美国的农业保险制度

美国的农业保险制度
美国现行的农业保险制度始于1939年。

1938年美国通过了《联邦农作物保险法》，根据该法，在农业部内设立了联邦农作物保险公司（FCIC），该公司由农业部长任命的董事组成的董事会负责管理。

当时被保险的农作物只有小麦一种，以后陆续增加了棉花（1942）、玉米和烟叶（1945）、食用干豆（1948）等，到1980年前，FCIC只为美国半数地区的30种农作物提供农作物保险。

1980年，美国政府决定将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式，并把保险项目扩展到所有农业占重要地位的地区。

根据1980年《农作物保险法》，私人保险公司可以采取两种方式申请参与FCIC的农作物保险和再保险：一是根据每年经营的业务量，到FCIC领取管理费和保险补贴，但是要独立承担保险损失责任；二是只拿佣金不承担风险责任，即所谓“主人销售商”（代理人）。

针对1980年以后全面推行农作物保险制度过程中存在的问题，1994年通过了新修订的农作物保险法，即《1994年农作物保险改革法》。

根据该法所确立的制度和原则，美国农作物保险进一步得到改善：一是取消“巨大灾害救助计划”，建立巨灾风险保障制度，这是提高农民参与率的重要措施；二是建立多风险保险保障制度，在巨灾风险保险的基础上提供更高水平的保险保障；三是为了防止逆选择，专门为主要农作物（如大麦、玉米、棉花、花生、小麦、饲料等8种）推出集体风险保险计划，该保险项目的保额不按各别农场的产量确定，而是以一个县的预测产量的一定比例来确定，参加该保险的农户有权获得“价格支持和生产调节计划”、“农民家庭紧急贷款计划”和“互助储备计划”等福利性计划的好处；四是为了体现公平，对FCIC不可保农作物（主要是蘑菇、芹菜、胡萝卜、土豆、哈密瓜、花菜等23种）实施非保险农作物灾害援助计划。

2000
年通过的《农业风险保障法》，进一步提高了对农作物保险保费的补贴比例。

同时，该法决定试办牲畜保险，允许购买多年性保单的农民提高其保障产量水平，进一步鼓励参与农作物保险的私营公司开发新产品等。

美国农业保险制度的主要特点
一是农业保险以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险为主。

原则上，FCIC可以承保在美国生产的任何农产品商品（包括水产养殖），而私营保险公司独立经营的一般只是农作物雹灾保险，饲养动物、农场建筑物和机械设备等财产的保险。

根据1980年《农作物保险法》，私营保险公司可以在政府政策性农业保险的框架下经营农作物一切险保险，政府鼓励私营保险公司参与FCIC的农作物保险计划，承保或代理FCIC的农作物一切险保险和再保险。

有30家私人保险公司申请为1981年的农作物保险提供再保险；另外有6家私人保险公司与FCIC签约，为其做代理服务业务。

这是一个重要的转折，从此以后，FCIC逐渐减少自己直接做业务，直接保险业务向私人保险公司转移。

到2001年为止，FCIC尽管在全国仍有12个业务办公室，但基本上已经不做直接业务。

二是农业保险实行强制保险与自愿保险相结合。

农作物巨灾风险保险实行强制保险制度，其他都是自愿选择，巨灾保险补贴全部保费。

投保的农民当年农作物收成因灾害减产25%以上时，可以取得FCIC的最高赔偿金额。

并且规定，只要参加了其他保险同时可获得巨灾保险保障，把强制性与选择性较好地结合起来，使农民有广泛的选择范围，并且有参加农业保险的信心。

三是有健全的不断完善的农业保险法律。

政府对农业保险通过保费补贴、业务费用补贴、再保险、免税等形式给予扶持。

联邦政府认捐FCIC5亿美元的股本，并支付一切经营管理费用，对其资本、存
款、收入和财产免征一切赋税。

对私营保险公司承担的FCIC的这部分业务，政府也同样补贴保险费和经营管理费（如提供20%~25%的业务费用补贴）。

1980年至1999年，联邦政府给农作物保险的财政补贴总额累计达到150亿美元，仅1999年就达到22.4亿美元。

2000年，美国农业保险补贴额约占纯保费的53%（保费补贴额平均每英亩为6.6美元）。

《联邦农作物保险法》规定由官方农作物保险公司提供农作物一切险的直接保险和再保险，政府通过FCIC向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，同时，联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。

美国的农业保险是其社会福利制度的一部分，但是他们巧妙地利用了保险这种社会互助形式。

经过60多年的发展和建设，美国的农作物保险制度从管理机制到经营模式和精算技术都比较系统和先进，积累了系统完整的数据和其他信息，使他们能不断地进行改进和完善其制度。

