限行令与其合宪性质疑

限⾏令与其合宪性质疑
2019-06-11
⼀、问题的提出：“机动车限⾏令”及其合宪性质疑
2008年6⽉，北京市政府根据北京市⼈民代表⼤会常务委员会《关于为顺利筹备和成功举办奥运会进⼀步加强法治环境建设的决议》，发布了《关于2008年北京奥运会、残奥会期间对本市机动车采取临时交通管理措施的通告》，决定从7⽉20⽇起⾄9⽉20⽇，北京市机动车将分单双号⾏驶。

该通告的实施在某种程度上缓解了北京奥运期间的交通压⼒，改善了⾸都的空⽓质量。

①所以，在奥运会成功闭幕后不久，即2008年9⽉27⽇，北京市⼈民政府发布了《北京市⼈民政府关于实施交通管理措施的通告》（京政发〔2008〕39号）（以下简称“08通告”），此即所谓每周少开⼀天车的“机动车限⾏令”。

通告要求：
除警车、消防车、救护车等特殊车辆外，其他机动车（含已办理长期市区通⾏证的外省、区、市进京机动车）⾃2008年10⽉11⽇⾄2009年4⽉10⽇试⾏按车牌尾号每周停驶⼀天（法定节假⽇和公休⽇除外），限⾏范围为五环路以内道路（含五环路），限⾏时间为6时⾄21时。

停驶的机动车减征1个⽉养路费和车船税。

时⾄2009年4⽉3⽇，北京市⼈民政府发布《北京市⼈民政府关于继续实施交通管理措施的通告》（以下简称“09通告”），顺延了“机动车限⾏令”。

限⾏措施与2008年的规定⼤致雷同，只是限⾏期限长为⼀年。

然⽽，在顺延的“机动车限⾏令”⾏将结束之时，北京市⼈民政府于2010年4⽉1⽇再度发布《关于实施⼯作⽇⾼峰时段区域限⾏交通管理措施的通告》（以下简称“10通告”），将⼤致相同的“机动车限⾏令”再顺延两年，使本来作为保障奥运的临时措施演变成了长效⼿段。

2010年12⽉21⽇北京市⼈民政府发布的“治堵⽅案”，即《北京市⼈民政府关于进⼀步推进⾸都交通科学发展，加⼤⼒度缓解交通拥堵⼯作的意见》（京政发［2010］42号），再次肯定了要“继续实施和完善⾼峰时段区域限⾏交通管理措施”。

对此，社会各界议论纷纷，已有⼤量著述从不同⾓度对此进⾏了或赞或否的论证。

②但颇为遗憾的是，据笔者查阅，在这些卷帙浩繁的论述中，评者多，论者少；③诉诸情感者多，求诸法律论证者少；①运⽤法律原则者多，规范分析者少。

②“机动车限⾏令”涉及的是公民的私有财产权，对其问题的深刻剖析需要宪法学的视⾓和⾼度。

虽然，⽬前我国的宪法还被束之⾼阁，属于没有⽛的⽼虎，③但从宪法⾓度对社会问题进⾏分析，绝不是为了展⽰毫⽆意义的“屠龙术”，恰恰是通过认真对待宪法，使其成为“政府权⼒警觉的界点，公民权利保护的标点”④，进⽽推动全社会的宪法思维，树⽴宪法规范意识。

由于我国宪法关于私有财产权的规定并未列⼊“公民基本权利与义务”⼀章，所以本⽂⾸先通过对宪法⽂本的解读，分析⼴为传颂的私有财产权是否属于我国公民的⼀项基本权利；接着分析每周少开⼀天车的“机动车限⾏令”是否对公民的私有财产（机动车）构成宪法意义上的征收或征⽤；然后，分三个部分分别依照宪法对私有财产权的保护要件，对“机动车限⾏令”的合宪性进⾏分析：⼀是通过追溯三份通告所指向的法律依据，论证“机动车限⾏令”是否恪守了宪法上“依照法律规定”的要求；⼆是论
证“机动车限⾏令”是否能够遵循“为了公共利益”之⽬的；三是浅析“机动车限⾏令”是否对权利⼈给予了补偿。

