协作性公共管理：地方政府新战略——读书笔记

读《协作性公共管理：地方政府新战略》
地方政府是一个国家政治制度中非常重要的一部分，除了梵蒂冈等几个袖珍国家外，世界上其他国家都有着众多的地方政府。

要了解一个国家的政治与行政，就必须弄清楚它地方政府的情况，因为在一个国家内，相对于中央政府来说，地方政府和人民的生活更息息相关，一些具体的政治与行政事务更多地发生在地方政府的职能范围里。

地方政府对一个国家的民主政治、有效行政及经济社会发展史至关重要的，然而，在我们通常的理论研究和公共管理的实践中，却经常忽视地方政府的因素，很容易地把地方政府的管理等同于中央政府的管理，试图用一般性的原则去解释地方公共管理的事务，尤其在我国这一问题更为明显，当然，这样一种倾向也造成了诸多不良后果，迫切等待我们的是对地方管理乃至地方治理的独立研究，以便更好地服务于地方或区域公共管理的发展，从而有利于全国社会治理的向前推进。

二十世纪八十年代以来，世界上掀起了一阵对传统公共管理范式进行改革的浪潮，这些改革立足于对传统范式中官僚制度的猛烈批判，认为等级制和官僚制严重的阻碍了社会的发展。

公共选择理论、新公共管理理论以及治理理论都是这些改革理论中的代表，它们认识到政府规模过于庞大、政府行为过于僵化、没有效率等等，现在看来，这些对传统组织及管理范式的批判有其合理的一面，然而，不可否认的是，这些理论也仅仅是立足于政府及组织的职能范围内部的批判，都忽视了当代复杂社会背景中管理已超越了组织内部这一事实。

在今天复杂的网络时代中，如何处理政府于政府之间，政府于非政府组织之间关系，如何利用政府于其他组织之间的协作或合作①共同进行公共管理，实现地方治理目标的达成，已经成为一个紧迫的时代课题。

现在笔者手中的这本《协作性公共管理：地方政府的新战略》便是对这一时代课题的最新贡献，本书的两位作者通过对美国237个城市及其官员的调查研究基础上，详细地论证了地方政府尤其是城市政府中大量存在着协作性的公共管理活动，这些活动对政府治理辖区的作用与影响大大超过了等级制组织内的管理活动。

那么究竟什么是协作管理，协作有那些类型，它为什么重要，怎样进行协作性的公共管理呢？现在，就笔者阅读本书后对其内容进行简要总结并谈一些浅陋的理解：
①按照本书作者的观点，协作与合作并不一样，合作（cooperation）指双方为了追求有益的目标，反对有害的目标而共同工作，最终会对合作产生收益进行分配；而协作（collaboration）描述的是多组织安排中的促进和运行过程，可以仅仅是帮助他人或他组织单个不易解决的问题，有时并不要求分享最终收益。

见本书的第4页。

1 处在时代前端与核心的协作管理
“当代的管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在于组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作。

通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、工会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略、提供物品和服务。

”本书的第一章就指出了这么一种现象，即现代的管理理论与实践已经开始注意组织之间的活动，也就是我们说的协作性管理活动。

因为在当代，地方政府尤其是城市政府，受组织间活动的影响在不断增强，政府处理的事务中协作性活动占的比例在不断增长。

组织活动尤其是政府部门的活动，其边界已经被扩大到与以往有根本不同的境地了，正如作者所说的：“在21世纪，相互依赖和信息的突起形成了这样一个环境：组织和部门的界线更多是概念上而非事实上的区别。

”
作者这里所说的协作指的是在多个存在组织参与的活动中，组织间相互依赖相互促进的运行过程，最终实现活动目标的达成。

所以，协作中的组织有时会存在一个主体，它在活动开始之前便会着手寻找资源（包括可以协作的政府组织、非政府组织、企业商会等组织及信息和物质资源等），这些资源的寻求与辨别对组织协作乃至整个公共管理目标的实现都是重要的。

协作管理活动既有纵向的也有横向的，和上级或下级政府就某个政策或某个项目的沟通、调整、改进等活动属于纵向上的协作活动，而和区域范围内的其他城市政府之间、和本地或外地的NGO组织之间、和本地的商会、公私企业之间就某项政策的制定与实施进行磋商并联合的活动属于横向的协作。

