墨尔本2030发展规划

墨尔本大都市区战略规划的历史经验和现行实践
凯文·奥·科纳
墨尔本大学城市规划教授
摘要：对大都市区的发展进行规划具有较长历史时期，起初是细心关注居民点的水利服务，经过50多年的发展，其开始对经济、社会和环境统筹考虑。

墨尔本2030就反映了其最新进展，它通过城市增长边界限制蔓延、鼓励多样化的居住方式使指定地区得到增长等来描绘未来宏观蓝图。

它的范围拓展到交通，并对与供水相关的环境问题尤其关注。

本文将回顾该战略，概述其关注的地区，强调实施战略可能遇到的困难。

这些困难将引起对管理城市地区长期增长的反思。

墨尔本在管理其城市发展方面有悠久的历史传统，其基础早在1850年立市之初时就已确立。

从黄金、羊毛和小麦流转中获得的收入使墨尔本有能力完善城市基础设施。

墨尔本的第一轮规划中CBD呈现方格网状，与其旁边的港口（当时就在河边）并排，并与它南面和西面的两个主要火车站连接。

紧邻CBD南面和西面的是开畅的公共空间。

宽畅的法式林荫大道一直通往南面、西面和北面。

这些要素都可在图1（1980年代拍摄）中找到。

另外很明显的是城市特色商业有末端，它随着主要的办公楼群延伸到西边，也就是邻近原来城市港口的所在地。

该CBD的规划方案为工程师和以后的规划师们的工作奠定了基础，他们可以在更大的都市区范围里为居住、工业和商业创造物质空间。

图 1.墨尔本CBD
（照片顶部的南面）
发展中的墨尔本基础设施规划
在1890-1920年间，两类非常重要的基础设施的修建，使得规划方案扩展到大都市区范围。

它们是给排水网络的修建和郊区铁路系统的延伸和电气化。

在供水方面，遵循英国在城市中同时期的做法，成立了专门机构来负责供水、管网、污水收集和处理。

为使公共卫生达标，该机构曾有权力控制居住和工业选址，因为后者需要经过许可，建设和开发也需要连接给排水网络。

在铁路运输方面，州政府成立了基金来修建和管理电气化郊区线路，线路沿着6个主要的轴线方向延伸到现有郊区住宅格局之外很远的地方。

随着这两类物理网络就位，维多利亚州政府在随后的100年间，使得具有放射状基础设施网络的大都市区逐步浮现。

这些决策的效果可以在墨尔本1928年的空间范围图上看出，它由1840年时一个非常小的核心区向外蔓延而成。

图2 墨尔本1928年城市范围
100万人口
0 30kms
比例尺：
来源：环境与可持续发展系
该时期，内城核心区人口密集，因为它提供了所有的工商业就业岗位，但郊区铁路系统对居住区位决策已产生影响，尤其两条西南方面和一条朝东方向的线路已开始向外延伸，受这些新线沿线购买独立郊区住宅的机会的影响，人们纷纷被吸引过去。

显然，东部和南部比西部和北部更受欢迎。

这些位置不只是因水源保护地带来的供水便捷和铁路所提供的服务，而且南部和东部起伏的地势比平坦的西部和北部更具吸引力。

西部的工业集群也阻碍了当地居住开发。

奠定基础：1920年代
正如表1所示，墨尔本战略规划的正规做法是逐步完善的。

战略规划起步阶段是应对上世纪早些时候就已出现的增长，并于1922年由城市规划委员会（Town Planning Commission）首次发布。

该规划识别了若干核心问题以及当地应就1920年代后期出现的变化予以应对。

从1922年到最新一轮的2002年战略规划，墨尔本战略规划主要涉及三方面的主题。

第一，对新的远郊区或外围的住宅和人口增长进行管理，诸如允许多大、如何配合各方面服务需求的增长等。

第二，关注对既有郊区的组织，在各个时期努力建立活动中心、地区中心集聚点或节点等各时期提法有所不同的专门场所，它们是公共和商业服务的中心，可以提高这些坐落在郊区社区的可达性。