美国的农业保险
2005年8月7日至2005年8月11日，世界风险和保险大会在美国犹他州盐湖城举行，笔者有幸成为“美国私营农业保险公司和再保险基金分担”的一文的点评者，该文的作者之一为美国农业部的著名经济学家。

目前，美国政府的农业保险制度是世界上较为成功的农业保险制度。

自1938年《联邦农作物保险法》颁布后，政府开始涉及农作物保险，一直发展到现在政府出政策由私营保险公司完全代理或经营的
阶段，已经有将近70年的历史，积累子大量的历史数据和运作经验。

国内的相关研究机构曾派出考察团对美国的农业保险现状和先进的经验进行过较为完整的介绍。

但是，最近几年，美国的农业保险制度经历了较大的挑战，尤其是在政府对农业保险的再保险支持力度上产生了不同的声音，笔者仅介绍以下几个方面，并希望给中国的农业保险发展提供一些借鉴。

美国农业保险制度存在的缺陷
在20世纪80年代后期90年代早期，美国关于如何解决农业保险制度中的诸多的问题产生过争论。

1980年《联邦农业保险修改法案》使得农业保险成为了灾害防范的首要形式。

为了鼓励销售更多的生产者，合格的私营农业保险公司被要求努力开发出更多的产品和承保更多的风险。

几乎一夜之间，农业保险制度发展替代灾害补助(disaster assistance)成为一个覆盖主要作物的制度。

美国政府在1980年的法案中，国会设想在10年后能够覆盖可耕种面积的50%，但是尽管有保费补贴并且耕种面积也在不断的扩大，农业保险的参与率仍然非常缓慢。

1988年，一次主要的干旱袭击了中西部，事后发现，仅有25%的可耕种面积被包括在农业保险计划中。

为此，国会再次制定了更为严格的计划以期扩大覆盖率。

这是美国农业保险制度的第一个缺陷——即覆盖率并未达到预期。

美国农业保险制度的另外一个缺陷在于其精算表现不尽如人意。

总损失率在1981到1993年期间超过了150%。

这使得美国农业保险制度大受批评，主要原因在于没有大量的关于逆选择和道德风险的数
据来衡量风险。

最后的一个缺陷在于，作为农业保险的主要经营者的私营农业保险公司，承担了很少的承保损失，这与刚刚提到的美国农业保险制度糟糕的精算表现不成比例。

例如，1981年到1990年，总赔偿超过总保费23亿美元，而同期，公司的净承保收益却达到创记录的1.02亿美元。

农业保险需求问题
美国农业保险的参与率在20世纪80年代增长缓慢，到1988年达到5560万英亩(1英亩=6.07亩)，占应承保面积的25%。

由于1988年的灾害影响，政府要求接受灾害补偿的农民必须购买农业保险，接下来几年的参与率有所上升，最高达到了40%，但到了1993年，参与率又重新跌回了32%左右。

一些美国学者开始质问：为什么政府支持，参与率仍然不高?大多数人认为，主要是农业保险中的逆选择问题。

由于生产者比制定费率的保险人更了解自己面临的风险，因此，对保险人来说就是损失率高的业务更容易参加农业保险反之，则不容易参加农业保险。

其次，美国学者的研究显示，生产者会自己设计一些风险防范策略，也影响到农业保险的参与率。

到20世纪80年代末，政策制定者也逐渐认识到，要么使农业保险成为强制性业务，要么增加补贴，否则，农业保险的参与率不会提高。

美国学者Gardner和Kramer曾经推断，为了使参与率达到50%，保费补贴也应该达到50%。

国会吸取了来自学界的建议，从保费补贴和农业保险强制性两方
面做文章。

在1994年的《农业保险改革法》后，保费补贴和对农业保险的强制性规定成为政府对参与率最有效的控制方法，CAT(catastrophic risk protection)的参与率有所上升，而Buy-up coverge 的承保率也继续上升。

