和谐社会视角下的拆迁制度建设

和谐社会视角下的拆迁制度建设
摘要当前社会，我国在贯彻科学发展观，构建社会主义和谐社会的历史进程中，取得了一系列满意的成果。

然而，由于在推动城市化进程当中，房屋拆迁涉及地区广泛，人口众多，群众上访次数增多，钉子户现象不断出现。

因此本文以和谐社会为视角，结合我国发展状况，提出实现我国和谐拆迁、文明拆迁的总体战略和具体对策。

关键词和谐社会制度建设拆迁
中图分类号：d923.2 文献标识码：a
我国大规模的拆迁始于20世纪90年代，但相应的法律制度不够完善，由国务院制订的行政法规是拆迁法的最重要的部分，主要由单行法规和其他法规中的相关法律规范构成。

行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》，其他法规则主要包括国务院制订的《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》等行政法规中，都含有调整拆迁各方法律关系的规范。

但是，我国拆迁制度始终处在探索阶段，没有人大立法的出台，不能最大限度地处理拆迁中的问题。

一、我国的拆迁史
我国新时期的城市化运动进行到2007年，“钉子户”已经成为一个家喻户晓的名词。

虽然“钉子户”最初的词性应该是贬义词，但是现在已经被开发商、政府乃至“被拆迁后”共同使用了。

它以无
可替代的准确性，表达了“被拆迁户”无法选择的处境、“拆迁”的阻力和推进拆迁的“力度”。

从法律层面上来讲，“拆迁”涉及到个人最重要的物权更替。

它应该在成熟配套的法规和行之有效的协商机制下进行的。

但是在社会主义初级阶段，城市化进程大力发展，各项法规和机制还不够完善，因此一些地方出现了不和谐的拆迁。

但值得庆幸的是，从目前为止的“拆迁史”来看，虽然存在着一些不尽完善的地方，但总的趋势是一个有理可讲和有章可循的过程。

其标准之一，便是“钉子户”不再是被”一拔了之”，一定层面的协商解决方式得到了认可。

二、拆迁制度存在的缺陷
本文以宜黄自焚强拆事件为例，在城市拆迁制度的改革和完善中，有以下几个方面存在缺陷。

（一）区分公共利益拆迁和伪公共利益拆迁。

根据相关法律法规，拆迁可以分为满足公共利益的拆迁和伪公共利益的拆迁。

其中公共利益的拆迁是为了满足社会中大多数人的公共利益而进行的土地、房屋开发，包括城市总的基础设施建设的市政建设，例如城市道路、桥梁、公共事业、城市绿化、环境保护设施、国防和军事等等。

伪公共利益是指出于营利为目的而进行的土地开发和一些能获得商业利润的土地开发。

例如一些地方政府为了增加地方的财政收入，和房地产开发商为了利益的驱使通过暴力等手段进行强制拆迁。

我国《宪法》、《物权法》等法律明文规定：征
收财产，只能是为了满足公共利益的需求。

然而问题是公共利益是一个模糊的概念，难以给公共利益下一个明确的定义。

因此一些政府部门打着维护公共利益的旗帜获取利益。

（二）拆迁过程中经济补偿低。

在宜黄强拆自焚事件当中，悲剧发生的症结存在于在强制拆迁的过程当中，经济补偿太低。

被拆迁对象是钟家自建的三层楼房，该楼房建筑面积为397.64平方米，且该楼房有国有土地使用权证和房产证，在拆迁过程当中，以政府和房地产开发商为首的拆迁方给钟家的经济补偿是41万元，而相对于钟家三层楼397,64平方米的建筑面积，算下来每平方米仅有1000多元，而当地商品房的市价已经是2700多元，这反应出了拆迁户在种种压力之下，被拆迁户要承受巨大的经济损失。

