基于委托代理理论的地方政府债务监控体系构建
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一
方政府在 尽可能 降低资金 成本 的前 提下 ，安排 借债 资 金， 高效完成 地方基 础建设 任务 的活动。 同时 ， 地方政府 职能实 现状况 已成为衡 量地方 政府委托 代理绩 效 的重 要标准 。中央政府 、社会公众对公 共投资项 目决策 、 设 计、 施工 、 后评价等程序实现 全程监 控 ， 保证地方政府在 维护正常地方 经济秩 序 的前提 下 ， 按 照 中央政 府 、 社会
三、 构 建基 于委 托代 理理 论 的地方 政府 债务 监控 体 系
１ ． 地方政府债务监控活动分析 地方政 府债务 活动借债 、 用债 、 还债三个 环节 即相 互独立 又紧密相关 ， 形成 一 了个完 整 的闭合 循环 ， 分 析 各个环 节的主要 活动 ， 寻找监控 的关键节 点 ， 是 中央政
要求 的必然产物 。中央政府 、 社会公众需要将地 方政府 债务收支监控与预算管理相挂钩 ， 重点监控借债 渠道与 平 台、 借债方式 、 借债利息等关键节点 ， 以保证可控 的债
务规模 ， 保持合理 的财政收支结构 。 作 为实现公共服务职 能的重 要途径之一 ， 用债是地
托地方政府完成所划拨 的任务 。在该 委托代理关系下 ， 中央政 府决定 地方政 府官员 的绩效 考核和职务升迁 ， 并 将 经济 社会发展规模 作为地方 绩效考核的关键性指标 ， 定程度 上造成 地方政府 不顾财 力而举债 搞 “ 形象 工
公众利 益诉求 高效用债 。 作 为后续债务活 动的信 誉前提 ， 还债是针对 已经到 期 的债务 ， 地方 政府利用 财政收 入资金 ， 对债权人 还本 付息 的活动 。同时 ， 只有按时偿还 到期 债务才能维护地 方政府 的权威 ， 获得社会公众 的认可 。 中央政府 、 社会公 众将还债信誉作为监控 的重 要 内容 ，对到期债务规模 、 利息 、 还款 资金来源 等关键点进 行重 点监督 ， 杜绝拖 欠 债权人 资金 、 损 害政府信誉行 为的出现 。 ２ ． 地方政府债务风险预警指标体系设计 债务风 险预警指标 体 系设计 的关键 是如 何从 有 限 的地方政府债务信息 中选取有代表性 的指标 ， 综合反 映 债务风险概况 。 在全面考察各种统计指标相关性及获取 难易程度 的基础上 ， 从地方政府债务 管理运行 的三个环 节（ 借、 还、 用） 选取 １ １ 项指标 ， 设计初 步 的地方政府债务 风险预警指标体 系。 在借债环节 ， 为保证地方 政府借债有度 ， 选取 以下３ 项指标 ： ① 债务负 担率 ， 即地方政府 当年债 务余额 占地
众 的重要性 。 同时 ， 地方政府行政命令式 的发债方式 ， 造
成“ 市 场监督 ” 的缺失 ， 束缚 了社会公众直 接参与地方政 府 债务监 管的范 围和权 限。从 委托代理 理论 的角度 出 发， 创新地方政府债务监控机制 ， 是降低地方政府债务风
险的必要手段 ， 也是优化地方政府财政结构重要保证 。 二、 地方政府债务 问题形成动因分析 １ ． 中央政府与地方政 府间 的委托代 理关系 ， 体 现为 中央政府拨付给地方政府一定 的财力 、 人力 、 物力 ， 并委
政府债 务
孙 丽敏 邹 维 忠
摘要 ： 本文引入委托代理理论 ， 分析地方政府 与中央政府 、 地方 政府与社会公众 的委托代理关 系 ， 探 寻引发地方 政府债务 问题的动因 ， 从借债 、 用债 、 还债三个环节 出发 ， 构建地方 政府债务 监控体 系 ， 实 现中央政府与社会 公众对 地方政府债务 的全过程监督 ， 并提 出相应 的保障措施 ， 以期对 防范地方政府债务风 险工作有所启迪 。
１ ７６
方国内生产总值的 比重 ， 反映 出地方所承担 的债 务总量 相对 于同年地方经济 总产 出规模的 比例关 系 ， 是 国际上 公认 的政府债 务警戒线 ； ②债 务依存 度 ， 是 指当年 的地 方政府债务收入与财政支 出的比例关 系 ， 反映 当年财政
