公共政策分析精品课第三章公共政策决策体制

1．各级人大由民主选举产生； 2．各级人大及其常委会集体行使权力，按照民主集中
制的原则行使职权； 3.“议行合一”:行政机关、法院和检察院都是由各级
人大选举产生，并受其监督，对其负责。属于代议 制民主决策的范围。 4.中国共产党在人代会中的领导作用： ➢ 重大问题由党提出建议，由人大讨论决定； ➢ 党向行政机构推荐干部，由人大表决。 5.人民代表大会制与民主政治协商会议相结合，发挥 民主党派参政议政的作用。 6．少数民族聚居的地方实行区域自治，香港、澳门和 台湾实行高度自治。
1．执政党在我国公共决策权力分配中的特殊地位。中国共 产党既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着 政治领导的指导作用；
执政党在国家政治权力结构中的特殊地位，使得中国政治权 力的源泉实际上是在党，党处于国家权力体系的最高层次， 掌握最高领导权、决策权。
2．中国政府体制内实际的权力体系结构：
在党的最高领导之下，立法机关遵从党的意志，联系 人民群众，制定法律和监督政府；
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一、公共决策体制的两个分类视角
1．首长制和委员会制 （按照掌握最高决策权的人数）
➢ 首长制：又称一长制或独任制，是最高决策权归某个 人单独掌握的一种决策体制。
➢ 委员会制（合议制）：是最高决策权由委员会集体行 使、集体负责的一种决策体制，是一种独特的政策决 策体制。
瑞士是世界上唯一长期实行委员会制的国家，联邦委员会是 瑞士的最高行政机构，由联邦议会两院（国民院和联邦院） 联席会议选出七名委员组成委员会。从中再选出正、副主席 各一人。
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问题： ➢ 为什么我国历史上一直是政治上的单一制？ ➢ 我国经济上的分权可能的好处是什么，可能
的问题是什么？
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二、历史上出现的基本决策类型(122页)
类型 原始民主
制 神权制
君权制
最高决策 权归属
是租等原 始组织全
体成员 神
神或专制 君主
最高决策 者(集体/
个人) 全体会议 （集体）
僧侣、宗 教领袖
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2．集权制和分权制 （按照权力在上下级间的分配）
集权制：指决策权集中于上级机关，下级机关没 有或很少有自主权，只能根据上级指令行事的决 策体制。
分权制：是指下级机关在其管辖范围内有自主权， 上级机关无权加以干涉的一种决策体制。
中国：政治上的单一制与经济上的分权制（财政联 邦制）
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利弊分析：
全体 公民
最高决策者 (集体/个人)
议会（集体） 总统（个人）
议会(集体)
主要存 在时期
近代、 现代
主要 存在 地点
美国
英国
主要决 策方式
合议， 三权分立
委员会-议会 制
议会（集体）
瑞士
人民代表大会制度
人民
全国人民代表大 会（集体）
现代
中国
合议，
民主集中 制
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历史上出现的基本决策类型
类型
最高决策 最高决策 主要存在 主要存在 主要决策
一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济 学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。
公共决策体制与政治制度密切相连，尤其表现在决
策权力分配制度上；
有什么样的政治制度就有什么样的决策权力分配。
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3.2 公共决策体制的类型
一、公共决策体制的分类 二、历史上出现的基本决策类型 三、几种主要的决策体制类型
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当今世界主要只有一院制和两院制。
实行一院制的国家主要是一些幅员小的国家， 如丹麦、芬兰、冰岛、以色列、卢森堡、新西 兰、挪威和瑞典等。
实行两院制的国家主要有美国、英国、法国、 德国、意大利、澳大利、加拿大、大日本等。
两院分为上院和下院（或参议院和众议 院），两院有共同的权力和各自的特权， 相互制衡，防止权力被独掌。下院制定的 政策，往往要经过上院的认可，以对下院 有时是草率的决定维持小心的制衡。
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讨论1：民主集中制的利与弊
民主集中制的由来 优点：
✓ 1．降低成本、提高决策效率 ✓ 2．符合我国国情
民主集中制是“最合理最便利的制度”（邓小平） 问题：如何把握民主与集中的关系成为决策者的个
人选择 我们进行选择的依据：选择最好还是避免最差
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讨论2：我国公共决策权力分配的特点
党政与宪政结构并存的格局：党政结构是决策性质 的结构，宪政结构是执行性质的结构。
在这种制度下，立法机关和行政机关合二为一，议行一体。 １８４８年，瑞士开始实行委员会制．
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利弊分析：
➢ 首长制：决策权集中，决策果断、迅速、高效； 容易导致个人专断，滥用决策权，以及由于个 人能力问题而出现的重大决策失误。
➢ 委员会制：可以集思广益，考虑周密、分工合 作，发挥群体的力量进行决策，增进决策的科 学性和民主性；但容易导致决策缓慢，办事拖 拉，无人负责，效率不高。
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不同的制度环境会有不同的政策过程和效果
根据权力分配给谁和以什么程序分配的标准， 可以对世界上不同政体进行归类
不同的公共决策体制类型是比较选择的结果还 是内生的结果？
➢ 如果是比较选择的结果，意味着有一种最优的模式 是全世界通行的，是我们的方向
➢ 如果是内生的结果，意味着没有适合全世界的最优 模式，各政体必须摸索最适合各自历史文化等的模 式
公共政策分析精品课
第三章 公共政策决策体制
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第三章 公共政策决策体制
3.1 公共政策决策体制的要素
3.2 公共政策决策体制的类型
3.3 公共决策体制的横向和纵向结构
3.4 现代公共决策方式.