⼆、私有财产权的宪法地位
私有财产权是公民的⼀项基本权利，似乎是毫⽆疑问的铁律。

但回归到中国宪法⽂本，则并不是毫⽆疑问。

虽然我国宪法第13条明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”，但该条规定不是放在第⼆章“公民的基本权利和义务”部分，⽽是作为宪法第13条放在第⼀章“总纲”部分，⽽宪法条款的序列结构则蕴含着制宪者对相关规范的基本⽴场。

①所以，我国有⼀些宪法学教材和著作在介绍公民宪法（基本）权利时，没有将私有财产权作为公民的⼀项基本权利加以列举和阐释。

②
1982年宪法制定的⼤环境是计划经济体制，国家⼏乎是进⾏资源配置的唯⼀主体，⽣产资料、⽣活资料都由国家⾼度垄断，在这种理念的主导下，私有财产当然也是国家统⼀⽀配的对象。

⽽宪法中的基本权利是要表明权利⼈在国家⽣产的基本领域中所处的法律地位，③其“永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的⽂化发展”。

①在计划经济体制下，公有制经济在社会经济形式中占据着绝对的主导或领导地位，私有财产权⽆论对公民参与政治⽣活或者经济⽣活都处于⽆⾜轻重的地位，个⼈通常只对少部分消费资料拥有所有权。

所以，对私有财产权的保护不归于公民的基本权利，⽽⾪属国家的经济制度，是计划经济体制下社会主义国家宪法财产权保护的主要类型，如1977年苏俄宪法将其放在第⼆章经济制度部分，1977年保加利亚⼈民共和国宪法也是放在第⼆章社会经济制度部分，1972年朝鲜宪法也是如此。

②
但随着社会经济的突飞猛进，我国公民的私有财产得到较快增长，尤其是⾮公有制经济得以快速发展，私⼈拥有⽇益增多的⽣产资料。

公民在国家⽣产的基本领域中所处的法律地位早已今⾮昔⽐。

在此情况下，⼗届全国⼈⼤⼆次会议把原来的第13
条“国家保护公民的合法收⼊、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。

国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权”修改
为“公民的合法的私有财产不受侵犯。

国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。

国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实⾏征收或者征⽤并给予补偿”。

在新中国⽴宪史上第⼀次公开、明确地宣告公民的合法的私有财产不受侵犯，③顺应了民意④，应该说是⼀个巨⼤的进步。

新中国宪法制定与修改的亲历者许崇德先⽣概⾔：“宪法第⼗三条规定的国家保护公民的合法财产所有权和私有财产的继承权，宪法修正案第⼗六条规定的‘国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益’，实际上是宪法确认了公民的⼜⼀项基本权利即私有财产权”。

⑤但从宪法⽂本来看，国家对私有财产权的保护仍处在经济制度的规范群之列，并未明确列⼊公民的基本权利。

究其原因，可能主要是2004年宪法修改的主要宗旨是“把党的⼗六⼤确定的重⼤理论观点和重⼤⽅针政策写⼊宪法”，遵循的基本原则“不是⼤改，⽽是部分修改，对实践证明是成熟的、需要⽤宪法规范的、⾮改不可的进⾏修改，可改可不改
的、可以通过宪法解释予以明确的不改”。

①但国家承认了对私有财产权的保护，并不等于⼈民就享有权利。

当社会的⼀
切领域都处于国家的绝对控制之下时，拥有个⼈财产的事实，并不能形成⼀种与公共权⼒相对抗的个⼈权利。

在这种情况下，就需要宪法学⼈运⽤宪法解释学的智慧，“通过宪法解释予以明确”⽬前宪法中不太明确的规范条款，以适应当前社会的需要，保护公民的权利。

从逻辑上来说，宪法权利的存在往往基于⼀条有效的宪法权利规范。

②因此对财产权的理解，必须⾸先找到宪法上的财产权规范。

但判断⼀条宪法条款是否属于特定的宪法权利规范，并不必然要求该宪法规范明确表述出该宪法权利。

“与基本权利有关联性影响的条款同样也是基本权利条款，这种条款没有直接表述某⼀个宪法权利，但它可以对宪法权利的保障和实施起到作⽤”。

③典型例证之⼀就是，通过权利伴影（penumbra）理论，隐私权得以从美国宪法第九修正案中喷薄⽽出（emanate）。

④在此基础上，仔细审视我国宪法中有关公民基本权利的规定，可以发现，2004年通过的第24条宪法修正案，即在宪法第33条增加“尊重和保障⼈权”的规定，为私有财产权的基本权利地位提供了解释的空间。