１ ０ ％左右 ， 可将 我国地方政府 的债务 负担率警戒线设 定 为１ ０ ％。综合考虑各方 面的因素 ， 确定借 债和还债环 节 的相 应指标 预警临界值 ，相对于单指标预警方法 而言 ， 综合 指标预警 方法通 过对借债 、 用债 、 还债多个 变量 的 组合 ， 开展多 层次评 价 内容设 计 ， 赋予 各个环节 指标不 同的权重 ， 综合 考量地 方政府债 务风险状 况 ， 从 总体上
程” 的现象 。 作 为中央政府 的代理人决定 了地方政府不存 在破产的可能性 ，地方政府通过举债可 以获得债务短期 收益 ， 而中央政府作 为最后救助者承担债务道德风险。 ２ ． 社会公众 与地 方政府 间的委 托代理关 系 ， 体现为 社会公众选举产 生地方人 民代 表大会 （ 简称地方人大 ） 作 为地方 权力机关 ，并把公 共事务 授权给地 方人大 管 理； 地方人大产生地方政府并进一步把公共事务委托 给 地方政府 ， 加 以必要监督 。 在 此委托代理关 系下， 地方 人 大 只具有 法律意义上 的控制权 ， 对地 方政府 的财政 预算 案缺乏实质性 的影 响 ， 财政收支 的决策 权掌握在地方政 府手 中。 与此同时 ， 由于现存制度 的不足 ， 社会公众对地 方 人大和地方政府 的直 接约束 力有限 ， 不可能保证地方 政 府债务 活动满 足社会公众 的切实利 益。
关键词 ： 委托代理理论 ； 地方政府债务 ； 监控体系
引 言 主导的传统地方政府债务 监控
体系， 脱离 了委 托代理理论 的基本思 想 ， 忽视 了社会公
府和社会公众进行债务监控活动的主要 内容。 作为地方政府财政收入 的重要来 源 ， 借债是地方政 府为 弥补财政赤字 ， 以地方政府 未来预算资金作 为还 款 来源， 用地方政府信用作 为担保的借款活动 。从本 质上 而言 ， 地方 政府借 债是为实现 中央政府和社会公 众委托
方政府在 尽可能 降低资金 成本 的前 提下 ，安排 借债 资 金， 高效完成 地方基 础建设 任务 的活动。 同时 ， 地方政府 职能实 现状况 已成为衡 量地方 政府委托 代理绩 效 的重 要标准 。中央政府 、社会公众对公 共投资项 目决策 、 设 计、 施工 、 后评价等程序实现 全程监 控 ， 保证地方政府在 维护正常地方 经济秩 序 的前提 下 ， 按 照 中央政 府 、 社会
三、 构 建基 于委 托代 理理 论 的地方 政府 债务 监控 体 系
１ ． 地方政府债务监控活动分析 地方政 府债务 活动借债 、 用债 、 还债三个 环节 即相 互独立 又紧密相关 ， 形成 一 了个完 整 的闭合 循环 ， 分 析 各个环 节的主要 活动 ， 寻找监控 的关键节 点 ， 是 中央政
要求 的必然产物 。中央政府 、 社会公众需要将地 方政府 债务收支监控与预算管理相挂钩 ， 重点监控借债 渠道与 平 台、 借债方式 、 借债利息等关键节点 ， 以保证可控 的债
务规模 ， 保持合理 的财政收支结构 。 作 为实现公共服务职 能的重 要途径之一 ， 用债是地
托地方政府完成所划拨 的任务 。在该 委托代理关系下 ， 中央政 府决定 地方政 府官员 的绩效 考核和职务升迁 ， 并 将 经济 社会发展规模 作为地方 绩效考核的关键性指标 ， 定程度 上造成 地方政府 不顾财 力而举债 搞 “ 形象 工