第三，关注中心城区的规模和功能的复合性。

它是城市发展的起点，但
随着在边缘区或更远郊区兴建新的活动中心，以及有些活动中心追随人口变动的趋势搬离，它的功能发生了变化。

在过去80年或稍后的大都市战略规划中，有时候对这些问题很关注，因而控制和管理很严，而在其余时期管理则很松懈。

此外，有段时期，权力主要在中央机构（尤其对于供水和运输系统而言），而在其它时期，地方市政当局（公众咨询机构）是权力的主要来源。

这些做法跨越了许多功能。

下面的分析尤其关注人口、住宅和工作区位等这些与都市区城市形态有关的争论以及采取的措施。

表1: 墨尔本规划历史
1922 –墨尔本城市规划委员会成立。

1929 –墨尔本城市规划委员会提议进行规划编制，防止土地“误用”，保护
资产价值，关注交通拥堵、娱乐性公共空间分配和随意的混合用地等
问题。

1954 –墨尔本和都市区董事会工程局（MMBW）准备编制第一轮综合性规
划，其提出地区商业中心概念，关注指定中心的大型零售活动。

这些
中心拥有公交服务系统，因此也为住宅、交通、就业和社区活动提供
了中心场所。

1971 –MMBW《墨尔本都市区的规划政策》的报告，通过增长廊道和绿楔
原则提出了长期的保持和发展政策，并且只允许城市外围的少量地区
可以向外扩张。

1980 –MMBW的《都市区战略》强化了1954年的地区中心政策，鼓励建
成区的发展，在可达性强的地点，集中进行住宅、交通、就业和公共
设施的开发。

1983 –在14个新的地区中心地带鼓励办公楼的开发，在其它地区则进行限
制。

1987 –《塑造墨尔本的未来》强调了1980版战略的主旨。

1995 –《居住郊区化》放松了都市区层次规划对绿楔边界和活动中心级别的
指导和控制，许多决策被移交给地方层面或者视个案情况而定。

资料来源：.au/melbourne2030online/content/introduction/03_basis.html#history
建立规划基础：1954年版规划
上述广泛问题混和交织所带来的变化在随后不同时期的规划中仍继续存在（见表1）。

1954年版的规划迈出了该历程的主要一步。

1950年后，随着国际移民和当地战后生育率提高带来的人口增加，墨尔本开始快速增长。

在战后早期，国际制造业和服务业在墨尔本的投资也推动了城市增长。

本着政府对给排水进行指导的想法，当局（MMBW）准备进行规划(Logan 1981)。

1954年，墨尔本大都市区规划编制公布。

该战略为其后大量进行的墨尔本都市区规划奠定了基础。

规划认识到了交通廊道的重要性，识别了边缘区的非城市地带，鼓励地区中心的发展，指出内城区应更高密度的开发。

1954年版规划发布后的数年，快速的增长最终突破了最初将新建住宅限定在给排水网络可联接区域的规划控制。

不协调发展的时代开启了。

该时期，新的区块可以“蛙跳”跃过尚未完工的区块而进入新的地区，因为对它们开发的规模和速度几乎无法施加控制。

该时期都市区在许多方向都在蔓延，尤其填充了位于铁路网建立的廊道之间的土地，这可由图3所示的1950年到1971年间城市土地利用模式的变化中看出。

小汽车的大量使用是引起分散的关键因素，它使远离铁路沿线也有了开发住宅的机会。

另外，制造业的郊区化为郊区的新居民提供了本地就业机会。

这些岗位由跨国公司新建的工厂提供，也由从内城搬离的当地企业提供。

汹涌的增长超出了规划的限制，一些新住宅修建在没有当地街道的土地上，社会服务的提供长期滞后。

原本只为本地小型乡村社区服务的道路网络，很快就饱受新郊区流量带来的拥挤困扰。

增长的1970年代：1971年版规划
快速的扩张和住宅发展的不协调引起了对规划和1960年代中期城市发展问题的反思，并提议进行1971版规划（MMBW1971）。