为了使生产者获得更高的保障，政府也向更高保障水平的保单提供了补助，效果较好，到2003年，保险责任总和达到406亿美元，比1998年提高46%。

通过美国1979年到2004年的运作经验说明：足够的补助可以使得参与率提高，但与此同时，边际成本也是较大的。

这是因为农业保险的参与率对保费的反应并不敏感，每增加一英亩的付出成本就比较高。

由于新增的补助需要运用到原来的每一英亩和新增的土地中，为了吸引多一亩的土地加入农业保险计划，需要增加的补助就变得越来越贵。

精算问题
农业保险的精算表现主要依靠两个主要的因素：天气的变化和农业保险制度控制逆选择和道德风险问题。

(一)逆选择问题
逆选择问题历来与农业保险问题相关。

农业保险制度给生产者提供了许多种保险产品的选择。

每种选择都提供给生产者逆向选择最大化的净收益机会。

(二)道德风险
关于农业保险的道德风险问题主要集中在农业保险的购买和对土地的投资上。

学者Horowitz and Lichtenberg的研究表现对农业保险
的购买与土地投人呈正相关，但这一结论受到了来自许多学者的质疑，最近，Goodwin、Vamdeveer和Deal发现，随着对农业保险的购买，对土地的投入倾向于减少。

不像汽车保险或是房屋保险，衡量农业保险的精算表现比较困难，这部分是因为农业的产量在生产者之间高度相关，其次，是由于天气的变化和它对农业的产量的影响，长期的天气数据需要能够很准确的衡量可能的损失。

对中国农业保险的启示
农业保险是农业生产的保护网，也是对农业生产风险的最好的最经济的保障方式，这一点已经得到世界各国政府和学者的认同。

美国农业保险的发展历程对建立中国农业保险制度有积极的借鉴作用。

从美国农业保险的经验来看，政府有必要参与到农业保险的政策制定上来，交由效率较高的机构来运作，并且通过制度约束来规范机构的行丸同时，政府应给予农业保险的生产者以一定的补贴，这是由农业的特点和农业保险的特点决定的。

就中国目前农业保险发展的现状来看，多种组织形式的农业保险机构参与进来做效率比较，经过一段时间的市场选择，效率较高的组织形式将会成为经营运作农业保险的市场机构。

政府对农业的补贴不应该停留在简单的农业补贴上，可以通过对农业保险的补贴作为重要形式，这既是体现对“三农”问题的重视，也能间接促进农业保险的发展，同时也是对农业保险补偿功能的最大的体现。

农业风险的多样性决定了农业保险管理方法的多样性。

农业保险制度的建立是一个较系统的工程，尤其在中国这个人口大国和农业大国，经济发展水平的不平衡也是农业保险制度建立的重要的需要考虑的因素。

因此，在建立中国特点的农业保险制度的同时，需要考虑地区之间的差别。

社会主义市场经济初级阶段的特点决定了中国的保险市场在发展过程中，要做到统筹城乡发展、统筹区域发展。

城乡“二元经济”结构，东西部地区经济的巨大差距要求农业保险市场需要有区域差异化的政策。

当然，政府的补贴并不是多多益善，第一，中国目前的经济实力并没有达到这样的要求，美国农业保险制度的糟糕精算表现也使得它屡受批评；第二，由于政府的边际成本呈现上升的趋势，边际成本必须得到控制，否则，补贴缺口将不断的增加。

美国的农业保险制度是世界上最成功的农业保险制度之一，经历了半个世纪的运作过程，在合格的保险人、生产者和政府相关机构之间，已经达到了某种默契，这种默契对于中国的农业保险来说是最重要的。

美国农业保险简介参考
目前，美国可以参加农作物保险的作物已达100余种。

2000年，农作物保险承保面积2.0亿英亩，占可保面积的76％；200万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65％，1981年至2000年累计收取纯保费198.1亿元，累计赔款支出为202.4亿元，20年的平均赔付率为102％。

美国的农业保险主要包括五大类：
一、多种风险农作物保险
这是开展历史最长、投保最广泛的险种。

保险作物约有70种；保险责任包括干旱、洪水、火山爆发、山体滑坡、雹灾、火灾和作物病虫害等；保险产量根据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定。