公众利 益诉求 高效用债 。 作 为后续债务活 动的信 誉前提 ， 还债是针对 已经到 期 的债务 ， 地方 政府利用 财政收 入资金 ， 对债权人 还本 付息 的活动 。同时 ， 只有按时偿还 到期 债务才能维护地 方政府 的权威 ， 获得社会公众 的认可 。 中央政府 、 社会公 众将还债信誉作为监控 的重 要 内容 ，对到期债务规模 、 利息 、 还款 资金来源 等关键点进 行重 点监督 ， 杜绝拖 欠 债权人 资金 、 损 害政府信誉行 为的出现 。 ２ ． 地方政府债务风险预警指标体系设计 债务风 险预警指标 体 系设计 的关键 是如 何从 有 限 的地方政府债务信息 中选取有代表性 的指标 ， 综合反 映 债务风险概况 。 在全面考察各种统计指标相关性及获取 难易程度 的基础上 ， 从地方政府债务 管理运行 的三个环 节（ 借、 还、 用） 选取 １ １ 项指标 ， 设计初 步 的地方政府债务 风险预警指标体 系。 在借债环节 ， 为保证地方 政府借债有度 ， 选取 以下３ 项指标 ： ① 债务负 担率 ， 即地方政府 当年债 务余额 占地
众 的重要性 。 同时 ， 地方政府行政命令式 的发债方式 ， 造
成“ 市 场监督 ” 的缺失 ， 束缚 了社会公众直 接参与地方政 府 债务监 管的范 围和权 限。从 委托代理 理论 的角度 出 发， 创新地方政府债务监控机制 ， 是降低地方政府债务风
险的必要手段 ， 也是优化地方政府财政结构重要保证 。 二、 地方政府债务 问题形成动因分析 １ ． 中央政府与地方政 府间 的委托代 理关系 ， 体 现为 中央政府拨付给地方政府一定 的财力 、 人力 、 物力 ， 并委
政府债 务
孙 丽敏 邹 维 忠
摘要 ： 本文引入委托代理理论 ， 分析地方政府 与中央政府 、 地方 政府与社会公众 的委托代理关 系 ， 探 寻引发地方 政府债务 问题的动因 ， 从借债 、 用债 、 还债三个环节 出发 ， 构建地方 政府债务 监控体 系 ， 实 现中央政府与社会 公众对 地方政府债务 的全过程监督 ， 并提 出相应 的保障措施 ， 以期对 防范地方政府债务风 险工作有所启迪 。
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方国内生产总值的 比重 ， 反映 出地方所承担 的债 务总量 相对 于同年地方经济 总产 出规模的 比例关 系 ， 是 国际上 公认 的政府债 务警戒线 ； ②债 务依存 度 ， 是 指当年 的地 方政府债务收入与财政支 出的比例关 系 ， 反映 当年财政
１ ０ ％左右 ， 可将 我国地方政府 的债务 负担率警戒线设 定 为１ ０ ％。综合考虑各方 面的因素 ， 确定借 债和还债环 节 的相 应指标 预警临界值 ，相对于单指标预警方法 而言 ， 综合 指标预警 方法通 过对借债 、 用债 、 还债多个 变量 的 组合 ， 开展多 层次评 价 内容设 计 ， 赋予 各个环节 指标不 同的权重 ， 综合 考量地 方政府债 务风险状 况 ， 从 总体上
程” 的现象 。 作 为中央政府 的代理人决定 了地方政府不存 在破产的可能性 ，地方政府通过举债可 以获得债务短期 收益 ， 而中央政府作 为最后救助者承担债务道德风险。 ２ ． 社会公众 与地 方政府 间的委 托代理关 系 ， 体现为 社会公众选举产 生地方人 民代 表大会 （ 简称地方人大 ） 作 为地方 权力机关 ，并把公 共事务 授权给地 方人大 管 理； 地方人大产生地方政府并进一步把公共事务委托 给 地方政府 ， 加 以必要监督 。 在 此委托代理关 系下， 地方 人 大 只具有 法律意义上 的控制权 ， 对地 方政府 的财政 预算 案缺乏实质性 的影 响 ， 财政收支 的决策 权掌握在地方政 府手 中。 与此同时 ， 由于现存制度 的不足 ， 社会公众对地 方 人大和地方政府 的直 接约束 力有限 ， 不可能保证地方 政 府债务 活动满 足社会公众 的切实利 益。
关键词 ： 委托代理理论 ； 地方政府债务 ； 监控体系
引 言 主导的传统地方政府债务 监控
体系， 脱离 了委 托代理理论 的基本思 想 ， 忽视 了社会公
府和社会公众进行债务监控活动的主要 内容。 作为地方政府财政收入 的重要来 源 ， 借债是地方政 府为 弥补财政赤字 ， 以地方政府 未来预算资金作 为还 款 来源， 用地方政府信用作 为担保的借款活动 。从本 质上 而言 ， 地方 政府借 债是为实现 中央政府和社会公 众委托