①
“尊重和保障⼈权”是新时期国家伦理的新决断，被誉为是修宪者打出的第⼀张多⽶诺⾻牌。

②私有财产权则是⼈作为有尊严的个体存在的社会物质基础，是⼈性的必然产物。

尊重和保护私有财产权真正的原因应该是对⼈本⾝的内在价值与尊严的尊重和保障，其在⼈权体系中的重要意义已⽆须多⾔。

因为“没有任何东西曾经像私有财产权⼀样，如此普遍地打动⼈类的想象，俘虏⼈类的感情；它是指某⼈对世上的外物所要求和⾏使的唯⼀且专断的⽀配，它全然排除世界上任何其他⼈的权利”③。

私有财产权⼊宪为⼈权得到更全⾯的保障和更⼴泛的实现提供了新的坚实基础和有利契机。

④
2004年宪法修正案通过的背景也诠释了私有财产权在当前中国⼈权体系中的地位已⽇臻重要。

⑤⽽在⼈权中具有特定内涵、被认为具有重要意义的部分可通过概括性的基本权规定转变为宪法保障的“法的权利”。

⑥
此外，修改之后的宪法第13条，虽位居经济制度规范序列，但“公民的合法的私有财产不受侵犯”前并没有“国家保护”的字样，也暗含了私有财产权是⼀项⼈权，先于国家⽽存在，属于第33条第2款的⼈权保护范畴，这可能是修改第13条第1款和增加第33条第2款的唯⼀必要性。

①此外，“⼈权⼊宪”的价值也旨在“当实践中出现⼈权侵害事件时，我们应积极运⽤宪法解释技术，在规范所允许的范围内，以⽬的论解释⽅法寻求可能的权利救济途径”。

②由此来看，财产权的⼈权属性及其在宪法中的地位，决定了⼈权概念不可能不含有财产权的意旨。

③所以，私有财产权通过宪法第33条的⼈权概念，超越了宪法第13条的制度性保障规范，从⽽成为公民在宪法上所享有的⼀项基本权利。

财产权获得了宪法地位，并不等于不受限制。

除了受到权利⾃⾝内在的制约以及宪法上对公民基本权利的普遍性限制原则之外，④针对财产权的制约具体体现在宪法第13条第三款的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实⾏征收或者征⽤并给予补偿”。

该款规定与前两款对私有财产权的保障构成了中国宪法中私有财产权保护的“唇齿条
款”⑤，即对公民私有财产的征收或者征⽤必须同时满⾜：（1）依照法律规定；且是（2）为了公共利益的需要；并（3）给予补偿。

在宪法体系上，这三个条件已经与公民私有财产权的征收或者征⽤融为⼀体，不可分离。

本⽂接下来拟从这三个⽅⾯，分析北京市“机动车限⾏令”的合宪性问题。

但⽂章从论证逻辑⾓度考虑，⾸先分析机动车限⾏是否构成宪法上的征收或征⽤。

三、机动车限⾏构成宪法意义上的征⽤
在⼈权条款的荫庇下，宪法第13条构成了对公民私有财产权保护的基本规范。

对其“征收或者征⽤”必须满⾜宪法规定的要素，但⾸要问题是何为宪法意义上的“征收或者征⽤”？机动车限⾏是否构成了宪法意义上的“征收或者征⽤”？
1982年宪法仅在第10条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对⼟地实⾏征⽤”中针对⼟地使⽤了“征⽤”。