换句话说，协作活动存在于以一个城市政府为中心（有时它不是唯一的中心）的一个矩阵中，而现代的管理就是要求这个这个矩阵的最终绩效，那么无疑，协作性管理的一系列活动变成为了当下地方政府，尤其是城市政府的核心活动。

21世纪的区域政府治理哲学，将不再是过去那种对抗的竞争的游戏规则，而要让位给以利益共享、共同责任和互相尊重为基础的协作哲学。

协作管理不仅是时代前端的需要，更是目前实践活动的核心与节点。

2 协作管理的模型与战略
在协作性公共管理活动中，地方政府仅仅是一群组织和机构中的一个参与者，或者是为了实现某个目的而进行纵向沟通和横向联合的组织者，那么它是怎么应对这种多组织的复杂行政环境的呢？作者们基于调查后提出了几种不同的协作模型，各种模型的不同是基于协作性活动的水平和协作性活动的战略程度两大维度进行的区分，在以此二者为纵横轴的坐标系里，我们可以假设存在几种不同的管理类型，而每一种类型或风格下对待协作的态度和协作管理的水平有明显
差异。

具体的模型有：
1）基于辖区的管理模型：位于坐标系的最右上方。

其本质是“强调地方管理者与来自不同政府和部门的多个参与者与机构共同采取战略行动。

”对此种模型下的管理者来说，成功地实现地方目标及完成一项特定的任务是极为重要的，他们能在复杂的、相互依赖的环境中寻找达成目标的资源，并与其他参与者联系。

这种类型下的管理任务不是建立在无休止的权力分配之争上，而是建立在特定政策领域中每天挑选出的议题之上，讨价还价和协商是最重要的工具，管理者在纵向与横向的活动中，不断为项目于目标进行磋商，最后形成相互得益的解决方案。

2）节制的模型：在坐标系的左下方，这表明一些政府完全避免协作，他们反对任何层级的政府，尤其是联邦政府卷入他们的政治与政府空间，害怕其他政府影响到他们的支出优先权。

另外，他们也缺乏可协作的资源。

最后，对一些富裕的地方来说，协作显得对它们不是很必要，因为传统的管理模式依然使它的经济发展领先于别的，改变现有治理方式或许得不到更好的结果。

3）自上而下的模型：其协作性活动适度的积极，很少进行战略性协作，主要是利用协作实现中央政府设定的目标，这一模型可以说是对官僚体制困境的一种回应及解答。

另外，作者还描述了保守的、接受捐赠的、满足的等模型从程度方面证明了不同城市的协作活动具有不同特点这一主题。

作者还从协作活动的方式上论述了各城市协作性差异，纵向上的活动有寻求项目和资源等方面的信息与寻求方案和计划的调整，横向上的活动包括政策和战略的制定、资源的交换及基于项目的工作等。

不同城市在协作活动的偏向上有很大差异。

3 实践中协作性管理的具体方式
协作性活动在地方政府的治理实践中式如何进行的，作者们仍然从纵向与横向进行了分别考察，大量的调查数据显示，协作性管理者从本政府机构以外的来源中获得专业的信息、资源及技术支持，他们代表管辖区在边界甚至超越边界的范围里进行管理。

在纵向链条上，地方政府一般会将注意力放在上一级政府或中央政府的资金或项目计划上，而电话、信件及奔跑交流成为他们的最经常做法。

一般来说，纵向上的协作都是模式化的、有目的的、持续性的。

而在横向链条上，地方政府管理的复杂性更强，不仅要处理政府间（区域内同级政府之间的，如两个城市之间的）伙伴关系，更要处理政府与非政府组织、商会、企业（地方发展公司，外来投资公司等）之间的相互依赖关系。

一个政府的战略导向和行政架构
对他采取协作活动的水平和方式有着明显重大的影响，而横向链条上的协作，主要是基于发展战略和政策设计而定的。

从数据的分析看，城市最核心的合伙人是不同的，商会和非政府组织是政策制定时主要的合伙人，因为这些组织可以为其提供信息、专业知识、技术等支持；而其上一级政府是资源交换时的最核心合伙者，他们手里掌握着大量的资金和项目计划，值得地方政府进行交换和争取。

再有就是当地的一些企业，地方发展公司，则是某些项目和工程的核心合伙人，与这些组织的协作，在某种程度上能降低项目实施的成本，提高资源的运作效率，为当地居民提供更多更好的公共服务。