（三）房屋征收程序透明度不够。

房屋拆迁是涉及到不同利益主体的复杂过程，包括诸如土地、房屋等不动产所有权人或者使用权人在行使各自物权时发生的现象，因此征收程序需要相应的行政机关加以协调。

征收程序是厉害关系人和被征收人的合法权益得到切实保障的规章制度，因此政府有必要重新设计拆迁程序。

当被拆迁人的房屋做出拆迁决议后，不仅应当发布公告，而且还应送达每一个被征收人，房屋征收程序涉及到每个厉害关系人和被征收人的重大事宜。

很多国家的法律都有明确的规定。

在拆迁之前，
应当通知到被征收人和利害关系人本人。

确保在拆迁过程当中，房屋拆迁程序得到公开、公平、公正的进行。

在宜黄强拆自焚事件过程当中，当地政府和房地产开发部门的房屋征收程序不够透明，导致了宜黄悲剧的发生。

（四）房屋征收解决机制不够完善。

现在法律规定，在房屋拆迁过程中通用的是诉讼程序和裁决。

行政裁决在解决数量众多的纠纷面前，要发挥应有的作用。

应该建立起专门的，相对独立的行政裁决机构对此类纠纷进行审理和裁决，同时完备相关的裁决程序等法律规定。

在宜黄强拆自焚事件当中，钟家人在进行行政复议时，政府对之不闻不问，甚至采用暴力手段进行行政执法，直至导致了后来的自焚事件。

事实上，在被拆迁人拿到行政拆迁决议书时，除了正常的行政复议之外，并没有其他的救济途径，这就表明了在房屋征收机制当中，政府相关部门做的还不够完善，存在许多机制的漏洞。

因此在政府的强制拆迁面前，被拆迁人由于缺少相应的博弈武器，最终只能选择结束生命来抵制强拆。

三、和谐社会背景下拆迁制度建设建议
轰轰烈烈的强拆自焚事件结束了，虽然事件暂时得到了缓和，但是政府应当强烈深思其中的深层次的原因，如果单单对一些拆迁制度作一些细枝末节的修改，仍然是治标不治本的。

因此在当今以党中央第四代领导集体倡导的全面落实科学发展观、构建社会主义和
谐社会的进行当中政府应当对城市拆迁制度进行一系列的修改。

确保拆迁能够和谐进行。

这主要包括以下几个方面：
（一）我国城市拆迁相关的法律法规制度应当完善。

我国大规模的拆迁始于20世纪90年代，法律制度不够完善，由国务院制订的行政法规是拆迁法的最重要的部分，主要由单行法规和其他法规中的相关法律规范构成。

行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》，其他法规则主要包括国务院制订的《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》等行政法规中，都含有调整拆迁各方法律关系的规范。

相对于中国而言，国外拆迁制度已经比较完善，已经有相应的立法，在美国，对于强制征用，除了宪法的规制外，还有具体的法律规制，如专门的强制征收程序法。

以美国俄亥俄州为例，在俄亥俄州创建的过程中，州人民授予俄亥俄州立法机关以强制征用权。

强制征用须具备三个要件：(1)正当法律程序（due process of law）；
(2)公平补偿（just compensation）；(3)公共使用（public use）。

其中，正当法律程序应当遵循的步骤就包括召开公开的听证会（public hearing）说明征收行为的必要性和合理性；如果被征收方对政府的征收本身有质疑，可以提出司法挑战，迫使政府放弃征收行为。

因此我们应当积极借鉴国外发达国家的先进经验，尽快出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》或制定《城市房屋拆迁管理法》来界定何为公共利益，厘清拆迁中各方权利和责任。

其可以与
《物权法》相互配合，在既维护公共利益，又尊重和保护公民权利的原则下，更好地规范城市房屋拆迁活动，更好的实现我国的和谐拆迁、文明拆迁。

（二）完善听证制度。

听证制度是公民参与与权利和权力博弈最好的制度。

它是公众监督政府的主要手段，也是被拆迁人维护自身利益的重要手段。

完善听证制度，建立政府拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人的三方机制，采群体决策的方式确定拆迁项目实施方案。