该战略预测边缘区还将加速扩张，认为卫星城和必要的高速公路系统可以克服出现的拥堵问题。

为修建这些道路的土地得以保留，其中的一部分在过去十年或更长时期才使用。

廊道结构显然体现了空间发展，沿着廊道之间需要保护的开敞空间在这轮战略规划方案中发挥着显著作用。

在实施前，公众的讨论使得方案得以细化，MMBW在政策综述部分对此进行了说明。

该政策的要点在于识别了新郊区中的优先发展区。

这些区域基础设施最
易提供，并且表明规划战略转而对其长期发展模式进行管理和指导，而不是仅仅依赖对区域进行住宅供应来分区。

战略中位置的优先权至今仍有意义。

图3 墨尔本1971年城市范围
250万人口
0 30公里
比例尺
1980年代和“城市巩固（Urban Consolidation）”
1970年-1980年是墨尔本战略规划史上重要的时期，因为对规划的目标和意义进行的大量讨论，以及1992年在McLoughlin对经济和社会发展趋势及其与规划政策联系的方式进行了详细讨论。

一个受关注的领域是内城人口和功能的相对下降（尤其是因为新型大规模零售投资在郊区进行），是否是似乎鼓励住宅和人口分散化的规划政策导致了问题加剧。

与之形成对比的是，处理社会和公共问题则要求对医院、大学、学校和其它政府服务进行更好的规划。

这一时期郊区扩张似乎表现为由大量的专项（规划）来决定这些服务的区位。

郊区购物中心网络出现了，但它们与郊区铁路站点几乎毫无关系。

大学或医院的新选址决定与公共交通系统区位几乎无关，依靠开车前往。

经济、社会再加上开车引起的环境问题，空气污染和优质农田伴随这一时期城市的蔓延而减少。

1980年代末提出的战略转而关注已建成区，通过鼓励活动中心来实施更新，鼓励开发指定的区域（MMBW1980）：在1980年代，更低层次的政策文件重申了该做法。

战略通过新信息技术来提高对新区域开发的管理，以改善人口增长和服务场所间的联接性。

该系统，被命名为“都市区服务协调系统”（Nicholls 1994），仍保留了实施战略的重要部分，并在《城市开发计划》中公告城市年度开发信息，如新的住宅和产业开发位置、可供开发的用地等（维多利亚州，2008）。

然而，本轮战略规划的核心在于通过减少外围新的住宅开发用地尽量遏制都市区蔓延，并在现有地点增加人口。

该政策被命名为“城市巩固”。

城市巩固政策用来指导城市边缘区以及重新开发和利用的近中郊（inner and middle suburbs）土地。

在边缘区，政策规定了地块规模，制定了每公顷15户住宅的密度目标。

在建成区，通过建立“双入住条款（dual occupancy provisions）”来实施政策，即原先只被批准建一座住宅的地块现在允许建两座住宅。

政策还希望通过一些老工业地块的再开发安置新增人口，并使得诸如1870年代建在内城西部边缘、现已废弃的大堆场这样的土地得以利用。

城市巩固的实施通过一系列影响高密度地块住宅的设计和选址的政策文件得以完善。

最初是一个新的居住开发法规（维多利亚州政府，1987，1992a; 1992b），随后通过优秀设计指南（维多利亚州政府规划和发展部，1995）继续完善，然后又以居住开发条款（维多利亚州政府基础设施部，2001）来进一步完善。