多种风险农作物保险又分为巨灾保险和扩大保障保险。

巨灾保险，是提供最低基本保障的一种保险。

农民只要按规定交纳了手续费（贫困农民可以免交），就可以获得巨灾保险保障。

其保障水平为平均产量的50％，赔偿价格为风险管理局公布的市场预测价格的55％。

扩大保障保险，是在巨灾保险的基础上开展的一种保险。

农民可在最低保障的基础上，根据个人种植作物的历史平均产量，购买更高的保障，最高投保产量可达到平均产量的85％，投保价格为风险管理局公布的市场预测价格的100％。

二、团体风险保险
该险种的保险产量与所在地该农作物的平均产量挂钩。

由于该险种投保费用少，所以费率比较优惠。

三、收入保险
这是一种以产量作为赔偿依据的险种，颇受欢迎。

由于各州的具体承保标的和赔偿标准不同，收入保险主要分为5类：
1、团体收益保险。

与团体风险保险的作法相似，其在计算保险金额和实际收益时，采用的是当地的平均产量而不是个人历史平均产量。

2、作物收益保险。

在收入保险各险种中，作物收益保险最受欢迎。

该险种提供种植农作物的毛收入（价格×产量）保障。

保险金额根据农民所选择的保障水平、个人历史平均产量和基本市场价格或收获市场价格来确定。

3、收益保证保险。

保障水平与作物收益保险做法相似，但有两点不同：首先，农民必须选择是以“基本价格”或是以“收获价格”作为计算保额的依据。

其次，该险种可为整个农场提供保障，例如，将小麦和其他保险作物的收益统一计算作为保障对象。

4、收入保护保险。

该险种提供的保障水平与收益保证保险相似。

两者的区别是：收入保护保险只能以基本价格作为计算保额的依据，并要求生产者必须以整个农场作为保险单位，即投保者必须将其在一个范围内的同种作物一并投保（不按地块投保）。

5、农场总收入保险。

以整个农场作物、牲畜等的毛收入作为承保和理赔的基础，当农场的总收入低于保险金额时，可获得赔偿。

参加该保险的农民，必须依照联邦农业税税表的规定，逐一列出其收
入内容。

四、冰雹险
在美国农业保险中，大的险种一般都是由政府支持的。

但是有一个特例就是冰雹险，这是一个完全由私营保险公司开展的纯商业险种，并且已经有100多年的历史。

五、其他试办险种
由于私营保险公司的参与，新险种不断涌现，目前各州还试办了20多种针对不同作物而开办的险种，如新苗圃保险、大白菜种植收入保险等。

未来美国政府打算进一步推进目前的农业保险计划，并使之不断完善。

布什在2001年1月的施政纲领中宣布，将在未来10年内耗资76亿美元完善农业保险制度。

在关于农业保险改革的各种方案中，有一个方案是按照各种作物的指数来开展保险。

还设想通过精算将高风险和一般风险的地区区别开来，设立一个特别基金，把高风险的农业生产者集中在一起，由政府提供保障。

而一般风险地区的农业保险业务则由私营公司去做。

届时农户投保农业保险就像投保汽车保险一样方便。

美国政府打算将来逐步减少对农业保险的补贴金额，以适应WTO关于农业问题的协议。

美国如何构筑农作物保险体系
在世界各地，农业都属于高风险行业，不仅可能遭遇自然灾害，还经常会受到价格波动的影响。

为了化解风险，保护农民利益，促进生产的稳定发展，全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度，美国是其中之一。

它的一些具体做法，对建立健全中国的农作物保险制度不无借鉴作用。

美国农业高度发达，尽管农业人口仅占总人口的 1.8%，却是世界上最大的农产品出口国，世界各国粮食进口总量的一半来自美国。

为了保持农业的稳定发展，美国政府采取了许多扶持政策，建立健全农作物保险制度便是其中之一。

美国的农作物保险制度覆盖范围广，保障水平高，主要属于政策性保险范畴。

其具体方式是，由国家财政直接投资成立保险公司，逐步过渡到国家委托商业保险公司开展业务，对其给予一定的财税补贴。

这一做法有效地解决了农作物保险风险大、赔付多，一般商业保险公司无力单独承担的问题，促进了农业保险向纵深发展。

据统计，美国目前农作物可保品种已达100余个。

在全美200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75%。

1997年，美国农作物保险的承保面积为1.822亿英亩，2004年已经超过2.21亿英亩，8年增加了21%。

其中2002年为2.87亿英亩，占可保面积的81.3%。

在1995年到2004年的十年中，美国农险赔付率平均为95%，基本做到了盈亏平衡。

其中，2004年为73%，是1997年以来最低的。

农作物保险一试四十年
回顾历史可以看出，美国的农作物保险发展之路并不平坦。

早在19世纪末，美国一些私营商业保险公司已涉足农作物保险，但
最终都难以为继。

其主要原因：一是保险实施范围有限，风险无法分散；二是资料数据不够充分，难以正确评估风险和准确厘定保险费率；三是赔付率太高，入不敷出。

1922年，美国联邦政府开始研究农作物保险问题。

当时，美国的农作物保险仅剩下雹灾险一种，覆盖面也十分有限。

在以后的10多年里，美国国会就农作物保险进行了多次调研和听证。

1934年至1936年，美国发生了大面积旱灾，农业生产受到很大影响。

这一情况使联邦政府意识到，建立农产品风险保障机制势在必行。

由于农作物保险成本高、风险大、赔付多，仅靠私营商业保险公司很难应对。

为此，政府根据农业生产可能发生的自然风险费用，建立了共同财产保险准备基金。

农作物一旦发生灾害亏损，即从这笔基金中拨款提供赔付。

这样，较好地解决了农民因担心自然风险而不愿在土地上投资的问题，保证了土地资源的合理利用。

在这一背景下，1938年，美国历史上第一部《联邦农作物保险法》应运而生，该法规定了农作物保险的目的、性质、开展办法和经办机构等，为联邦政府建立和发展农作物保险体系提供了法律框架和政策保障。

