影响到行政效率和国家意志的表达。

所以，古德诺对行政功能进行了划分，主要包括司法行政、执行行政、准司法行政、统计与半科学行政等。

其中，司法行政、准司法行政由于具有司法性质，如果受到政治的控制会失去公正性，统计与半科学行政等受到政治的控制会造成信息的失真，从而影响到行政效率，所以，这些行政都不能受过政治的控制。

至于执行行政，其“官员被委以一般性地执行法律的职责”②，对国家意志的表达有重大影响，为了保持政府的民治性，应对其进行控制，如任期限制、经常性地选举等。

（2）行政集权
古德诺在第三章和第五章，分别对美国的中央与地方政治和行政体制进行分析，指出行政集权对政治与行政的协调起到重要作用。

古德诺指出，中央政府与地方政治共体的活动界限是模糊的，两者为了实现自己的利益有牺牲对方利益的倾向。

并指出存在两种政府体制，分别是以美国为代表的立法集权——行政分权的政府体制和以欧洲国家为代表的立法分权——行政集权的政府体制。

在欧洲国家，中央和地方通过立法来划分各自的活动范围，而中央则通过行政集权对地方官员的任命来实现对地方的控制；在地方，由中央任命的官员是按照地方的意志进行活动。

古德诺认为，在这种体制中，政治与行政可以达到良好的协调。

在美国，中央政府通过立法限制地方政治共同体的活动范围。

但是，地方政治共同体却可以通过选举自己的官员不执行或修正中央政府的法律，这就造成国
①[美]F·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,2007:14.
家表达的意志得不到有效的执行。

同政府体制一样，行政体制也可以划分为两种，在第一种行政体制中，执行意志的官员由于具有很大的权力而成为为表达意志的官员，下级官员只对上级官员负责任，政治与行政也没有进行划分，民众的意志得不到表达；在第二种行政体制中，每个官员只对表达国家意志的表达机构负责，民意在各种细节中显现出来，古德诺认为这种政府体制的极端表现就是无政府主义。

古德诺认为，美国的行政体制是就是第二种类型的，而且中央与地方是一种极端分权的状态。

这种体制的优点是能够阻止专制主义的发展并防止独断专行，但是，这种体制的缺点是，政治对行政的控制不能保证国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调。

因此，古德诺认为，美国应采取立法分权——行政集权的体制，这样可以合理划分中央与地方的活动范围，还可以使政党通过选举行政首长而实现对行政系统的控制，以实现政治与行政的协调，而且，下级行政官员只对上级行政官员负责，可以使其免受过度的政治控制。

（3）政党控制
古德诺通过对政府体制，行政体制的分析得出，行政集权是实现政治与行政协调的方法之一，但是，美国目前分散的体制在短期内是改变不了的，而且，在法定体制内，立法机构对行政机构的控制也是不合法的，所以，政党成为实现美国政治与行政协调的法外途径。

古德诺认为，政党可以通过选举表达国家意志的官员和执行国家意志的官员，以此来实现政治与行政的协调。

古德诺认为，政党的控制也应该有个限度，否则，政党会使自身成为目的，而不是实现协调的手段，并影响到行政效率和国家意志的表达。

为了保持美国政府的民治性，政党应该满足两个条件，分别是“整体意义上的人民所不信任的政党必须退出对政府的实际控制，而同样丧失了党的信任的政党领袖，也应退出对党的实际控制”①。

此外，古德诺还谈到政党及其领袖的责任问题，认为有两个原因会造成政党的不负责任，是美国的政党承担了太多的原本属于法定体制的政府的事务和政党是一个自愿参加的非正式的组织，但是美国的实际情况却让政党成为一个重要政治机构。

因此，配合行政集权，减轻政党的工作量，并使政党成为一个公共性的组织，让其接受公众的监督。

二、评价
（一）《行政学研究》和《政治与行政》的比较
威尔逊和古德诺都对行政与政治进行了划分，为两者的活动范围进行了界定，例如，威尔逊认为行政是“国家在个别和细微事项方面的活动”，是一种技术性的活动；与宪政原不同，仅仅是为了“灵活适应方面”，即目的是为了效率；是“公法的明细而系统的执行活动”。

古德诺则借鉴生物学的理论，认为行政是国家有机体的意志的执行。

但是，威尔逊并不同意政治与行政的区别是意志与执行，他认为，人在执行的活动中也是有意志的，威尔逊是把政治与行政两种活动看成是由不同的人来执行的，即一个人进行意志活动，另一个进行执行活动；而古德
诺出发的前提则是国家是一个有机整体，即在一个生物体中进行意志和行政的区分，是把两种活动当作同一主体的活动，即把表达意志的机构当作国家的头脑，而执行意志的机构当作国家的四肢。

也就是说，前者是从微观对政治与行政进行区分，后者是从宏观对政治与行政进行区分。

当然，把国家抽象为一个有机整体，使表达意志与执行意志两种活动区分开来是可以接受的，但是，国家的活是实际上是由不同的政府机构进行所承担的，而这些政府机构具有一定的独立性，所以正如威尔逊所讲，意志与执行的区分是不可行的。

但是，也应该注意到这一点，威尔逊和古德诺的观点有相同之处，即政治和行政的区分，只是就如何划分有着不同的观点而已。

在研究方法和态度上，威尔逊和古德诺有着相同之处，两者都认为，不同的国家有着相同之处。

例如，威尔逊认为“君主国家和民主国家，尽管其他方面彼此有根本上的差别，然而实际上却都有许多相同的工作需要加以照管”①；古德诺则认为“人们的各种政治组织因此必定基本上具有相同的目的，并且必定会为了满足这些目的而普遍地采取同样的方式”②。