减少一些对增长位置和类型的控制和上级机构对地方市政委员决策的影响，代表了大都市区政策的最新进展（维多利亚州政府，1995）。

实施该战略没多久以后政府的变化，加上对城市蔓延后果更强的公众意识，人们呼吁出台新政策。

仅就2001年之前墨尔本蔓延的规模而言，这些问题就该提上议程，如图4所示。

该图表明，自1971年以来新增的100万都市区人口，主要向都市区东部蔓延，绝大部分离CBD 30公里以上，因而在东西轴线上，都市区延伸超过75公里。

图4: 墨尔本2001
320万人口
0 20公里
比例尺
反思都市区战略：黑尔本2030
截止到2001年，之前十年的大部分开发超出了郊区铁路系统的可达范围，该系统支撑着较早期的发展。

城市蔓延导致的焦点后果包括出现空气污染问题，一些远郊区新的居民点难以获取公共服务。

对“紧凑城市”比“分散城市”能带来更多潜在好处日益增强的认识，影响着解决问题方式的讨论。

这些好处包括减少交通和其它方面的能源消耗。

从经济角度看，紧凑有利于提高创造性，促进创意产业发展，而从社会角度看，提供多样化的住宅，改善公共服务设施的可达性，可以产生更高密度的城市社区。

战略人口分析表明，墨尔本在未来的20年还可能会增加100万人口，这些做法更能切中时弊。

该预测建立的基础是持续不断地流入国外移民、从澳洲其它地方迁入和人口稳定的自然增长，所有这些都与当地强劲的经济表现有关。

如果它们推动都市区边界迈向更远的边缘区，那么城市增长压力将会引起环境的难以持续和社会压力。

到那时候，供水的长期安全性也是个问题，因为气候
变化的后果已经使墨尔本经历着长时期的干旱。

更紧凑的城市可以减少水耗增长率，强化减少城市蔓延的力量。

这些广泛的关注提倡新方法和新认识。

新战略被称为“墨尔本2030”（维多利亚政府2002），借鉴了廊道开发的长期经验、远郊区块的管理和城市巩固的实施，但增加了一些新理念。

战略包含的议题广泛，这从表2中所列的9大重点方向就可看出：
表2：墨尔本2030重点方向
方向1–更紧凑的城市
方向2–更好的管理都市区增长
方向3–区域城市网络化
方向4 –更繁荣的城市
方向5 –更宜居的城市
方向6 –更公平的城市
方向7 –更绿的城市
方向8 –更好的运输线路
方向9 –更好的规划决策，精心的管理
资料来源：.au/melbourne2030online/content/introduction/02a_directions.html 这些方向体现了墨尔本在确保新安置100万人口的同时继续保持宜居水平和可持续发展的一系列目标。

这些方向被扩展，并通过一连串的广泛政策来指导地方和区域层面的决策。

战略指出，墨尔本大都市区未来将会更紧凑，并被更好的管理。

因而，城市蔓延将得到缓解，这与当前国际上通过紧凑城市获益的考虑是一致的；都市区的扩展将受到限制，新空间将通过对都市区内部的再开发来获取，并将其作为整个城市管理办法的一部分。