美国农业部据此设立了联邦农作物保险公司，公司资本通过认捐的方式筹集，经营管理费用由政府提供补贴，税赋一律免交。

农作物保险业务由其直接经营，保险范围包括旱涝、作物病虫害等自然灾害，保险产量依据农民个人种植作物的历史产量或地区产量来确定，最高可获100%的赔付额。

农作物保险的问世，发挥了农业价格政策所起不到的作用，使美国的农业生产有了更可靠的外部保障。

自此以后直至1980年，美国农作物保险制度在这一框架下一直处于试行阶段。

在这段时间里，美国农作物保险的发展也面临着重大考验。

主要是联邦农作物保险公司亏损严重，无力储备足够的保险基金，因而时常面临各方面的压力，并曾一度被国会叫停。

其主要原因在于：一是受国家财力所限，农作物可保品种较少，承保面积也十分有限，仅覆盖了局部地区。

二是农险参与率很低。

美国法律规定，农民遇到天灾人祸，即使没有参加农险，政府也同样会提供灾害援助，因此许多农民宁愿依赖政府救济，也不愿掏钱购买农险。

三是保险经营渠道过于单一，除了雹灾险，以及农场建筑物和农机设备之类的财产保险可由商业保险公司经营外，农作物保险基本由政府主办的保险公司承担，这种情况造成了美国农险保费盘子有限，灾害风险不易分散，保险赔付率高的问题。

立下新法规保险唱大戏
针对上述问题，1980年，美国国会对农作物保险法进行了重大修改，将其引入新的发展阶段。

根据新法确立的制度和原则，美国政府开始全面推广农作物保险体系，扩大农作物承保面积，放开农险地区限制，提高农民的参保率。

其中一项重要措施，就是吸引商业保险公司和保险代理人在政策性农作物保险框架下，参与农险的销售、服务并承担部分风险。

其主要方式有两种：一是私营保险公司独立承担保险损失责任，联邦政府则根据其农险业务量，提供管理费和保险补贴，补贴约占纯保费的30%。

二是政府雇佣保险代理人销售农险产品，保险代理人只拿佣金不承担风险责任。

这一方式由于效果不太理想，到1994年被正式淘汰。

通过一系列强有力的举措，美国的农作物保险取得了迅速发展。

从1980年至1990年，全美农险承保面积从2627万英亩增加到了1亿英亩，可保农作物从28种上升到了50种，农民的农险参与率由9.6%提高到33%，农险覆盖地区也从4632个县增加到了21354个县，几乎覆盖了全国所有的县。

1983年美国农险产品的销售率为36.4%，1993年已经上升到了93.2%。

没有私营保险公司充足的人力资源参与，要达到上述目标是难以想象的。

私营保险公司参与农险计划，使得美国的农作物保险取得了快速发展，但是也带来了一些新问题。

主要表现为，由于农产品风险保障仍然存在“双轨制”，即农业保险和联邦政府的灾害救助，两者关系难以协调。

一方面，从1980年到1994年，政府连年支付巨款用于直接救灾，负担沉重；另一方面，农作物保险又由于缺乏足够的财政支持，造成亏空。

据统计，1981年至1988年，美国政府直接用于灾害支付的资金高达69亿美元，1988年至1994年，每年灾害救助款平均高达15亿美元，而同期联邦政府用于农险的财政补贴还不到9亿美元。

由于政府直接救灾拨款数额过高，妨碍了农作物保险计划的正常实施，也影响了农民的投保积极性。

1994年以前，农民的农险参与率一直未能突破33%，承保面积也未能超过可保面积的50%。

由于农民参保率没有新的提高和政府财政支持不够到位，1981年至1987年期间，美国农险平均赔付率高达155%。

财政增补贴扩大覆盖面
为此，1994年，美国再次对农作物保险法进行了改革。

其主要措施是取消政府一般性救济计划，推出农作物巨灾保险和扩大保。