对专题询问的认识和思考

对专题询问的认识和思考
作者：郑爱军
来源：《公民与法治》 2014年第11期
郑爱军
2010年6月，全国人大常委会首启专题询问，随后，地方各级人大常委会纷纷参照其做法
开展这项工作。

从省级人大常委会来看，2010年上海、湖北、安徽三个省级人大常委会率先开
展了专题询问。

2011年，共有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问；2012年，又增加到24个省级人大常委会和30项议题；2013年大部分地方人大常委会开展了这项工作，
上半年就有27个省级人大常委会就63个议题进行了专题询问。

本届以来，我省人大常委会已
就社会救助、食品安全、水环境保护工作情况进行了专题询问，2014年9月还针对扶贫开发工
作进行专题询问。

结合工作实践和学习了解的情况，谈谈对这项工作的认识。

一、专题询问的内涵和法律定位
（一）专题询问的基本内涵。

专题询问是询问的衍生和拓展。

询问是人大及其常委会的法
定监督方式之一，是法律赋予人大的一项重要监督职权。

询问也是一种审议方式，询问人为各
级人大常委会组成人员、列席会议的专门委员会组成人员和人大代表。

询问人就审议议题向相
关职能部门提出问题，再由相关人员解答。

专题询问就是围绕审议“一府两院”专项工作，有
计划、有组织、有重点地就某一方面的工作集中开展的专门询问活动，是强化人大常委会专项
工作审议监督的一种重要形式。

询问与其他监督方式相比，有以下特点：一是简便性，提出和处理程序比较简单，答复可
以口头也可书面。

二是经常性，在审议其间可以反复运用，没有次数限制。

三是针对性，询问
一般都是针对具体问题提出的，有关机关的回答也必须认真具体。

四是互动性，在一问一答中
增进相互沟通和了解。

专题询问应该遵循询问的一般规则，在这个前提下比一般询问更加深入，主要是主题更加突出、组织性更严、互动性更高、时效性更强、公开性更好等，对保障人大的
知情权，强化人大监督的权威和约束力，促进“一府两院”工作的落实具有重要意义。

（二）专题询问的法律定位。

询问的法律依据主要体现在全国人大组织法、地方各级人大
和政府组织法、全国人大常委会议事规则、代表法、立法法、监督法、预算法、全国人大常委
会关于加强经济工作监督的决定等9个法律文件中。

1982年12月公布的全国人大组织法首次
规定了询问制度。

2000年和2006年又分别通过立法法和监督法对询问程序等有关问题作出规定。

其中监督法将询问和质询并列一章作为人大常委会行使监督权的重要形式，规定“各级人
大常委会会议审议议案和报告时，”有关国家机关“应该派有关负责人员到会，听取意见，回
答询问。

”
但是，法律只规定了询问，没有明确提出专题询问，对询问的规定也比较原则。

由此，有
人认为专题询问是人大监督方式的创新，也有的得出专题询问于法无据的结论。

这两种认识都
是不正确的。

吴邦国委员长在十一届全国人大三次会议上作全国人大常委会工作报告时首提专
题询问，在2010年常委会主要工作任务中提出“要依法开展专题询问和质询”。

张德江委员长在2014年全国人大常委会工作报告中，把“提高专题询问的质量和实效”单列为监督工作的一个重要部分，用了较大篇幅作了系统阐述，提出“继续开展专题询问，完善组织方式和工作机制，增强针对性和实效性”的要求。

专题询问没有突破法定监督形式，从本质上和实践上都是
询问的形式之一，只是在方法上针对特定主题，有计划、有组织、有重点地展开，是询问这种
法定监督方式的充分应用，符合法律关于询问的规定精神。

（三）专题询问应在法律的框架内进行。

专题询问必须符合法律关于询问的规定精神，遵
循监督法等相关法律关于询问主体、内容和程序的规定。

一是要在常委会会议期间分组审议或
举行联组会议的方式进行。

如全国人大常委会2010年进行的三次专题询问分别安排了六个组、二个联组和大联组。

二是要结合专项工作审议进行专题询问。

专题询问离不开专项工作审议，
如果把专题询问剥离于审议议案和报告之外，专题询问势必成为“无源之水”、“无本之木”。

三是询问主体应以常委会组成人员为主体，列席的专门委员会委员和人大代表也可以进行询问。

有的地方人大常委会采取召开专门会议的方式进行专题询问，或安排旁听常委会会议的群众和
专家进行询问，这些突破是否法律依据充分，还值得商榷。

二、专题询问应把握的几个关键
从各地做法看，专题询问在工作程序上，大都包括了五个环节：选择议题、制定实施方案、开展调查研究、组织专题询问和跟踪督办落实情况。

要做好这项工作，需要把握以下几个关键。

（一）精选议题是基础。

如何科学命题，按照今年全国人大常委会工作报告的要求，就是
要瞄准党委政府着力推进、社会普遍关注、事关群众切身利益的热点难点问题。

有的同志认为
还要加上二点，即。

一府两院”应该作为、能够作为却无所作为的工作和通过阶段性努力能够
见到成效的。

要按照“围绕中心，服务大局”的原则，谋划安排议题，根据形势发展和人民群
众的需要，适时进行，避免议题不切实际、好高骛远。

从各地开展情况看，专题询问内容主要
集中在“问钱”、“问房”、“问药”、“问教”、“问食品安全”、“问生态环境”等涉及
人民群众衣食住行的重大民生问题。

据大连市人大财经委专题询问课题组统计，截至2012年底，各省级人大常委会开展的51项专题询问中，住房保障类的13项，占25%；财政经济类的10项，占20%；食品类的8项，占16%；社会保障（含养老）类的7项，占14%；生态环境类的5项，
占10%；医药类的4项，占8%；其他4项，占8%。

