数据标准管理实践白皮书

数据标准管理实践白皮书
“标准是数据要素管理的基础性标准，规范数据要素管理活动。

”近日，在2021数据产业发展大会上，国家信息中心副主任王晓东表示，目前，我国正在制定的数据标准达到140余项，其中多数已纳入国家标准体系。

而数据标准的制定、实施与应用已成为数字经济发展的重要基础保障。

为了更好地促进数据的规范开发利用，推动数据要素的有序流通，推动数据价值的深度挖掘，提高数据利用效率，根据国家发展战略要求以及标准管理实践经验和发展趋势，在国家信息中心指导下，中国标准化研究院依托国家标准化管理委员会信息技术发展司在2020年5月启动了数据标准管理实践白皮书项目。

一、白皮书背景
近年来，我国数字经济蓬勃发展，取得了举世瞩目的成就，我国数字经济的占比已达经济总量的55%。

同时，随着经济社会各项事业的快速发展以及数字技术的不断进步和应用，对我国公共服务、生产生活、生态治理等方面产生了重大影响。

数据作为重要的生产要素之一，在国家发展战略中占有重要地位。

《中共中央国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出“构建数据有序流通环境”“完善数据要素流通机制”“加强数据安全保护”，并明确提出“开展数据标准制定”，“推进数据标准与业务系统融合”“加强数据安全保护”等具体目标计划，为数据标准化管理实践提供了指引和目标方向。

1、标准体系建设及发展现状
近年来，国家数据标准体系不断完善，形成了涵盖通用基础标准、业务规范、数据应用标准、数据交换标准“四大体系”（见图1),形成了较为完备的数据标准化管理体系。

但由于各部门对数据标准体系发展现状了解不充分，标准工作开展力度不大。

目前，针对政务数据标准化工作，主要有立项标准、归口管理模式标准等。

各部门针对业务系统的不同需求开展了相应制度建设、标准研制以及标准化工作。

2、数据标准化现状
目前，我国正在积极参与国际标准化活动，我国已发布的数据标准占国际标准数量的近一半，形成了以国家标准为主，行业标准和团体标准相结合的标准化工作体系。

当前，我国数据标准化工作以国家标准化管理委员会主导的标准为基础，各行业协会）等第三方参与实施的方式开展数据标准工作。

截至2019年底，共有18项国家标准、行业标准、团体标准以及企业生产标准等共计129项，覆盖政府和行业领域；其中国家标准539项、行业标准149项；团体标准946项。

从国家层面看，国内标准主要集中在基础通用指标规范和术语定义等方面，例如文件格式规范(GB/T1.1—2019)由国家标准转化；国家地方标准；国家标准制修订计划；企业标准等；行业标准包括“三级六类”范围内基本术语等基本概念定义; GB/T1.1—2018 《国家电子政务工程建设电子政务技术标准基础通用要求》，以及基于云计算形成的“五级五类”建设规范等。

在推动标准制定方面，多地已出台标准多项，如北京、广东等地发布多项政务云通用基础服务标准、国家标准和行业标准、团体标准等规范或指引；在一些省份发布了行业标准或地方标准。

实践证明，我国是一个拥有丰富大数据资源和完整政务体系的国家和地区，在开展数据标准化方面具有得天独厚的优势。

3、数据标准管理实践存在的问题
数据标准管理实践中存在的问题主要体现在以下方面：一是开展标准制定的科学性不足。

根据第三方评估结果，数据标准制定的过程、指标、结果等仍不能完全满足业务系统对数据质量、数据一致性和安全性的要求；二是开展标准制定的人员专业素质参差不齐，缺乏统一协调领导管理能力，影响参与数据标准化工作效率。

