城市规划管理工作难点点问题及建议

城市规划管理工作建议
最近，市委、市政府提出的“大抓城市建设”的工作理念，并把明年确定为城市建设年，我们认为这是强市之举、兴市之策，标志着我市城市建设的又一个春天已经来临。

“规划是龙头”，规划活则建设兴，作为城市规划建设的行政主管部门，结合城市规划管理工作的实际问题，有针对性地提出一些建议，仅供领导决策参考。

一、存在的问题
（一）规划编制相对滞后，管理规章不相配套。

1996年完成的城区测绘成果，远不能适应现实需要，严重制约了规划编制工作的开展；城区控制性详规覆盖率较低，无风景名胜保护规划，且没有完整、统一的详细规划及街景规划等；1994年出台的《钟祥市城市规划管理实施办法》距今已有10多年，亟待修编，《钟祥市历史文化名城保护规划》、《钟祥市城市规划技术管理规定》等虽已修编，但至今未按程序报批，城市建设缺乏长远目标，规划指导作用不明显。

（二）城市建设缺乏特色，城市建筑特色不鲜明，有个性，有风格建筑物不多，缺乏城市亮点和地方特色。

（三）规划意识不强。

市民自觉遵守城市规划、服从规划管理的意识仍较为淡薄，规划法规宣传不够，干部群众对规划了解认同不够。

（四）部门配合不够。

因利益驱动，有关部门和单位各自为阵，配合不力，不按程序办事。

一是土地出让未经规划许可的现象普遍存在，有关部门擅自将临街单位划拨性用地变为出让性用地，开发商往往违背政策规定，打着商业开发旗号变相进行房产开发，另外，未经规划部门许可擅自办理土地用地手续的问题也时有发生。

二是少数社区干部对规划工作消极应付，支持不够，甚至阳奉阴违，导致哄占土地抢建房屋的现象屡禁不止。

三是违
法案件处理无结果，农机监理站黄俊发、皇城王大新、王照华等违法建设案件至今不能用法律手段执行到位，造成了违章建筑只要既成事实，就拆除不了，客观纵容了违法建设行为。

（五）规划控管难度大。

私房建设堵而不疏，高压政策管理矛盾骤增，职能部门之间未形成联合执法局面，单靠规划部门一家难于控管：石城大道中端公安局至校场路一带30余户住房、中闸沟北端39户住房以及老城区10余户住房均已成危房，随时可能倒塌，危房改造户们情绪很大；皇城3组东星公司、长荆铁路23家拆迁户长期得不到安置，以致出现偷建、抢建问题；高庙村10年未划台基，不少家庭四世同堂，子女成家，迫切需要划地建房；金北湖、东出口等地段规划控管问题，虽已制定了相应实施方案，但至今仍未落实到位；因土地收储补偿资金未完全到位，政府未能完全控制住有收储价值的土地，加之有关部门不按程序办事，导致收储地被私房不断蚕食,据不完全统计，目前仅莫愁湖社区有证无地的就达116户,已缴费未划地的57户，无证无地未交费但家庭住房困难的31户,随时可能引发大规模违规抢地建房问题。

目前,莫愁湖社区8组37户违规抢建问题也仅是冰山一角。

（六）执法环境不优。

一是少数钉子户顶风抢建、抗拒管理问题时有发生，通常一户对抗就直接影响一方乃至一个社区甚至整个城区；二是少数所谓的弱势群体以弱要挟，妨碍执法，建房户唆使亲属或邻里年老体弱、伤残、痴呆、病人等无理取闹，现场耍横，妨碍执法的现象经常发生；三是暴力抗法，围攻殴打辱骂执法人员的现象屡见不鲜。

据不完全统计，自2003年来，规划执法人员被打64人次，8人被打伤住院，执法车被砸12次，有关部门到场后也不了了之。

2004年10月，执法人员谭维祥执法证被宫塘路违法建房户李某抢走至今未还，2006年5月，执法人员肖耕头部被城河街违章建房户邬某亲属唆使的施工人员用泥瓦刀砍伤缝合8针，以上虽引起市政府主要领导高度重视，且有关部门曾经介入，但至今未曾有依法处理，从而造成了违章建筑往往是耍横、拼命的讨好，客观纵容了违法建设行为。

（七）规划及管理工作经费不足。

私房建设严格控管后，配套费征收有限，郢中规划所和莫愁湖规划所职工的工资无法兑现，年工资缺口达60余万元，势必对“执法经济”形成依赖；规划编制及基础测绘经费未纳入财政预算，直接影响规划编制工作。

（八）规划及管理队伍素质有待提高。

规划管理人员业务水平参差不齐，规划专业人才较为匮乏；少数执法人员责任心不强，执法中有顾虑情绪；办证时间过长，规划许可要经过繁杂的审查程序，时间快则数月，慢则以年计，建设单位或个人意见很大。