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不同的制度环境会有不同的政策过程 和效果
在比较的过程中进行选择
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3.1 公共决策体制构成要素
1.决策权力： 2.决策程序： 3.决策规则和方式：
（个人）
由宗教或 传统产生
的皇帝 （个人）.
主要存在 主要存在 主要决
时期
地点 策方式
原始社会 原始氏族
时期，现 部落，古
代
埃及
古代、现 代
现代海湾 伊斯兰教
国家
（伊朗）
古代、近 中国封建 现代 王权国家； 现代君主 国家
合议 独裁
独裁
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历史上出现的基本决策类型
类型
最高决 策权归
属
总统-议会制
议 会 制 内阁-议会制
年1月起任宿迁市委书记
兼市人大常委会主任；
2006年1月当选江苏省副
省长，现任昆明市市长。
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宿迁地处苏北中部，是1996年组建的地级 市，下辖沭阳、泗洪、泗阳三县和宿豫、
宿城两区及一个省级经济开发区，总人口
达517万，陆地面积8555平方公里，经济 比较落后，基础设施薄弱。
1996年宿迁建市初期，人均GDP不到江苏 省的1／3，甚至落后于西部10省区的平均 水平，是江苏省经济社会发展“木桶”中
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仇和，男，1957年出生，
江苏滨海人。1995年4月，
时任江苏省科委农村科技
处处长的仇和，被委派至
美国马里兰大学学习8个
月。归国后，他进入宿迁
市筹建领导小组，并于
1996年9月出任宿迁市副
市长，三个月后，他主动
要求担任宿迁市最大、也
是最乱、最穷的县——沭
阳县县委书记。2001年8
月任宿迁市委书记；2002
元首解散议会；
6．内阁总理为议会多数党领袖，内阁由多数党组建。
代表性国家：
英国、德国、意大利、日本、澳大利亚、奥地利、比利时、
加拿大、丹麦、新西兰、以色列等。
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3．委员会－议会制
特点： 1．议会是最高权力机关，不仅具有立法权，而且具
有行政权； 2．委员会领导日常行政事务，但委员会只是议会的
权归属 者(集体/ 时期
地点
方式
个人)
法西斯制
政党领袖、
意大利法
法西斯国 国家元首 世纪20－ 西斯国家、 家 （个人） 40年代 德国法西 斯国家
独裁
神或君主， 军人独裁 实际为独 军队首领
制 裁者个人 （集体或 个人）
古代、近 代及现代
军人专政 国家
独裁
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三、几种主要的公共政策决策体制类型分析 （一）议会制（代议制）
一个执行机关，委员会成员可以为议会的最后决 策提供咨询； 3．委员会不能解散议会，议会也不能解散委员会； 4．委员会所作的决策，须经委员会集体讨论通过； 5．委员会主席或副主席的权限与委员会其他成员是 一致的； 6．委员会委员的选任不受党派关系的约束。 代表性国家：瑞士联邦。
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（二）人民代表大会制
行政机关遵从党的意志去管理行政事务；
司法机关遵从党的意志，一方面监督民众，另一方面 监督政府。
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讨论3：人民代表大会“橡皮图章”？
宪法已经赋予人民、人大足够的权利
第一条 中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为 基础的人民民主专政的社会主义国家。
第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方 各级人民代表大会。
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体制：指的是组织制度，包括机构设置、 隶属关系、权利划分等方面的具体体系和 制度。
公共政策决策体制：公共决策体制是公共 决策权力的分配、决策的程序、规则和方 式的总和。