同时，由于缺乏统一规范，不同部门之间缺乏协同联动机制，导致整体工作难以开展。

二是标准化工作体系不完善。

与其他标准相比，标准是一个独立文件。

目前，国家层面出台了多个专业技术团体标准法规文件以及相关行业协会标准，其中包含
大量数据标准体系文件，涉及产业经济政策、产业政策等。

目前，已发布团体标准共计60余项。

但是由于各部门在制定标准过程中尚未开展相应工作，部分标准目前尚未发布或出台（例如通用领域标准）。

二是标准体系与法律法规不匹配。

标准内容繁多、数量庞大；法律法规规章数量庞大；行业标准数量较少；标准之间缺乏有效衔接；多标准协同管理机制不健全；行业标准化尚不规范；标准国际化不足。

4、政策支持
《指导意见》提出了四方面的目标，分别是构建数据有序流通环境，完善数据要素流通机制，加强数据安全保护，提升数字治理能力。

数据标准作为支撑数字经济发展的基础性资源和重要保障，在数据确权、统计分类、归档等工作中发挥着重要作用。

当前，全国一体化在线政务服务平台正在加快构建以“全国一体化在线政务服务平台”为核心的一体化在线政务服务平台，各地区各部门的一体化在线政务服务平台均按照“一平台、一窗口一体化”建设原则和流程，通过各业务系统之间的互联互通提高了政务服务效率，降低了企业办事成本。

但在政务服务数据共享开放过程中也出现了一些新情况和新问题：个别地区政务服务事项办理流程仍然存在重复提交材料、重复提交表格或提交材料，部分事项还未实现网上办理等现象；政务服务流程优化后办理事项需要在政务服务平台重复提交相关材料；不同部门之间协同办理业务等新情况、新问题出现。

二、工作进展
白皮书围绕数据标准的主要研究领域，结合我国数据标准工作开展的重点工作，重点对数据标准建设相关理论和实践进行了梳理以及总结交流。

在编制数据标准体系框架方面，根据数据标准化发展趋势和主要任务以及数字经济发展要求与标准管理实践经验，全面梳理了数据标准领域的基本框架、重点任务、主要标准、关键技术、典型应用场景等主要内容。

在编制数据标准指标体系方面，根据数据标准化工作的特点，采用了国际数据分类、标准通用术语和定义、数据资源定义体系、数据要素评价方法等指标体系，推动建立数据要素分类体系。

在完成编制数据标准体系框架工作基础上，中国标准化研究院还积极参与推动数据要素标准制定和完善工作，并对国内数据标准相关工作进行梳理分析和总结，为数据标准出台提供科学支撑；还结合数据产业发展现状，重点就数据标准与数字经济融合发展的研究方向进行了梳理介绍，为后续相关工作开展提供了依据与参考。

在编写数据标准操作指南方面，针对数据标准落地应用中遇到的难点问题进行了分析总结，为各地方、行业主管部门有效开展数据标准制定提供了参考建议；并联合科研单位对全国各地方数字经济建设主管部门以及相关企业在制定相关数据标准时遇到的难题进行了研讨交流并提出相关建议。

1、参与制定数据要素标准
为进一步提升数据要素标准化水平，推进数据资源管理体制机制创新，中国标准化研究院积极参与相关工作，组织相关专家在国内相关领域成立了以中国标准化研究院为牵头单位，数据资源管理联盟和专业机构共同参与的数据要素标准化工作小组。

截至目前，我国已成立了数据资源专家委员会、数据资源管理专业委员会、综合技术专业委员会、数据挖掘专业委员会等三个专业委员会。

其中，数据要素委员会为国家数据标准管理委员会下设工作组，由中国标准化研究院、国家发展改革委国家统计局、国家信息中心、中国工程院等单位组成；各专业委员会均成立了相应的专业委员会，在标准立项方面提供咨询指导；为数据标准制定提供专业技术支持；推动各领域国家标准在全国范围内推广应用；建立协调机制推动标准化工作开展等多个层面提供专业支持，形成了一支具有较强协调能力、专业能力先进、务实高效又相互协调联动并具有一定规模的全国一流大数据标准化研究组织队伍。

目前该组织已初步形成了以中国标准化研究院为核心、多家研究机构为基础、相关企业参与的产学研用协同平台模式。

2、开展国家标准试点
为进一步推动数据标准工作在全国范围内全面推开，中国标准化研究院联合中国信息通信研究院联合相关单位在全国开展国标试点工作，选取天津、深圳、成都、广州、南京、苏州、重
庆5个城市作为首批数据要素标准化试点城市。