二、几点建议
（一）加快规划编制，健全管理规章
一是加大城区基础测绘力度，聘请正规的国家测绘机构高标准完成城区基础测绘工作，为城市总体规划和建设性规划提供科学准确的依据；二是加快控详规和街景规划编制，依据城市总体规划和分区规划，适度超前编制详细规划以及街景规划等专项规划，要将城市道路、建筑色调、建筑风格、绿化品种、人行道铺装等综合纳入街景规划，形成“一街一景”的城市景观，城市规划要注意城市的生态品位、文化品位、艺术品位的建设特色，今后应重点加强城河步行街、护城河沿线、石城大道、老车站周边、城北市场、火车站周边、码头街、南出口、石城大道、跨湖路、南北湖景观带等地段的控制性详规的编制力度，规划要做到高起点、大手笔，同时做到规划指导城市建设，使城区建设相互协调，提高城市空间环境质量和整体设计水平。

三是尽快修编《钟祥市城市规划管理实施办法》及《钟祥市大洪山风景名胜保护规划》，按规定程序报批《钟祥市历史文化名城保护规划》、《钟祥市城市规划管理技术规定》等，为总体规划的顺利实施提供有效保障；四是确保规划的权威性、严肃性和完整性，规划一经确定，就具有法律效力，必须严格执行，决不能因人事的变动而兴废，因个人的好恶而取舍，切忌长官意识，任何人不能随意改变规划，避免造成“规划灾难”，避免留下历史的遗憾。

（二）突出城市特色，提高城市品位
一是突出山水园林特色。

精心打造“一河两湖”景观区，将昔日的“臭水河”建成集排污、防洪、休闲、娱乐、购物、观光为一体的护城河景观带，切实改善城市生态环境。

坚定不移地落实镜月湖和莫愁湖公园规划方案，把“两湖”改造成城市两颗璀璨的“明珠”。

树立城市森林理念，大兴城市绿化之风，实现“城在林中，人在画中”的园林绿化格局。

修广场、建绿地，要看水平不看规模，要看内涵不求形式，宜草则草，宜树则树，以树为主。

同时，要重视和加快城区过境道路和城市进出口道路形象建设，使之成为景观道、迎宾道。

二是突出历史文化特色。

传承历史文脉就是托起城市的灵魂。

钟祥具有2700多年历史，是国家级历史文化名城，有许多遗迹、历史名人和美丽传说，要组织专班进一步挖掘、整理，修建主题公园，或以他们的名字命名街道，或将他们的雕塑“请”到公园、广场、街头、过境道，使其精神气质更直观、更快捷地深入人们的心灵、融入市民的意识，增强城市活力。

三是突出建筑风格特色。

抓住我市兴修大明承天府的机遇，在承天府附近建成明代仿古一条街。

在建筑设计上，要注重建筑群体视觉效果，力求使每一栋建筑都成为一个景点，每一条街道都成为一条风景带，真正以“新”示人，以“美”悦人，以现代化的形象昭人。

（三）加强规划管理，强化规划执法
1、加强规划法规宣传
一是市四大家、分管市领导等要经常性在电视上会议中发表讲话，宣传规划管理等法规及当地管理政策；二是通过出动宣传车、印发宣传手册、刷写标语横幅、现场义务咨询、电视新闻媒体等多种形式广泛宣传；三是建议将城区总体规划图及相关地段规划鸟瞰图在城区重要地段放大绘制5—8处，使规划一目了然，人人知晓；四是建立“钟祥市城市规划公众网站”，实施“阳光”规划，真正做到规划公示、公开，主动让市民群众了解规划、参与规划、支持规划、科学决策和民主监督规划，切实增强广大群众的规划意识及法规意识。

2、加强规划控管
（1）加强重点地带的规划控管。

对于铁路沿线、给排水设施、地下管网、电力高压走廊、易燃易爆控制区、公共用地、市政公用设施预留地及文物保护区、河湖水面、铁路桥梁控制地段、两湖地带等重要地段以及“四线”管制地段，分别树立永久性“规划控管公示牌”（注明规划用途、规划宽度、红线、用地规模及相关规划要求），并印发通告下发到相关单位及附近居民，对违反通告进行建设的，要想尽一切办法不惜一切代价，做到出现一处依法强行拆除一处，决不姑息手软。

（2）加强集体存量地出让转让管理。

实行源头控管，凡产权单位或个人在出让土地之前，必须向规划部门提出申请，国土部门办理出让转让手续时，必须经规划部门许可，只有这样才能控管好临街建设和小型商品房开发；同时，严格控管现有的部分临街空地，规划并建成街头小游园或公共绿地，提升城市品位。