城镇和其周边区域将被更强有力地联接起来，该工作已从改善连接墨尔本和其周边区域的铁路运输系统着手。

通过控制经济发展区位、同时为精心计划的毗邻地区提供社会和公共服务设施来应对经济问题、当地城市设计和社会问题。

应对环境问题将通过对水及水应用的格外关注，以及保护内地和沿海的环境敏感区。

决策显然应包括交通，因为战略在地方层面的效果取决于土地利用与交
通、尤其是公共交通系统与当前和新的开发区域间的连接性。

另外，环境目标依赖减少小汽车的使用，因而战略鼓励增加公共使用。

最后，战略被看作是城市管理办法的一部分，与既往观念一脉相承。

为强调目标的综合性，战略重申和强化了早期战略做法中两个非常有意义的要点：
首先，不再仅仅指定增长廊道，新的战略增加了城市增长边界。

这对城市边缘区的土地利用施加了法律约束。

增加该强制性机制是墨尔本借鉴了美国的经验，因为许多的都市区采用该控制形式限制了蔓延。

该限定是全面的，然而，在开发商的压力下有所放松。

在服从相关条件下，城市增长边界将来还可重新划定。

它维持了长期形成的看法，即墨尔本城市战略需要在边缘区识别城市和非城市，在有些情况下要保护高质量的农田，有些地方要承担环境保护职能，有些地方作为开敞空间。

第二，认识到建成区需要增加住宅供应，以满足那些可能继续沿着增长廊道蔓延的需求。

这通过指定大量的活动中心来完成目标。

其想法是在接近服务、交通和当地工作机会的区域提供高密度住宅开发的机会，一部分增加的人口就可以住在接近交通、其它服务以及当地工作机会的地方。

该做法在早期战略中曾实施过，但效果不佳。

在墨尔本2030中，该做法基础更坚实，因为它可以借鉴规划和设计指南、新城市规划专家设计运动(Cathorpe 和 Fulton 2001)提供的国际实践以及交通导向开发的现状思考。

它还涵盖了控制中心外部开发活动的努力。

战略涉及中心的等级，主中心沿着商业和公共服务集群，其通常位于郊区铁路站点，提供高密度的混合住宅。

副中心大部分位于公共交通网络站点。

为强化这些长期目标的实施，战略更加注重交通和土地利用间的相互作用。

该想法通过识别由铁路、有轨电车和公交线路组成的基本公共交通网络来表达。

网络提供的近期和远期的服务结构涉及附近大大小小的指定活动中心。

铁路网络是重点，它将中远郊区连接到CBD。

一些廊道被提议延伸铁路网络，长途公交线路用来向网络中的站点喂给乘客。

图5展示了这三个战略要素。

图中显示城市增长边界围绕着增长廊道，大部分的活动中心分布在都市区范围，并与主要的公共交通网络联接。

图5：墨尔本2030的关键战略要点
资料来源: .au/melbourne2030online/content/popups/fig_41.html
问题和关注墨尔本2030
以上概述的战略不但全面，而且创新，同时还与以往管理该都市区快速增长所实施的做法相一致。

以往经历为评价战略可能的效果和隔绝潜在的缺陷提供了基
础。

战略主要的问题是它依赖住宅供给和需求的变化。

战略的关键是要通过中高密度住宅数量增加来遏制都市区范围的伸展和蔓延。

这里有三个难题。

第一，在公共交通附近的活动中心提供更多的住宅这一清晰战略导向面临的问题是，这些位置的土地非常昂贵并被小块拥有，因而开发商在这些位置建造住宅就会面临困难。

交付这类住宅的初次尝试也面临着高密度住宅的建造成本问题，有些郊区中心的新的小型高密度住宅的估计成本远高于附近既有住宅，因此它可能很难卖出。

强调这些困难将提倡政府对土地购买和其它对当地土地市场操作进行特别资助，以便为开发企业在指定位置建造该类住宅提供机会。

第二，建造高密度住宅会遭遇当地居民团体的反对，因而开发商的决策会因对项目的反对而受到约束。

这点已体现在当地组织的反对声中，社区组织（被称为“保护我们的郊区”和“规划反弹”）早在1980年代后期就展开活动反对地方在城市巩固政策指导下的一些决策，刘易斯（1999）对此做过概述。