试点城市围绕政务数据资源共享交换平台安全能力标准化体系建设，推动政务大数据应用推广；通过开展数据质量检查工作和数据安全管理检查活动，提升监管水平；探索完善政务大数据管理模式；落实数据安全保密要求；强化数据开发利用责任落实等多种方式对政务数据进行分析应用；探索建立数据质量管理体系。

并依托国家数据共享交换平台为开展标准试点工作提供支撑。

同时针对政府数据采集要求进行明确，形成《通用规范》；还建立试点城市数据采集规范。

3、开展地方团体标准调研制定
数据是数字经济核心要素，也是推进产业转型升级的重要支撑。

中国标准化研究院高度重视团体标准建设，在编制数据标准体系框架中明确了相关主要内容，并根据业务需求开展了相关调研工作。

同时还积极组织开展有关地方团体标准研制工作。

2019年6月2日，中国标准化研究院联合中电海康股份有限公司等11家单位在上海联合发布《关于数据要素支持下的大数据运营标准》团体标准，该标准填补了行业范围内团体标准空白，可有效推动行业发展与技术进步。

截止目前，中国标准化研究院已发布1项地方团体标准、5项国家标准。

下一步，中国标准化研究院将继续加强数据标准领域工作研究力度，积极参与推动国家标准制修订工作，为数据标准化工作提供有力支撑；发挥地方标准在产业发展引导作用，助力我国数字经济高质量发展；提高政府治理能力以服务数字经济发展为宗旨，推动行业标准提升。

4、开展数据资源体系标准化研究
数据资源是数据要素的基础，数据要素是数字经济建设的核心要素，数据资源体系是影响数字经济发展的关键要素。

随着大数据的不断发展，数据不断涌现，数据的质量和数量不断提升，推动数据要素融合发展成为我国数字经济发展进程中不可或缺的重要因素。

在数据要素标准制定过程中，中国标准化研究院积极参与我国数据资源体系标准化工作，开展了数据资源体系标准化研究工作，助力数据要素分类体系建设，为我国形成具有国际竞争力的数据要素市场提供有力支撑。

主要工作包括：一是积极推动数据标准化工作开展。

中国标准化研究院（中国）积极参与全球数据标准管理组织(STC)的工作，开展国际数据分类相关研究工作，并取得阶段性成果。

在国际标准化组织《数据资源规范》框架下开展数据资源体系相关标准工作；推动《标准化促进数据权利保护条例》《个人信息保护法》等法律法规明确要求制定并公布相关标准规范；推动其他行业数据资源建设体系；推动产业标准制定和实施工作。

国际标准制修订工作取得了显著成效。

目前已完成了《中华人民共和国标准化法》和《中国标准化章程》有关部分、《标准化程序条例》有关内容及国家标准体系建设相关内容的制定工作，并将于2021年下半年陆续发布，进一步规范我国数据标准工作。

同时，还积极参与国际标准化组织 ISO/TC5171关于数据资源定义体系框架(SAs)编制工作。

5、组织国家标准试点及国际交流
为贯彻落实《数据安全管理规定》，推动数据标准落地应用，中国标准化研究院在国家标准领域开展了多项试点工作。

其中，牵头制定完成了国家发改委网络安全数据交换和外网安全网络标准，目前已正式发布；并于2020年11月发布了我国首个数据要素国际国家标准 GB/T1.1-2020 《数字经济条件下数据要素分类指南》。

白皮书同步发布于工业和信息化部官方网站，面向工业自动化和信息技术领域开展国家标准试点。

在试点过程中中国标准化研究院持续推进国家标准领域国际交流建设，先后与欧洲联盟委员会(CETC)及其他国际组织签署了数据国家标准及行业标准合作备忘录，在数字技术与产业领域加强技术交流合作，积极参与国际标准化活动，在推进国际交流中贡献中国智慧和中国方案。

在国际交流方面，我国已在多个会议发表有关数据标准工作报告等文章，为开展国际合作奠定了坚实基础；目前共有国际标准化组织60余个国家（地区）积极参与中美、中日等国家级数据标准化会议。

三、工作成效
数据标准管理实践将有效促进数据规范开发利用，推动数据要素有序流通，提高数据利用
效率，进一步激发数据创新活力。

通过对各地机构数据开发利用状况的调查发现，我国各地区机构数据开发利用总体情况良好，但在数据类型、数据安全保障能力等方面存在较大差异主义，各地区机构数据开发利用整体水平参差不齐，部分地区机构数据开发利用处于起步阶段，数据质量参差不齐等。