（3）加强国有公房拍卖出售的规划控管。

一是出售和拍卖的国有公房，必须符合城市总体规划，凡占压道路红线的房屋，近期规划需拆除的房屋，以及控制建设范围内的房屋，一律不得出售和拍卖；二是建设局应参与国有公房出售和拍卖工作，对可以或宜出售和拍卖的房屋应由建设局出具书面证明；三是对不宜出售和拍卖的公房，书面告知买房户不得进行新、改、扩建工程。

3、严格办事程序。

对各类建设必须严格按法定程序规范运作，凡无规划部门的《建设用地规划许可证》，土地管部门不得办理《建设用地许可证》，且土地许可等手续一律无效；无规划部门的《建设工程规划许可证》，土管不得办理《土地证》，房产部门不得办理《房产证》，更不得办理房产销售手续。

今后，凡建房单位或个人无规划部门的《建设工程规划许可证》，电力、自来水、郢中街办等单位一律不得为建设单位和个人办理供电供水手续，不准为其搭电接水、开工建设。

4、落实管理责任
凡是违章建设没有发现、没有有报告、没有进行制止的，追
究规划部门的责任；凡是无土地使用证或违规土地交易以及非法占用土地建设的（含宅基地以外的园林地），追究土地部门的责任；凡违章建设由城管办牵头，组织规划、土管及郢中街办等现场停建或作出处理决定后，停不下来、落实不到位，追究郢中街办及社区的责任；凡因乱搭电停不了工的，追究电力部门的责任；凡申请立案后长期得不到落实的，案件执行不到位的，追究市法院的责任；凡维持执秩序不力，出现执法人员仍被围攻或殴打以及执法车辆被砸的，追究公安部门责任；凡平时管理或联合执法时，无论是部门干部还是一般执法人员，出现相互推诿、消极应付、袖手旁观、临阵后退，不敢拆不敢碰硬的，或不服从调度指挥的，追究其部门或单位主要负责人的责任。

5、强化房屋建设管理
（1）调查处理。

建议由市政府牵头，市城管办、监察局、国土局、建设局、郢中街办、公安局、法院、供电局等相关部门组成联合调查处理组，以莫愁湖社区为试点，对土地及房屋建设进行一次拉网式清理，对清理出的问题，分门别类，划清责任，予以查处。

对拒不停工哄抢土地建房的，迅速立案查处；对违章建房已既成事实、无法纠正的责任人，予以追究；对于有证无地的证件予以注销，有地无证的土地予以收储，该退还的费用予以清退；对于违反规定擅自办证发证的责任单位负责人予以处理。

最后，以点带面，对郢中城区土地房屋建设情况进行一次全面调查处理。

（2）疏堵结合，切实解决群众建房困难。

一是明确建设范围和禁止建设范围，原则上冻结私房建设审批，对于城郊社区（村）的世居户，住房确有困难的，结合新农村建设，到政府规划的小区建设。

取得插花地使用权的，严格按规划建设，并严格按规定标准高额足额收费，客观上形成价格壁垒；符合城市规划的临主次干道建设项目，单体建筑不得低于5层600平方米，必须按程序报批；二是冻结单位住房建设，单位住宅经鉴定为D级危房（可借鉴京山县经验，危房鉴定必须经规划部门审核、认可）确需建
设的，按程序申报市规划委员会全体会议审批；限定开发规划，商品房开发项目老城区不得低于1万平方米，新城区不得低于3万平方米，报规划委员会审查。

三是按照“尊重历史，规范管理”的原则，采取调整安置方式和地点等方式，积极稳妥地处理皇城3组23户拆迁户的历史遗留问题。

（3）完善制度。

尽快修订出台新的城区土地房屋建设管理办法，明确具体的可操作的办事流程，明确城市规划、国土资源、郢中街办等单位的责任，建立个人建房公示制度、联合审批制度和责任追究制度。

（4）提高办事效率。

根据外地经验，规划委员会应严格按议事规程定期开会，负责审定全局性、战略性的重大项目，对规划方案技术审查等技术性工作应交由规划专家咨询委员会或建设局负责落实，从而简化审批环节，缩短办事周期，确保“一书两证”许可工作在行政许可法规定期限内完成。

6、强化规划执法
（1）建立市、局、队三级执法专班。

一是组建市级综合执法队。

由市城管办牵头，郢中规划所为基础，在监察局、公安、法院、郢中街办、国土资源、电力等相关单位均抽调3—5人组成综合执法队，长年开展联合执法，切实加大房屋建设管理执法工作力度。