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公共决策体制三大要素
1.决策权力：权力分配给谁； 2.决策程序：按什么程序分配； 3.决策规则和方式：依据什么规则分配
6．总统的某些决策权受议会制约。
代表国家：
美国、芬兰、法国、墨西哥、阿根廷等国家，以美国
最为典型。
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2．内阁－议会制
特点：
1．国家行政权属于内阁，国家元首（君主）是虚设的； 2．议会是国家的最高权力中心，内阁由议会产生，对议
会负责，受议会监督；
3．国家元首颁布的法令必须经内阁总理签署才行； 4．内阁所作的重大决策必须取得议会多数支持； 5．议会可以对内阁提出不信任案，内阁也可以要求国家
议会制建立在西方的人民主权论和代议制理论的基础上。 议会制是民主制的基本形式 议会制基本模式：由选民选举出议员，由议员代表选民
做出公共决策，维护选民的利益。 议会制的组织结构历史上曾经出现过一院制、两院制、
三院制、四院制等几种类型。
最初法国议会由贵族、教士和平民组成三院
最初瑞典的议会由贵族、教士、市民和农民组成四院。
宗教领袖统治
➢ 霍梅尼被封为终身“法吉赫”。他不是政府的一 部分，不担任任何职务。但却对整个国家的政教 事务起领导作用。
➢ 虽效法西方资本主义国家的“三权分立”原则，
但立法权属于真主，议会没有合法性，共和国总
统是继领袖以后的国家最高领导人，法官也必须
通晓教义和法官业务
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2．君主亲政型
君主的权力不受限制，君主既当朝，又执 政，属于传统的君主统－议会制
特点：
1．总统既是国家元首，又是政府首脑，是强有力的
直接决策者；
2．总统与议会分别由选民选出，各自对选民负责；
3．政府由总统组织，政府成员不能兼任国会议员，
不得参与议会议案表决；
4．议会有权弹劾总统，但总统无权解散议会；
5．总统对议会通过得公共政策方案有否决权，议会
通过的公共政策方案要经总统批准才能有效；
最短的一块板。
沭阳是全国19个革命老区之一，当时的经
济实力在江苏倒数第一，全县38个乡镇有8
个是省级贫困乡镇。
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仇和面对经济落后的现实，采取的是超常规的发 展模式，以赶超经济发达地区。通过“上面补一 点，企业垫一点，百姓筹一点，政府出一点”加 快基础设施建设，优化环境来招商引资。
仇和任宿迁市委书记后，在江苏省委省政府联合 发出的12号文件中出现了一条：允许和扶持宿迁 在不违背国家政策法规的前提下，采取更灵活的 政策和做法，探索加快发展的新路子。
沙特阿拉伯、阿曼是典型的君主亲政的国 家
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3．军人独裁型
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讨论：《最富争议的市委书记》
《南方周末)2004.2.5
中共宿迁市委书记仇和，任职8年一直以激进的手 段推进改革。他的施政历程，交织着他的个性特 点、现实的政治体制和中西方文化的影响。
两种极端评价集于此人一身：有人说他是酷吏， 有人认他如青天；有人说他大搞政绩工程，有人 认为他颠覆了传统经济发展的思路；有人怒斥他 “简直是胡闹”，有人鼓励他“大胆地试”……
➢ 集权制：
➢ 制定政策时，能够统筹全局、协调各方，政策执行通畅 高效；
➢ 缺点是容易导致上级机关独断专行，不考虑下级机关的 实际情况，决策实行“一刀切”，束缚下级机关的积极 性，也不利于政策的执行。
➢ 分权制：
➢ 可以发挥下级机关的积极性，使下级机关因时、因地制 宜地制定政策；
➢ 缺点是各政策机关之间容易产生冲突，各行其是，协调 困难。
第五十七条 中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家 权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。
希望：正在变化中的人大
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（三）独裁制 1．宗教领袖型
伊朗伊斯兰共和国是宗教领袖制的典型。
➢ 1978－1979年，伊朗宗教领袖阿亚图拉·霍梅尼 领导推翻了君主制，建立了伊斯兰共和国，实行