⽽征⽤（eminentdomain），源⾃统治权（dominium　eminens），最早由荷兰法学家格劳修斯（Hugo　Grotius）提出。

1794年普鲁⼠邦制定的《普鲁⼠⼀般邦法引论》中⾸次规定了征⽤的⼀般原则，⽅式包括完全或部分限制或剥夺⼈民（⾏使或拥有）财产权利。

这即所谓的古典征⽤。

①到了魏玛时期，这种古典征⽤演变为扩张的征⽤，征⽤标的不再以所有权和其他物权为限，只要是任何具有财产价值的权利，包括债权在内，都可列⼊征⽤的标的范围。

②1949年的德国基本法原则上接受了这种扩张的征⽤概念。

不仅征⽤内容扩充⾄⼀切具有财产价值的私权利，同时，征⽤的⽅式也不限于对财产权的全部或部分剥夺，只要是限制该财产权利的⾏使，就⾜以构成征⽤。

③
在中国语境中，按照《辞海》的解释，征⽤是指国家依法将⼟地或其他⽣产资料收作公⽤的措施。

④但⽤完之后，是否需要将⼟地或其他⽣产资料归还给原所有⼈，则语焉不详。

所以，这种并没有更进⼀步解释的“收作公⽤”可宽泛地理解成包括了所有权和使⽤权在内的收作。

征⽤的对象则仅限于“⼟地或其他⽣产资料”，这种解释恰与前述1982年宪法第10条第三款规定相吻合。

2004年通过的宪法第20条修正案已经对该条进⾏了修改，规定“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对⼟地实⾏征收或者征⽤，并给予补偿。

”时任全国⼈民代表⼤会常务委员会副委员长的王兆国在解释这种修改时，指出“征收主要是所有权的改变，征⽤只是使⽤权的改变”。

并举⼟地管理法为例，指出“农村集体所有的⼟地转为国有⼟地的情形，实际上是征收……临时⽤地的情形，实际上是征⽤。

”①2007年通过的《物权法》，继续印证了这种理解。

第44条规定，“因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征⽤单位、个⼈的不动产或者动产。

被征⽤的不动产或者动产使⽤后，应当返还被征⽤⼈。

单位、个⼈的不动产或者动产被征⽤或者征⽤后毁损、灭失的，应当给予补偿”。

此外，据笔者查阅，⾄今为⽌，在法律规范中对征⽤⼀词作出解释的只有1995年中华⼈民共和国国务院和中央军事委员会联合发布的《国防交通条例》第30条，该条第⼆款专门对“运⼒征⽤”进⾏了解释，指出：本条例所称运⼒征⽤，是指在特殊情况下，省、⾃治区、直辖市⼈民政府依法采取⾏政措施，调⽤单位和个⼈所拥有的运载⼯具、设备以及操作⼈员的活动。

实际上是⽤“调⽤”解释了“征⽤”，⽽调⽤则蕴含有⽤了之后需要归还的意思。

②所以，宪法第20条修正案通过之后，宪法上的征收和征⽤的区分便相当明确。

征收的实质是强制收买，对象限于不动产，主要是⼟地所有权和⼟地使⽤权，且征收不发⽣返还问题，只发⽣征收补偿问题；征⽤的实质是强制使⽤，对象包括不动产和动产，使⽤完毕后应当将原物返还于权利⼈，如果因使⽤导致原物毁损不能返还的，应当照价赔偿。

③征⽤限于使⽤权的改变。

这种改变既包括典型的政府将使⽤权征为⾃⼰使
⽤，在某段时间内，财产归征⽤者占有，即“占⽤性”征⽤（Possessory　Taking）；也包括准征⽤，或规制性征⽤（Regulatory　taking），即政府⾏使经济管制权利，在财产的使⽤、收益等⽅⾯设定限制，致使占有⼈的财产价值下降。