在政策的设计与制定上，地方政府的协作性活动表现出的差异也是不同的，一般来说采用内生工具（即试图提高地方资本的能力来创造新需求以推动地方经济发展）的协作的程度与水平较高，而采用命令、规劝、行政指导、补贴等方式的政府其协作性水平和程度较低，而推动地方经济整体发展的能力也不如前者高。

协作性管理的要求就是要从传统的（官僚体制下的）政策工具过渡到灵活的、积极的内生性工具，在与其他组织进行协作时，既要从战略上考虑到其他参与者，也要选择具体的政策与管理工具，提高协作管理的水平与效益。

4 协作性管理的挑战与未来
作为组织的管理者或领导者，或许能在传统的单一组织里成功的运作，能够实现组织的目标，但却不一定能在复杂的协作环境中游刃有余地运作、管理进而预期的目标。

所以，单单证明协作性管理活动的存在是不够的，我们还必须清楚怎样去协作或促成协作，在复杂的网路时代，协作的发展会有哪些显著问题需要我们注意？
一方面，作为管理者，不能有意识的排除协作，因为在未来协作的发生时必然的趋势。

作为公共管人者必须关注协作，培养自己的协作意识，在日常的工作中就时刻注意一些可协作的资源，和这些潜在资源建立关系为下次协作奠定基础。

仅仅一次的交往，很难让双方发现各自是否有共同的利益取向，但日常的长时间交往就可能建立潜在的协作关系或者对现有的协作关系选优。

而这些都是在复杂的协作时代，管理者亟需注意与培养的能力。

另一方面，当协作关系初步建立后，怎样维持那些持久有益的协作关系，怎样在协作中不丧失自己的角色，作为政府不能因为有其他组织的建立就使自身的职责缺位。

协作性公共管理活动的增多，是要求政府职能中心语工作中心的转变与调适，而不是说政府要让位于协作的组织联盟，让位于其他参与者，即使在未来复杂的网络时代里，政府也仍将是公共责任的主体，并且是最大最重要的公共
责任主体。

在未来复杂多变的网络环境中，面对组织间协作性活动的大量涌现，公共管理将遇到以下几方面得挑战；
第一，协作活动的增多，使得分权化得倾向扩大，那么尤其对像我们国家一样的单一体制国家来说，原来对地方的指挥权会不会因此减小，以致产生指挥不动或对抗上级的现象?可以肯定地说，协作性活动的增加，地方政府手里的政策决定权和潜在可交换的资源肯定扩大，那么地方政府绝不会再和以前一样，依照上级指示与命令唯唯诺诺办事，而是变传统下那种控制与被控制的关系，为一种上级领导下的协商、沟通、合作、相互依赖与相互促进的关系。

第二，协作活动中一般都会有一方组织为主体，那么，这会不会产生一方压制另一方，侵占另一方应得利益的可能呢？会不会使得有些主体排除对自己有成见但对管理目标的实现有帮组的组织参与写作呢？答案是有可能，这一问题的解决主要取决于协作后利益的公平分配情况，虽然前文说，协作中并不一定要进行收益分配，但现实情况是收益（不仅仅是可见的现实利益）如不能被合理分配，得到协助的一方若不能有效的补偿另一方在协作中的成本付出，那么协作将缺乏动力，既有的协作关系也可能不会长久。

第三，在未来信息化，全球化浪潮的进一步冲击下，政府的协作性公共管理活动无疑会越来越重要，而以往为执行传统职能而设立的组织体制与架构，必将面临着变革的需要，旧有体制的变革和新组织架构的设立必将会影响到一部分既得利益者，这时变革活动所面临的普遍阻力，如何更好的应对这一阻力，是对未来协作性活动及其管理者一个极大地挑战。

总之，我们面临的是一个复杂多变且各方信息交织的网络时代，未来的公共管理肯定不能仅依赖等级权威而只局限于组织内部，越来越多的跨组织活动使得政府及其他组织不得不选择协作。