在拆迁之初，由地方政府牵头组织，举行包括房屋拆迁管理部门、拆迁人、被拆迁人代表委员会三方的听证会，就拆迁项目的性质、范围、补偿标准、补偿方式、拆迁日期等内容进行听证，并将听证的内容及决定以公告的形式对外发布。

这样一来，既协调了各方的关系，加强了被拆迁人对政府的信任，减少了拆迁过程的障碍及事后发生拆迁纠纷的可能性提高了拆迁工作的效率。

（三）加强我国的监督机制。

有权力的地方就必须有监督，缺乏监督的权力必然走向腐败。

因此，对城市房屋拆迁中政府职能错位的矫正，还需要从科学构建房屋拆迁过程中的权力监督机制入手。

首先加强对于城市拆迁中政府行为的违宪审查、司法审查、人大监督、行政监督等国家权力性监督，避免侵犯群众合法权益，抑制寻租现象。

其次，应该增强被拆
迁人选择救济途径的灵活性，比如，建立多元维权机构，发生纠纷后，可以考虑收入独立的第三方裁决机构，提高行政裁决的独立性和程序正当性。

另一方面加大社会舆论监督，使公共权力在阳光下运行的机制。

“社会舆论监督是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动，是以权利制约权力机制的一种形式”。

群众的眼睛是雪亮的，社会监督的广泛性、针贬性、直接性，在规范城市拆迁中的政府行为方面相当有效果，能够在很大程度上发现城市拆迁中政府的违法行为。

而这次“宜黄强拆自焚事件”的曝光离不开新闻媒体的报道。

媒体的报道对那些正走在违法违规边缘的政府官员和开发商起到“敲山震虎”的作用，很大程度上对城市拆迁中政府职能的错位起到一种防范的作用。

（四）规范政府及其人员的自利行为。

政府的自利性是导致商业利益超越公共利益的一个重要因素，纠正政府职能错位必须建设规范的制度，严格约束政府及其人员的行为，规避寻租与腐败现象，使政府在规定的职权范围及程序下开展工作，避免自利倾向引导政府行为背离公共利益导向。

首先要根据政府职能转变的要求，改革政府机构，打破权力集中的官僚体制。

在我国“权力欲”“官本位”等不良思想仍然存在，但也应该看到我们具有为人民服务的良好传统。

在构建服务型政府中，政府行政人员就要转变管制观念，淡化权力观念，树立起与服务型政府相适应的服务理念。

在政府内部建立权力制衡机制，在城市拆迁的管理
中明确分工，抑制权力的膨胀，为城市拆迁管理提供科学的领导机制。

其次要责任追究制度要与绩效评估制度相配合，没有责任追究，再科学的绩效评估也产生不了实质的激励效果。

因此，在城市拆迁各环节中都不能缺少责任追究制度，通过严明的奖惩措施来推动公务人员为改进绩效而共同努力。

对拆迁管理中值得学习的先进行为进行奖励，对城市拆迁中违法、乱纪、违规的行为进行惩罚，必要时应该追究其法律责任。

激励城市拆迁管理人员为改善城市拆迁秩序而共同努力，实现和谐拆迁。

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（作者单位：郑州大学公共管理学院；指导老师：刘学民）
参考文献：
[1]谭世贵.司法独立与媒体监督.中国法学，1999年第4期.
[2]刘学民.试论政府自利性及其矫正对策.郑州大学学报，2003，36（5）：46.
[3]李文良.中国政府职能转变问题报告.中国发展出版社，2003.
[4]邢鸿飞、陈兆开.城市拆迁中政府角色定位.引进与咨询，2006年04期.
[5]谢晓宏.房屋拆迁的法治现状及思考.内蒙古科技与经济，2004年09期.。