①准征⽤的情况下，财产的所有权和使⽤权仍归财产所有者享有，但财产的使⽤价值受到折损。

对于“占⽤性”征⽤来说，因为征⽤者取得了实际的占有和控制，所以，⼀般⽽⾔，“不管侵犯的程度多么微⼩，也不管背后的公共利益多么重要，都要求给予补偿”。

②但对于规制性征⽤来说，并不必然都构成宪法意义上的征⽤。

⽤美国联邦最⾼法院霍姆斯（Holmes）⼤法官话说是“规制过多时，构成征⽤”。

③但什么算过多，则令⼈⽆所适从。

以致在相当长的时期内，美国联邦最⾼法院试图回避判断多⼤程度的规制属于过多。

不过，有两种规制类型则明确需要给予补偿：⼀类是在空间上对财产构成占有；④另⼀类是规制⾏为导致财产所有者完全丧失了财产的经济效益。

⑤直到1992年的路卡斯诉南卡罗纳州海岸委员会案，联邦最⾼法院多数意见试图⽤确定性规则来终结对这⼀问题的争论，遂指出（1）某⼀规则如果导致财产经济上的有效利⽤⼏乎失去可能的话，那么原则上应视为征⽤，必须给予补偿；（2）但这种规制在例外的情形下也可⽆须补偿；（3）不过，这种例外⼜仅限于根据各州的物权法或排除妨害财产权益法也须或也可作出同样规制的场合。

⑥尽管这是⼀个5∶4作出的判决，⼤法官们之间争议颇多，但可以明确的是，规制性征⽤若导致财产使⽤价值的丧失，则应给予补偿。

再来看北京市的“机动车限⾏令”。

根据“10通告”，“本市⾏政区域内的中央国家机关，本市各级党政机关，中央和本市所属的社会团体、事业单位和国有企业的公务⽤车继续按车牌尾号每周停驶⼀天（0时⾄24时），范围为本市⾏政区域内道路”。

“其他机动车（含已办理长期市区通⾏证的外省、区、市进京机动车）继续实施按车牌尾号⼯作⽇⾼峰时段区域限⾏交通管理措施，限⾏时间为7时⾄20时，范围为五环路以内道路（不含五环路）”。

依照《物权法》的规定，所有权⼈（包括国家、集体、私⼈）对其依法享有所有权的机动车享有占有、使⽤、收益和处分的权利，任何单位和个⼈不得侵犯。

即便每周限⾏⼀天，也限制了所有权⼈对机动车使⽤权、收益权的完全⾏使，使所有权⼈的所有权产⽣瑕疵，并导致机动车使⽤价值的贬损或降低。

虽然对于⾮公务⽤车限⾏时间仅为⼯作⽇的7时⾄20时，范围为五环路以内道路（不含五环路），似乎这种规制并没有导致所有权的变更，也没有侵犯使⽤权，①但从事实上来看，机动车作为交通⼯具，是在道路上⾏驶，⽽不是在家⾥驰骋；作为代步⼯具的⽣活资料或是经营⽤的⽣产资料，都主要是在⼯作时间使⽤，⽽不是休息时使⽤，更少有在夜间使⽤（夜间之所以不限⾏不正是因为使⽤的少吗？）。

所以，尽管政府并没有实际占有限⾏的机动车，但这种限⾏措施已经导致机动车在限⾏期间经济上的利⽤价值⼏乎完全丧失。

在限⾏当天，受限的机动车对于车主来说已经⼏乎没有任何的利⽤价值，相反还要承担相应的管理维护成本。

⽽五个⼯作⽇限⾏⼀天，五分之⼀的⽐例决不能算规制过少。

所以，北京市的“机动车限⾏令”构成了宪法意义上对公民财产权（机动车）的征⽤。

四、“机动车限⾏令”⽋缺法律依据
根据宪法第13条第三款规定，对公民的私有财产实⾏征收或者征⽤，必须要“依照法律规定”。

但由于宪法中“法律”⼀词的含义并未限定于全国⼈⼤及其常委会制定的法律，“法律”⼀词本⾝就成了“不确定性”概念。

有学者认为宪法中的“法律”是指狭义的法律，即全国⼈⼤及其常委会制定的法律。

①但也有⼈认为，宪法中的“法律”⼀词应区别对待，有的地⽅是⼴义⽤法，有的地⽅是狭义⽤法，②⾄于宪法第13条“依照法律规定”中的“法律”意指何种法律，也有不同见解。

已故的宪法学者蔡定剑教授认为此处的“依照法律规定”是指“国家需要对公民私有财产实⾏征收或征⽤时，必须有法律的依据和依照法律规定的程序进⾏”，且“这个法律应理解为全国⼈⼤及其常委会制定的法。