下一步将充分发挥数据标准在数据资源汇聚、共享、流通、利用、安全保障中的基础性作用与规范价值，重点围绕关键技术与数据的管理与利用、数据安全保障等方面开展工作，通过加强标准宣贯、制定基础标准、制定重点标准、完善行业标准等方式开展重点工作推进，提升数据开发利用质量与效率，助力数据要素有序流通与开放共享，有效推动数字经济发展；加快数据标准体系建设，实现数据标准的统一应用；促进数据有序开发利用与安全保障等三方面工作开展。

下一步将继续加强对数据标准管理实践的研究力度，加快各地区机构数据开发利用基础标准制修订步伐；积极开展数据质量评估试点项目研究与实践推进工作；加大对数据主体责任落实力度；持续加强数据安全保障能力建设，努力构建统一、开放、有序、安全的数据资源交易流通体系。

1、加强数据标准宣贯。

为进一步提高数据标准管理人员对大数据标准化管理体系建设重要性的认识，加强对数据标准管理实践的研究分析。

中国电子技术标准化研究院于2019年启动了数据标准宣贯培训项目，组织开展数据标准培训讲座50余场，组织召开了20余次研讨会以及数据标准化培训班、骨干培训班，为数据标准化工作的顺利开展提供专业人才支持，营造良好氛围。

同时通过组织专题调研评估活动，总结数据标准工作实践经验和存在问题，探索推进未来工作模式，促进行业发展转型进程。

2019年9月29日，在国务院新闻办新闻发布会上传出了中国电子技术标准化研究院正在参与制定工业电子政务领域相关国家标准《数字经济关键技术及产品开发指南》的消息。

中国电子技术标准化研究院将组织数据标准相关领域专家赴全国各地就相关标准的起草工作进行交流并开展专题研讨，针对不同标准制定思路与路径提出不同要求。

此次会议将进一步增强各地区特别是发达地区参与数字经济发展意识和能力，为进一步开展工作提供理论支撑与实践经验参考作用。

2、制定基础规则与指标。

制定数据采集、交换、共享、分析与应用的规范，促进数据开发利用与安全保障。

根据《中国互联网发展报告2019》统计发现,54.7%的用户对数据使用没有规范行为，主要表现为：仅有7.5%的用户对自身机构数据来源标注不清楚；对自身数据的认知存在偏差；个人隐私保护意识淡薄或认知偏差均是造成数据开发利用水平参差不齐的原因。

未来，将从数据来源真实性、合法性、准确性、有效性等维度构建基于网络安全和个人隐私信息保护、用户主体责任等方面的量化指标体系。

通过指标设计推动机构数据开发利用相关工作开展。

3、加快建设试点项目落地推广工作。

2019年6月，工信部启动了首批国家级大数据（广东）综合试验区试点建设，包括深圳、珠海、佛山、东莞、惠州、苏州等6个城市。

试点项目以机构数据需求为导向，按照重点应用、典型场景和示范案例进行需求分析，聚焦数据要素流通、应用场景转化等关键环节展开应用试点示范。

截至目前已落地推广12个重点应用场景。

通过试点项目创新解决了制约数据开发利用水平不高、效率不高与监管不足相悖等问题。

4、促进数据有序开发利用与安全保障方面，按照“顶层设计、分步实施”原则，以专项管理课题研究为牵引，建立完善的数据标准体系，开展相关领域行业标准制定与评估工作，加强对数据标准化知识的宣贯引导，夯实数据标准应用基础。