此外，两者都采取了比较方法，通过对欧洲国家的行政学发展及其体制进行对比分析，指出美国应该向其他国家学习先进的观点，最后，威尔逊和古德诺都指出应该按照美国的实际情况来发展行政学。

就集权与分权来说，威尔逊和古德诺有着不同的观点。

威尔逊反对集权赞同分权，这是因为，威尔逊考察欧洲国家的行政学发展史时，发现其行政学发展的目的是为了维持“开明而专制”的统制，但美国却是一个信奉民主自由的国家，因此，威尔逊认为应该把从欧洲借鉴过来的行政学进行改造以适应美国的分权体制。

古德诺认为为了实现政治与行政的协调要进行行政集权，并认为，欧洲国家那种立法分权——行政集权的体制能够很好的达到政治与行政协调的效果。

（二）理论价值
正如威尔逊所指出的那样，行政学产生是由于社会现实的需求，十九世纪末的美国经济上的垄断造成贫富差距拉大，以及信奉自由主义所造成各种社会问题，使得采取的放任主义的政策美国政府以及公众感到有必要改进政府的管理方式，因此，威尔逊提出了行政学要与政治等事务划分开来，以实现政府管理的效率。

虽然古德诺对政治与行政的功能进行了更为详细的界定，但是古德诺更为关注的是政治与行政的协调。

在这一点上古德诺与威尔逊都意识到，行政与政治的分离是有必要的，但是实际情况是两者不可能完全的分离，只不过古德诺更为详细地论述如何实现两者的协调。

古德诺与威尔逊并没有对行政管理的具活动以及原则等问题进行论述，也没有意识到行政管理除了效率价值外，还应该有社会价值追求（没有提及公平等价值并不代表反对公平等价值），并且后人对政治——行政二分法提出了很多的质疑。

但是，作为行政学的早期的学者，他们为行政学的概念进了界定，为行政学的研究确定了框架，为使行政学成为一门独立于政治学的学科做出了重大的贡献。

再者，一门学科的出现是为了满足现实社会的需求，行政学的提出与发展确实是解决了当时政府的管理问题，提高了管理效率，促进了社会的发展与进步。

（三）现实意义
①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]
正如上面讲到，行政学的产生为当时美国政府改进管理方式起到了积极的作用一样，威尔逊和古德诺的一些观点即使到了现代一样有值得借鉴的地方。

第一、威尔逊对美国的文官制度改革是这样评价的，“它将通过树立公共机关受到公众信任的神圣尊严，使官声生活中的道德气氛得到再造，它还通过使机关变得公正不阿的办法，开辟一条机关事务有条有理的道路”①，这明说，行政管理活动并不是只为了完成任务，它还要注重官员的伦理建设，以保证行政管理活动的公正性。

再者，威尔逊认为公共舆论对于行政活动的监督起到重要作用，因此，应该保证公共舆论的自由，但是，威尔逊也认识到，公共舆论有可能被用来干扰正常的行政活动，所以提出要对干扰性的舆论进行区别。

当前的公共舆论对于政府的管理方式以及政策的制定产生具大的影响，例如孙志刚事件、农民工开胸验肺事件都是公共舆论在推动着，这说明，威尔逊的观点并没有伴随着历史的发展而变得没有意义。

第二、古德诺在对美国的政府体制以及行政体制进行分析，借用洛厄尔的话“对民主的历史大致一瞥，就应该足以使我们明白，在一个大国中，人民作为一个整体，是不，也不能真正地进行统治的。

实际上，我们是由一些行动多少受公意指挥，但又从未完全受公意指挥的政党来统治的……公意总是要或多或少地受到政党关系的歪曲”②，以及对美国的政党制度和党魁进行分析，都说明实际上并不存在大多数人表达意志的民主政府，也就是说，绝对民主是一个应然状态，作为实然状态的制度，也许达不到所谓的民主准则，所以，不必对当前的制度进行过多的批评，因为没有绝对的符合民主要求的制度，但是，只要这种制度能够保证国家不断地朝着民主方向发展，这种制度就具有一定的合理性。

第三、威尔逊对阻碍美国行政学发展的原因进行了阐述，表明，重视公共舆论是必要的，尊重人民的意愿也是必要的，但是，在进行某项重大决策时，公共舆论和民意会导致政府陷入不同的意见纷争中而难以自拔，致使政府行动迟缓，效率低下。

所以，在坚持民主原则的前提下，政府应该采取强有力的措施推行政策，因为政策具有时效性，时机的延误有可能导致政策的失效。

第四、古德诺对集行与分权的论述可以说明，盲目地追求分权是不实现的，也是不合理的。

行政管理的最终价值追求是实现公平与正义，实现公民的福利最大化，但是作为手段的行政管理，其效率值价并不能放弃，因为，效率与公平是一个辩证的关系，效率得不到保障，公平也就得不到实现。

所以，为了实现效率，行政管理进行必要的集权是合理的。

第五、古德诺所关注的重点是如何使政治与行政协调，使得行政在政治的有限度的控制中提高行政效率，并实现公平（民意）与效率的平衡。

虽然二分法有着明显的缺陷，但是，政治与行政的确是两种性质不同的活动，有着自己的特色，在政府的实际运作中，两者有时会体现出各自所特有的活动范围。

中国的实际情况是，政治（政党）对行政进行了过多的控制，使自己的意志凌驾于行政部门之上，行政部门丧失独立性，从而影响到行政效率的发挥。

所以，政治与行政的关系仍需进一步的调整。

①[美]伍德罗·威尔逊.行政学研究[Z]。