因为当公民财产权是⼀项宪法权利时，对它的限制与剥夺只能是全国⼈⼤及其常委会制定的法律，⽽不是其他的法规”。

③中国⼈民⼤学的韩⼤元、王贵松两位学者考察了宪法中“法律”⼀词出现的不同语境，认为应具体条款具体分析。

针对宪法第13条第三款中“依照法律规定”中的“法律”则“是从⽴法体系这⼀实质意义上来使⽤的。

⾸先是宪法，然后是形式意义上的法律，再次就是⾏政法规、地⽅性法规等”。

④本⽂为最⼤限度地对机动车限⾏政策进⾏合宪性解释和推定，⑤并接续学术界最新研究成果，暂以⼴义的“法律”概念来论证北京市的机动车限⾏令是否有法律依据。

“08通告”、“09通告”、“10通告”均将限⾏措施的法律依据指向“《中华⼈民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）和《北京市实施〈中华⼈民共和国⼤⽓污染防治法〉办法》（以下简称《实施办法》）有关规定”，虽然沿袭中国⽴法及规范性⽂件惯常不规范的表现，这些通告均没有明确列出具体依据的是哪⼀条哪⼀款。

但遍阅《道路交通安全法》可以发现，该法涉及可以采取交通限制措施的情况只有两种，⼀种是该法第39条规定：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、⾮机动车、⾏⼈采取疏导、限制通⾏、禁⽌通⾏等措施。

另⼀种是该法第40条规定：遇有⾃然灾害、恶劣⽓象条件或者重⼤交通事故等严重影响交通安全的情形，采取其他措施难以保证交通安全时，公安机关交通管理部门可以实⾏交通管制。

北京市的“机动车限⾏令”显然不是遇到了“⾃然灾害、恶劣⽓象条件或者重⼤交通事故等严重影响交通安全的情形”，充其量只能说是“根据道路和交通流量的具体情况”所采取的限制通⾏措施。

但根据该条规定可以看出，《道路交通安全法》中规定的能够对机动车、⾮机动车、⾏⼈采取疏导、限制通⾏、禁⽌通⾏等措施的是公安机关交通管理部门，且前提条件是“根据道路和交通流量的具体情况”作出的即时判断。

⽽北京市“机动车限⾏令”的颁布者是北京市⼈民政府，并不是具体负责的交通管理部门，所以也不可能“根据道路和交通流量的具体情况”来进⾏判断和选择。

此外，北京市出台的实际上是⼀个规范性⽂件，①⽽⾮《道路交通安全法》第39条所规定的措施。

况且，《道路交通安全法》第41条已明确要求，“有关道路通⾏的其他具体规定，由国务院规定”。

所以，有关车辆限⾏的规定应该由国务院作出，⽽不是市政府。

由此可见，北京市“机动车限⾏令”所依据的《道路交通安全法》并不能为其提供充分的法律依据。

接下来再看通告中所提到的北京市⼈⼤常委会通过的《实施办法》能否为通告中的限⾏措施提供法律依据。

查阅《实施办法》可以发现第24条为北京市政府的限⾏令提供了有⼒的依据，该条规定“市⼈民政府可以根据⼤⽓环境质量状况，在⼀定区域内对机动车采取限制车型、限制时间⾏驶的交通管制措施”。

虽然将限⾏措施的权⼒赋予了市政府，但前提条件是要“根据⼤⽓环境质量状况”作出决定。

按照《中华⼈民共和国⼤⽓污染防治法》（以下简称《⼤⽓污染防治法》）第3条第⼆款的要求，“地⽅各级⼈民政府对本辖区的⼤⽓环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的⼤⽓环境质量达到规定的标准”。

那
么，根据⽬前有效的《环境空⽓质量标准》（GB3095－1996），北京市的⼤⽓环境状况如何呢？依据北京市环境保护局发布的2007年度《北京市环境状况公报》，在实⾏限⾏措施之前的2007年度，北京市空⽓中主要污染物⼆氧化硫、⼀氧
化碳和⼆氧化氮的浓度值均达到国家标准，可吸⼊颗粒物的浓度值虽较往年下降了8．1％，但还是超过了国家标准48％，更主要的是还未达到北京市承诺的2008年举办奥运会时的可吸⼊颗粒物标准。