协作性公共管理不仅仅是对政府间关系研究的拓展，更是未来区域发展模式的一种探索。

协作性公共管理:现状与前景
刘亚平
[摘要]协作性公共管理是西方公共行政研究中逐渐呈现出的理论内核。

作为一种研究组织间关系管理理论,协作性公共管理的理论基础来源于资源依赖理论、政府间管理和网络理论。

目前学者们对协作性公共管理的研究重心集中在协作的结构、过程、协作关系的领导以及参与者四个方面。

协作性公共管理的未来发展需要解决协作中的权力影响、责任问题并认识到协作并非一定是有益的。

[关键词]协作性公共管理;现状;前景
[中图分类号]D01 [文献标识码]A
一、协作性公共管理的兴起
现代管理理论是建立在专业分工的基础之上的。

管理的任务在于通过设计使每个子单位只关注自身而忽略其他单位从而将个人的局限转换为组织的力量。

它认为复杂的任务可以分解为小的、相对独立的组织成分,通过分别处理这些小的部分,就能够实现组织的总体目标[1](第69页)。

这种分解任务的方式一般有两种,一种是根据职能进行分工,从而形成组织的各职能部门;另一种分解方式是根据地域进行分工,从而形成各不相同的管辖地域。

这样一种管理思路在我们头脑中已经根深蒂固,以至于当我们面临任何新问题、突发问题时,我们首先的反应就是,应该由哪个部门或哪个地方负责处理?如果没有现有的部门或地方对该问题的处理负责,人们往往建立起一个新的职能部门或设置一级政府来处理这样的问题。

正如Kettl所言,边界已经构成公共行政和政府的根本[2](第10页)。

然而,随着近代社会分工向纵深发展,我们发现这样的思路已经逐渐面临着根本的困境。

正如1993年绩效评审报告所言:政府机构一再发现很难去实现客户的需求,原因在于组织边界的障碍。

在一个快速变化的世界里,最佳的解决方案不是重新设计组织图表,而是融化组织间的强大边界[3](第48 页)。

同样,Brookings的《改进政府绩效》系列中也指出,今天服务于公民意味着寻找方法来跨越辖区边界,这要求联邦所有层面的官僚都坚决地致力于培育一种善于跨越边界的政府管理人才,那些突破自己组织的界限,从其他组织中寻找能够一起解决问题的同僚[4](第60页)。

导致这种变化的因素主要有以下两个方面,一是全球化时代的来临使得行政管辖边界已经越来越模糊,交通的便利和信息传递的迅捷使得各种跨越边界的行为越来越常见。

这种情况下公共行政面对的是一种全新的生态环境,传统“内部”问题日益外溢和无界化,建立在封闭管理辖区和地域基础上的管理理念和体制也日益显得软弱无力。

另一方面,现代社会面临的问题越来越复杂化,
许多问题本身不完整、矛盾和不断变化从而使得该问题的解决成为不可能,同时也因为复杂的相互依赖关系而使得解决该类问题的一个层面的努力往往会产生或加剧另外的问题。

这类没有明确解决方案的所谓奇特问题(wickedproblem)不断涌现[5](第第4期刘亚平:协作性公共管理:现状与前景1552169页),没有一个政府部门或者政府单位有足够的能力去解决这些问题,公共组织之间的相互依赖性日益凸显,传统的管理手段日益捉襟见肘。

在这样的背景下,有学者认为,今天的世界上,权力是分散而非集中的;任务是去分化的(de2differentiated)而非可以分割和专门化的。

正如层级制组织是农业时代的主要组织形式,官僚制是工业化时代的主要组织形式,而信息时代要求的组织形式是那些具有可渗透的结构,其中个人可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织[6](第23页)。

这一切都表明,我们的时代,需要一种新的管理理念和模式,这种新的理念和模式是什么?目前可以见到的标识语有很多,如强调治理单位之间结构关系的“网络化治理”、强调公私伙伴关系的“跨部门协作”、强调整体化政府的“协同政府”、强调地理疆域及部门跨越的“跨域治理”等。

鉴于协作性公共管理目前的使用频率越来越强,而且它能够较好地涵盖网络化治理、跨部门协作、协同政府、跨域治理等术语的内涵,包括了治理单位之间的结构、公私关系、整体政府和地理的跨越,更重要的是,它凸显出这种新管理理念的本质———“协作”,因此,本文将采用协作性公共管理这一术语,并在这一标签下综述相关研究成果。

所谓协作性公共管理,是指一种在多样化组织中的运作过程,能解决在单一组织中不能解决或者不容易解决的问题[7](第33页)。

在这一界定中,最关键的词语是协作(collaboration),即参与各方看到问题的不同层面,能够建设性地利用他们的差异并寻求解决方法,这种方法和视角往往超越他们自己对于什么可能和可行的有限视角[8](第5页)。