制定《机构数据采集规范》《数据共享交换基本要求、基本规则与技术》等一批标准，进一步加强数据标准在机构数据基础标准中的应用。

其中，在数据采集规范方面，建立覆盖政务信息资源交换、共享、使用和维护的全流程体系，以确保信息资源的真实性和完整性。

提出了“源数据”“应用与安全”两个关键字。

基于大数据技术搭建的机构数据管理系统(OA),以确保为各类主
体提供的个人、机构和环境信息都被准确地记录、存储、加工和传输到一个安全有效的电子设备中去。

而机构数据管理与利用是支撑数据汇聚互通共享的前提，基于“不能以营利为目的”需要的。

因此，要在政府对数据进行分类分级管理的基础上根据实际需求有针对性地开展数据开发利用工作。

四、工作建议
未来，数据标准管理工作应以保障数据安全、促进数据应用为目标，以加强标准研究、建立标准体系为基础，以应用推广为重点实现目标。

一是在制度设计上要统筹好标准体系建设、数据应用推广、数据人才培养等方面的关系。

二是从数据安全角度出发，通过建立数据分类分级制度、健全数据使用管理制度、完善数据安全保护制度、健全数据人才培养机制等措施来保障数据安全。

三是要以标准研究为基础，建立数据要素市场化流通机制相关领域的标准体系建设。

四是要以数据标准研究为支撑，完善数据标准相关政策体系建立相关制度规定，促进数据标准在行业内的落地应用和推广应用。

1、健全完善政策环境，积极推动和开展相关政策、标准研究，强化落实国家关于数据安全的法律法规与规章，以及规范各部门职责，形成协同推进机制，构建数据要素市场化流通的制度环境。

同时，积极推动开展数据标准评估，逐步建立具有中国特色的数据标准体系，加强数据标准研究和应用推广。

五是大力开展标准宣贯培训。

将培训、宣传与推广相结合，加强对政府部门、企事业单位领导和专业技术人员等的培训及政策宣讲，加大对关键技术领域标准管理方法技术规范的培训力度，提升国家数字经济基础人才业务能力和技术水平。

加强专业人才队伍建设，培养具有强烈责任感和使命感的优秀人才，形成人才培育合力。

同时建立各部门横向沟通协调机制，加强部门之间、行业之间合作，形成协同推进格局，促进我国数字经济和实体经济高质量发展。

2、加强行业领域标准研究，在政策指导下形成行业内数据规范标准。

我国已经成为数据生产和流通大国，数据已成为新的生产要素，加快数据标准化体系建设对促进数据资源要素流通流动、完善数字经济发展体制机制、推动国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

但目前我国数据产业标准化水平整体不高，企业对法律法规、政策等缺乏应有的重视程度和参与度，没有形成行业内部数据规范标准分领域制定。

下一步将加快推动相关领域的标准体系建设。

在政府层面，研究建立面向各类数据的安全规则规范。

对于保障公民合法权益发挥重要作用的涉及数据安全领域的国际协调机制项目将纳入其中。

开展数据标准国际化合作研究，与国际标准进行对标，在与国际标准化组织、国际组织等开展标准化活动中寻求支持。

在国际标准组织中设立国家级专业技术委员会、专业委员会以及团体组织；开展与标准相关行业组织等联合科研项目；申请立项各类领域研究专项；组织参与标准国际协调等工作。

支持国内企业牵头制定相关领域数据规范国家标准和行业标准，通过标准规范引导行业整体行为；开展标准外文翻译、组织国际标准编制等项重点工作；推进数据标准在国际标准、国家标准、行业标准中相关引用；研究制定国际标准和国家标准时应充分考虑我国需求。

加大科技领域对标准规范科研人员及其合作机构交流方式等方面提出更高标准要求。

3、加强数据安全保护技术支持能力建设，重点聚焦敏感信息安全等级保护、个人信息保护的技术要求及验证方法等进行系统梳理和研究构建数据安全防护技术体系的规范及保障标准，并根据标准制定和实施的要求进一步优化细化各领域的分级控制指标体系及测试评价规则等。

四是要结合新技术和新业态新模式发展需求，不断完善标准体系，鼓励和支持研究和制定面向不同应用场景的数据安全保护技术要求、测试方法和评价规则，推动行业发展。

五是要加强与相关部门的沟通协调，充分利用行业协会及科研院所的优势力量，加强对数字经济领域相关专业的标准研究工作，推动相关专业发展，加快建立面向行业协会的数据标准化工作平台，推动在有关领域构建具有国家指导性、国际先进性、跨行业融合创新特色高效的数据标准体系。

强化标准作为行业规范行为的基础与保障作用，指导建设标准化工作开展以及规范行业数据标准工作。