⽽“机动车尾⽓对北京空⽓污染的‘贡献率’占到40％到50％”，①所以，北京市政府在2008年采取实施机动车国Ⅳ标准和“机动车单双号限⾏”等⼀系列措施是有客观和法律依据的。

2008年的机动车国Ⅳ标准和“机动车单双号限⾏”措施初见成效，北京市空⽓质量明显好转，⼤⽓中⼆氧化硫、⼀氧化碳、⼆氧化氮和可吸⼊颗粒物的年均浓度值均⽐往年有极⼤改善，且⼆氧化硫、⼀氧化碳和⼆氧化氮浓度值均达到国家标准，但可吸⼊颗粒物浓度值仍超过国家标准22％，②这种“⼤⽓环境质量状况”为“09通告”继续采取限⾏措施提供了事实依据。

2009年空⽓质量进⼀步提⾼，除可吸⼊颗粒物已接近达到国家标准外，其他指标年均值均达国家标准，③这⼀事实⽀撑了“10通告”中的限⾏措施。

但颇为吊诡的是，北京市环境保护局发布的《北京市环境状况公报》均是在每年的5⽉份，⽽“09通告”、“10通告”发布的“机动车限⾏令”则是在每年的4⽉份，且通告中并没提及任何的环境污染数据，北京市环保局发布的环境状况能否作为市政府发布“机动车限⾏令”的客观依据则令⼈质疑。

但《⼤⽓污染防治法》第3条和《实施办法》第24条则为北京市的“机动车限⾏令”提供了法律依据，只是北京市政府在“依照法律规定”发布限⾏通告时，必须提供充分的客观事实作为依照法律规定的证据。

否则，在不满⾜法律规定的条件下，采⾏法律规定的措施，恰是未能“依照法律规定”的表现。

所以，《道路交通安全法》不能为北京市政府发布“机动车限⾏令”提供法律依据，但在满⾜《⼤⽓污染防治法》第3条和《实施办法》第24条规定的环境质量状况下，北京市政府可以采取⼀些交通管制措施，“使本辖区的⼤⽓环境质量达到规定的标准”。

⾄于是否必须采取限⾏令的措施，迫使所有车主每周少开⼀天车，则需结合其他条件综合考虑。

五、机动车限⾏符合但难以实现公共利益
公共利益，从字⾯来看，可认为是“公共的利益”，对其维护和提倡是现代国家积极的任务，也是诸多政治⾏为所追求的⽬标之⼀。

①但这样⼀个“罗⽣门”式的概念，有着⼀张普洛透斯似的脸（a　Protean　face），可随不同情境呈现不同的⾯貌。

尤其在现今这个充满价值多元的社会，还极有可能出现不同公共利益之间的⽭盾和冲突。

因此，公共利益这个不确定性法律概念，成了法学上的“热词”，围绕这⼀话题谈论的⽂章卷帙浩繁。

②⽽宪政体制的法治国家，其法律体系内所追求的公共利益，最重要的决定因素，便是直接由宪法所导源出的公益理念。

③宪法中镶嵌的“公共利益”也必然与宪法⽂本所追求的⽬标相契合，并与宪法锁定的国家任务相⼀致。

因此，本⽂围绕我国宪法的基本理念以及宪法赋予国家的基本任务，作为公共利益判断之准绳，审视北京市“机动车限⾏令”是否符合当前我国的公共利益。

⾸先来看政府制定机动车限⾏措施的⽬的。

北京市⼈民政府 “08通告”宣称实施机动车限⾏措施⽬的是“为贯彻落实国务院节能减排要求，减少机动车尾⽓排放对空⽓质量的影响，保持交通基本顺畅”，2009年，为继续实施机动车限⾏发布的“09通告”宣称其⽬的是“为贯彻落实国务院节能减排要求，巩固前⼀阶段实施交通管理措施取得的成果，加快建设⼈⽂北京、科技北京、绿⾊北京”。