（二）充分准备是前提。

专题询问工作环节较多，环环相扣，工作周期较长，工作量大，
需要周密部署、精心准备。

在组织筹备上，要做好四个方面的准备工作：一是方案准备；二是
调研的准备；三是沟通准备；四是做好联组会议的会务会场准备。

其中，对与应询单位沟通的
程度，要把握分寸，做到沟通不串通，力戒形式主义。

（三）找准问题是关键。

只有找准询问问题，才能有的放矢、对症下药、达到目的、收到
效果。

要发现问题，就要开展广泛深入的调查研究。

如为找准问题，在食品安全专题询问前，
教科文卫工委还召开了全省食品安全法贯彻实施情况座谈会，听取了省直有关部门和各设区市
人大教科文卫委员会的汇报，倾听了专家和食品生产经营者代表的意见建议。

有的地方采取专
题询问与执法检查和代表视察相结合的办法，收集意见建议。

有的直接向人大代表和常委会组
成人员征集问题；有的事先公布议题，通过新闻媒体和网络，征求群众意见和询问题目。

（四）形成合力是保障。

专题询问活动点多面宽环节长，工作需要人大多个部门的互相配合。

既要各司其职、各负其责，又要加强衔接，协调一致，统筹兼顾，才能保障这项工作的有
序进行，不出纰漏。

我省进行的专题询问都是在各个工作机构互相配合下顺利完成的。

在制定
工作方案中明确了分工和责任。

作为负责具体组织实施的专门委员会及其工作机构，既要承担
制定方案、组织调研、撰写调研报告、收集询问问题、与应询单位协调沟通、对审议意见汇总
整理等重要工作，又要发挥穿针引线的作用。

其他部门根据职责和优势，协助配合做好相关工作。

（五）督促整改是根本。

询问只是手段，促进政府和两院解决问题、推进工作才是目的。

因此专题询问更要重视跟踪问效等后期工作。

从各地情况看，包括我省在内，普遍采取了将询
问意见和审议意见综合整理，形成报告，交应询机关研究办理，并限期向人大常委会报告的办
法进行跟踪监督。

有的地方由常委会组成人员进行评议或满意度测评；有的作出相应决议或决
定，对落实审议意见、加强和改进工作提出明确要求；有的将整改情况及时通过不同方式向社会公布，全面宣传和展示专题询问的成效；有的对承诺落实和整改情况进行视察或再次进行专题询问。

这些措施增强了专题询问工作的力度和厚度。

三、在法律的架构内完善专题询问工作
（一）加强理论研究，夯实专题询问的理论基础。

伴随着专题询问工作的蓬勃开展，探讨和介绍专题询问工作的文章大量涌现。

但是多数是礼赞专题询问的重要意义，介绍专题询问的具体过程和做法，渲染专题询问的良好效果，真正从理论层面、从宪法和法律角度进行深入研究的文章还不多。

在目前对专题询问的法律定位还存在不同认识，具体做法没有统一规范的情况下，加强这方面的理论研究，是保持专题询问的持久生命力，保障这项工作深入开展的基础条件。

（二）尽早明确专题询问的法律地位。

目前，从理论上和实践中倾向于专题询问是询问的一种形式，但法律毕竟没有明确规定。

在建设社会主义法治国家的大势下，应尽早以法律的方式予以明确定位。

随着这项工作持续和广泛开展，从省到县各级地方人大总结实践经验，纷纷出台了开展专题询问的办法，多数经过主任会议讨论决定，也有的经过常委会会议审议。

建议可先由全国人大常委会就此项工作作出决定，进一步进行规范，正本清源，消除模糊认识。

（三）在法律的架构内加大专题询问力度。

专题询问受到地方各级人大的欢迎，普遍认为是加强人大监督工作的好抓手。

也有的同志认为，在轰轰烈烈的背后，这项工作在具体实施上还存在一些问题，有人总结为，“选题不精、调研不细、询问不硬、问效不力”。

这种情况确实不同程度地存在。

因此，如何加大工作力度，完事工作机制，增强监督效果，是需要深入研究、亟待解决的问题，也符合党的十八届三中全会对人大工作的新要求。

在实践中，凡是符合法律规定精神的，能够起到督促“一府两院—改进工作目的，都应该鼓励和支持，也可以互相借鉴。

特别是以专题询问为重点，综合运用多种方式开展监督工作，值得推广。

必要时还可以启动质询、特定问题调查等刚性监督方式。

（四）拓宽专题询问的开展范围。

目前各地进行的专题询问，主要针对“一府两院”专项工作报告、财政预决算报告等。

除上述外，法律规定还包括审议代表议案、法律草案等。

省级人大目前在这方面还没有进行过专题询问。

既然于法有据，对代表议案办理情况、对法律草案起草情况进行专题询问，就可以大胆尝试开展。

这对提高有关部门对办理代表议案的重视程度和办理质量以及提升立法质量无疑会产生积极的促进作用。

（作者系河北省人大常委会教科文卫工委副主任）
责编：马文军。