协作不是结果,而更应该是一个动态的过程,是利益相关人为他们的共同未来承担决策责任的过程,这一过程包括自主的行动者通过正式和非正式的协商进行互动,共同创造规则和结构来管理他们的关系,确定行动方式,或就那些使他们走到一起的问题进行决策[9](第20233页)。

在协作关系中,没有一方知道最终的答案,没有一方知道问题该如何解决,问题的解决往往产生于各方之间的协商、互动之中。

协作关系的研究者认为,那种想当然地认为协作性努力中的各方已经形成了某种组织关系的观点过低地估计了协作过程的发展特点,忽略了让利益相关者走到一起来的最初努力的复杂性。

在缺乏规则的情况下非正式的互惠得以建立的过程,与最终出现的正式协调安排对于协作来讲都是同等重要的。

由此我们可以看到,“协作”与“协调”有着明显的不同。

协调是通过各种不同的努力改变或使得独立的组织、员工或资源之间的关系变得更通畅[10](第41页),它强调的是减少冲突和摩擦,以实现这样一种状态,即没有或尽可能少地出现冗余、不连贯
以及空白[11](第295页)。

协调的层级特点非常明显,往往由一个中央机构通过更清晰的组织分工来实现下级单位之间的协调。

如Stein认为,诸如囚徒困境之类的具有共同利益的两难困境中,需要的是协作,即只有一个最优均衡,而个体的独立决策往往导致帕累托无效的结果———每个行动者都愿意选择那个非帕累托最优的结果。

为解决这类问题、确保帕累托最优的结果,各方必须进行协作,并且有对偏离行为的足够强大的威慑。

而在面临公害的困境中,行动者各方都希望避免某一结果的产生,尽管他们各自追求的并不一致。

在这种情况下,需要的只是协调,即确保某一状态不会实现即可,最终的均衡状态有很多种。

而且这种结果将是自执行的,即各方对这种均衡的偏离只会伤害自己,因此不存在着监控和服从的问题[12](第2992324页)。

许多学者都相信,协作性公共管理完全不同于传统的公共管理,相对于传统等级制的自上而下的管理,协作性公共管理是一种由内而外的管理,它的产生是基于组织之间的相互信任、共同的依赖性、相互之间存在共同的价值理念。

传统公共管理者在面对来自市民的要求时,会回答:“是的,我们可以提供这种服务。

”或者,“不,我们不能够这样做。

”而协作性公共管理的回应是:让我们一起努力来看看我们可以怎样做出改进。

传统的等级制体制要求的管理技能是POSDCORB,即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。

但协作性公共管理要求的技能完全不同,它强调多个参与者在多个领域内的共同协作,建立长期合作伙伴关系,来完成任何一方所无法独立承担的工作。

尽管传统的政府管理中可能偶尔也会出现协作性公共管理的情形,但是它往往被看作是一种例外,而非常态的管理方式。

随着全球化脚步的加快,协作性公共管理的规模将日益扩大,并占据政府管理的主要内核,这使得公共事务的管理在实质上呈现出与传统政府管理的本质不同。

政府在面对日益复杂的公共事务的时候,已经变得越来越倾向于寻求与外部组织的协作,传统的行政管理将变成一种内化于政府内部的管理活动,政府将逐渐以协作性公共管理活动为主处理公共事务,协作性公共管理将会逐渐取代传统的行政管理。

二、协作性公共管理的理论基础
协作性公共管理研究主要关注的是组织层面的分析,因此,从理论来源上看,其发展是建立在资源依赖、政府间管理和网络理论基础之上的。

资源依赖理论将视角从组织内部转移到组织与其周围的环境之间的关系,政府间管理理论则将注意力聚焦于不同的辖区政府,而网络理论则致力于分析不同组织之间相互关联构成的各种关系,它们都为协作性公共管理的产生提供了丰富的理论资源。

(一)资源依赖理论资源依赖理论产生于20世纪40年代,在70年代以后被广泛应用到组织关系的研究,其主要代表著作是杰弗里・普费弗与萨兰奇克1978年出版的《组织的外部控制》。

资源依赖理论假定,没有任何一个组织是自给自足的,所有。