⽽“10通告”的⽬的是“为贯彻落实国务院节能减排要求，为公共交通发展赢得时间和空间，保持道路交通基本顺畅，加快建设‘⼈⽂北京、科技北京、绿⾊北京’”。

从这三次表述不⼀，并逐次增加⽬的内容的通告可以汇总出北京市采取机动车限⾏措施的⽬的共有：（1）贯彻落实国务院节能减排要求；（2）减少机动车尾⽓排放对空⽓质量的影响；（3）保持道路交通基本顺畅；（4）为公共交通发展赢得时间和空间；（5）加快建设“⼈⽂北京、科技北京、绿⾊北京”。

国务院节能减排是因为“经济发展与资源环境的⽭盾⽇趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈”①。

⽽之所以要发展公共交通，是因为“随着经济社会发展和城镇化进程的加快，⼀些城市交通拥堵、群众出⾏不便等问题⽇益突出，严重影响了城市发展和⼈民群众⽣活⽔平的提⾼。

优先发展城市公共交通是提⾼交通资源利⽤效率，缓解交通拥堵的重要⼿段”。

所以，“为解决好城市交通问题，促进城市健康发展”，②需要优先发展城市公共交通。

机动车限⾏能够为建设“⼈⽂北京、科技北京、绿⾊北京”所作的贡献恐怕只是减少⼀缕尾烟，增添⼀⽚蓝天。

所以，“机动车限⾏令”所追求的5个⽬的，实质上可归结为环境保护与保持道路畅通。

接下来看我国宪法的规定，宪法第26条“国家保护和改善⽣活环境和⽣态环境，防治污染和其他公害”，这是国家在环境保护⽅⾯所承担的⼀项职权和责任。

在环境⽇益受到破坏，“环境权⼊宪”的呼声甚嚣尘上的今天，①政府更应该积极采取措施，保护并创造有益于⼈类健康⽣存的环境，这也是政府不可推卸的职责。

环境是⼈类整体得以⽣存和繁衍的基础，加上，过去我们对环境保护缺乏认识，肆意破坏环境和⽣态，令我们吃了不少苦头。

所以加强对环境和⽣态的保护，是对⼈类⽣存和发展的重要意识。

宪法在总纲中专门明确国家承担环境保护的任务，已经“充分说明政府对这个问题的重视”。

②并且，为了落实这项国家政策，全国⼈⼤常委会先后制定了《环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《⽔污染防治法》、《海洋环境保护法》、《⼤⽓污染防治法》等⼀系列环境保护的法律。

⽆论从⼈类⽣存的需要，还是宪法对国家权⼒的要求，环境保护毫⽆疑问属于公共利益的范畴。

“机动车限⾏令”的另⼀个⽬的是保持道路畅通，为⼈们的⽣产⽣活创造便利的条件。

某种程度上应和了宪法第14条第三款的规定，“国家合理安排积累和消费，兼顾国家、集体和个⼈的利益，在发展⽣产的基础上，逐步改善⼈民的物质⽣活和⽂化⽣活”。

虽然，⽴宪之初，本条款明显是反映当时计划经济的思想，意在强调国家的政策引导和宏观调控。

如今看来，似乎已经过时。

③⽽宪法解释的价值恰在于通过法则本⾝的演进在改⾰与稳定之间保持必要的张⼒和平衡，避免因循守旧的保守主义，④防⽌这种“凝固的智慧”落后于不断变换的社会现实，合理地为静态的宪法规范不断注⼊新的⽣命和活⼒。

⑤
当然，追求⽬的合乎公共利益，并不等于可以不顾个⼈利益，为所欲为。

促进公共利益是为了更好地维护个⼈利益。

倘若舍弃个⼈利益，公共利益已⽆存在的必要。

因此，在个⼈利益与公共利益之间必须达致平衡，也即所谓的⽐例原则，①⼒争损害更少甚⾄不损害个⼈利益，实现更多的公共利益。

从上述分析已经看出，北京市“机动车限⾏令”所追求的⽬的合乎公益，但采取机动车限⾏措施，能否有效达到这⼀⽬的，且该种⼿段与⽬的之间是否符合⽐例原则，则有待分析。

因为，只有权衡“社会急需”与“私⼈财产保障”之间的关系才是法治国家⽴法者 “智慧”的表现。

②但颇为遗憾的是，本应对此承担举证责任的北京市⼈民。