二是成立建设行业执法专班。

由建设局局长牵头，建设局相关科室及规划、招标、质检、安监、城管等相关业务单位为成员单位组建建设行业执法专班，专班办公室设在建设局（为非常设机构，管理员从相关单位抽用，平时划整为零），建立规划管理应急机制，常年负责违规建设的突发案件查处工作，重点对节假日期间及平时重大违规建设实行专人专班长效监管。

三是壮大规划执法中队。

以郢中规划所原有的规划执法中队为主体，从莫愁湖规划所等单位抽调部门精干人员加予充实，主要负责郢中地区各类违章违法建设行为的监督检查，依法实施行政处罚。

（2）上下整体联动。

当前我市必须下大气力抓好房屋建设管理工作，关键在于市城管办、监察局、建设局、国土局、郢中街
办、电力局、公安局、法院等职能部门通力协作，齐抓共管，联合执法，形成强有力的执法铁拳头，同时，重点要在领导力量、资金投入、队伍建设装备及管理力度等方面下功夫。

我们建议：市规委会全面监督指导，市主要领导专门具体抓，建设局、国土局、郢中街办要实实在在抓，监察局、公安、法院、电力等相关部门要配合抓，共同研究处理房屋建设管理中的具体事宜。

（3）加大执法投入
①保障规划管理经费。

将郢中规划所及莫愁湖规划所工资经费全额纳入财政预算，并切实保障其必需的工作经费和执法费用，让他们一心一意抓管理执法，彻底根除“执法经济”根源；将规划编制和基础测绘经费纳入财政预算，切实予以保证。

②强化执法装备。

建议要及时给规划执法中队配备相关执法车辆以及必要的通讯设备，确保迅速有效地查处各类偷建抢建强建等违法建设问题。

③搞好执法保障。

一是组建城市规划管理民警室，从公安部门抽调2—3名干警，常年与规划执法中队联合办公，及时有效查处各类暴力抗法、殴打执法人员的事件，为规划管理工作保驾护航；二是法院行政庭要进一步加大查处违法建设案件的执行力度，切实做到案件快办快结。

④强化执法训练，请武警对所有执法队员实行封闭式强化训练，平时实行半军事化管理，要求执法人员必须每天7时上班，用1个小时锻炼身体，要求执法人员“说得赢，跑得快，打得胜”。

同时强化工作纪律，制定一系列责任规章，严格奖惩兑现，对服从指挥，敢冲敢拆敢拼的队员予以奖励，对执法中被打因公负伤的，更应予以重奖，通报表彰。

（4）强化执法手段
出台硬性政策，统一管理尺度，坚决查处违法建设行为，对于影响城市规划，不可整改的违法建筑，不管规模多大，投资多高，后台多硬，坚决依法拆除。

京山县在查处违章建设过程中，始终坚持做到“执法程序到位，执法手段强硬”，在巡查发现违章
建设后，立即摄像、拍照取证，并下达处罚通知书，对拒不停工再建的续建部分，通过各种渠道，采取各种手段，不惜一切代价，坚决予以拆除：白天拆不了晚上拆，强行拆不了偷着拆，自己拆不了出高价请社会上的拆，行政拆不了的甚至采取非法手段拆，他们认为：执法是打出来的江山，只有执法程序到了位，大的原则上不违法，只要违章被拆除了，哪怕赔偿或花的费用再多也在所不惜。

宜城市每次执法均安排10余名民警现场维护秩序，对辱骂殴打执法人员的当事人现场予以拘留，该市主要领导曾在大会上公开宣称：凡规划执法中出现的任何问题，存在任何责任，需作任何赔偿，一律由市政府承担。

对此，我市规划执法可借鉴宜城市、京山县的作法，结合城市管理工作，实行公安部门同步管理，建立一支装备齐、能力强、权力大、威性高的城市规划管理综合执法队伍。

同时各级领导各部门要为规划执法行为打气鼓劲，为执法人员撑腰壮胆，解决其后顾之忧，让他们敢抓敢管，敢于碰硬。

（5）严格依法行政
一是依法查处，发现违章后，当即拍照取证，并下达查处通知书，同时加强与法院等部门联系，及时制作并送达相关法律文书，必要时对相关建设实行诉讼保全等措施，对已申请了诉讼保全而仍置若罔闻抢建强建的违法建设，市人民法院可对违法当事人实施行政拘留，直至其自行拆除全部违章建筑为止。

二是严管重罚。

对于违规公建主要采取法律手段依法查处；对私建及一些体量小的违法建设实行强拆，由市城管办牵头，综合执法队组织铲车、推土机等执法车辆，对拒不停工续建工程，不惜一切代价直接拆除，并在电视上公开曝光；对大型违规建设，由市政府牵头，组织市城管办、监察局、建设局、国土局、郢中街办、电力局、公安局、法院等相关部门依法强行拆除，并予以罚款。

钟祥市建设局
2006年11月。