近期反对的规模和强度可以通过各类在社区门户举办的对战略的集中讨论（主要是反对）来衡量（墨尔本2030，门户2008）。

尽管在某些情况下，通过官方机构来仲裁规划纠纷克服了这些反对，但给战略的实施带来一定程度的不确定性。

第三，消费者是否愿意购买郊区中高密度的住宅存在难题。

图6中的数据表明，多单元住房（与紧凑城市有关）在整个市场中只占一小部分，从1996年算起的15年里，它的市场份额没有显著增长。

更值得关注的是，在中远郊区，其大部分是指定的活动中心的位置，该份额还要低许多。

这表明墨尔本居民对单独地块上独立住宅的长期偏好几乎没有改变，因而难以满足战略紧凑城市的目标。

观察被2006年人口普查所采集的数据所证实，远郊区仍占新住宅的多数，大部分是单一家庭住宅。

随着地块划得更小，以及近中郊区位置的住宅价格增长使得多单元住宅变得更具吸引力，居民的偏好开始发生变化。

然而又产生了新问题。

绝大部分供应的多单元住宅并没有建在活动中心附近，而这是战略的核心结构。

相反，它随意地分布在周边郊区。

因此，战略可能需要更多的财政和监管干预，以使住宅供给和需求的趋势更符合墨尔本2030战略方向。

上面讨论的实施问题，部分原因应归结于过分强调了战略规划方法的设计角色（O’Connor 2003; 211）。

显然，好的城市设计成果是实施活动中心政策的本质，但该战略似乎将重心只放在设计上，提供了印象深刻的最终结果，陈旧和无吸引力的现状运输结点将被改造为高密度住宅，零售和社区服务也将出现在同一地点，但几乎没有认识到，这种结果需要上面谈到的一系列复杂的统筹决策（尤其涉及土地所有权和开发）。

图6：墨尔本的多单元和独立住宅
战略的另一个缺陷是对工作的位置以及工作影响都市区空间结构演化的方式关注有限。

就业被认为是该战略的一个主要导向，但大多关注总体和部门角度的就业变化，而不是就业的位置。

其实，就业位置是很关键的，因为它塑造住宅位置和交通模式。

表3清晰地表明，墨尔本大部分的就业在相当长的一段时期是位于核心区的外围（距CBD半径5公里范围内），近年来则变得更为分散。

大部分的就业散布在低密度的郊区，有些集群与大型的工业和商业用地有关，还有些围绕在大学和医院这样的机构周边。

目前，指定的活动中心几乎没有就业。

与住宅联系的分析表明，郊区就业与郊区住宅紧密相关，尤其是远郊的住宅。

结果，郊区就业向外的
任何扩张，都会感受到对郊区和远郊区住宅的需求，这种持续的城市蔓延压力正是战略所要极力扭转的(Birrell, 奥康纳, Rapson和 Healy 2005)。

表3：墨尔本核心区的就业份额
这些趋势带来一些严重的战略后果。

首先，活动中心以后有潜在困难。

正如在这些位置建设住宅有困难，它也难以为满足就业增长的建筑物找到空地。

如果住宅和就业对小块的中心用地形成竞争，情况尤其如此。

不仅需要对土地市场、而且需要通过一系列的财政激励甚至特别基金示范项目等持续的政府干预，才能实现所需的战略成果。

只有这样，企业才会优先寻求活动中心位置，而不是他们目前的办公和商业公园的位置。

第二，减少小汽车在郊区工作中的使用，需要将郊区公共交通服务作为新重点。

现在，几乎所有在郊区工作的工人都通过小汽车出行。

要替代小汽车，运输网络的发展重点放在工作地点与一系列的中远郊区的联接是必须的。

网络很可能只有公共汽车运行。

战略没有认识到这种需要。

它提出了增加公共汽车服务，但却没有针对郊区工作地点。

然而，运输系统的设计是保持和强化以铁路系统为中心，正如图2和图3所示的那样，该系统支撑了都市区早期的结构。

在表1中可看出，到2006年，核心中心网络只承担了都市区工作的 %。

如果不对工作位置和住宅间联接的主要线路更改方向，要实现战略的目标是很困难的。

目前的高速公路的主要扩建工程已使困难加剧，尽管东部和东南部郊区与许多郊区工作地点接近，但这种联接对当地居民而言，以小汽车为基础的工作-居住联接将更便捷。

都市区西部已经历这种后果，远郊开发的住宅已经与新的和现有的郊区就业中心联接。

事实上，战略好象忽略了整个都市区本地居住和劳动力市场大量的地理重叠。

正如奥康纳和 Healy (2004) 以及 Healy和奥康纳(2001)指出的，就业的变化和本地居民的变化一直如影随行，在许多地方，当地劳动力市场是“自我平衡（self。