多中心治理框架下的社区养老服务_美国经验及启示_张强
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二、NOＲC 支持服务项目有效发展的 动因： 社区多中心治理
为什么 NOＲC － SSP 项目能够取得如此显著的绩 效？ 从结构层面来分析，我们不难发现此项目模式就 是一个 多 中 心 治 理 体 制 的 成 功 搭 建。多 中 心 体 制 （ Polycentric systems） 作为治理理论的重要进展已经 成为研究公共服务提供上的一个重要理论视角。［5］［6］ 多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或 服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择 权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的 科学性。［7］奥斯特罗姆认为，多中心体制包括： （ 1） 许多形式上相互独立的自治单位； （ 2） 选择按照考 虑他人的方式行动； （ 3） 通过合作、竞争、冲突和冲 突解决程序 运 转。［8］ 在 集 体 物 品 的 提 供 与 生 产 方 面， 尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义，但多
NOＲC － SSP 项目宗旨是尊重老年人居家养老的 选择、充分利用已有的社会网络以及认可老年人自身 对社区的贡献能力，主要提供四方面的核心服务： 个 人社工服务、医疗健康服务、教育娱乐服务以及给老 年人的志愿机会。社工服务是指为客户提供信息和服 务推荐，协调各方力量监督和满足客户生理、心理以 及社会需求，这些服务通常由训练有素的专业社工完 成； 医疗健康服务包括各种监督、预防和治疗项目， 同时也包含健康教育； 教育娱乐和志愿服务更加多样 化，虽然有时也有专业人员领导指挥，但是很多活动 其实都会由老年人自己来主持，譬如唱诗班、读书小 组、语言课和棋牌活动等。每个 NOＲC 社区由于其不 同特征，核心服务侧重点也不尽相同，而且根据它们 的特征，每个项目又会有其他相关的辅助服务，譬如 偏远的社区会考虑为老年人提供交通服务，周围有学 校的社区可能会想到组织学生开展帮助老人的志愿 服务。
［关键词］ 社区养老; 社区多中心治理; NOＲC 支持服务项目; 经验借鉴 ［中图分类号］ D7712. 07 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008 － 9314 （ 2014） 04 － 0122 － 06
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加强社区建设，开展社区老年照料服务，是国际 社会总结发达国家几十年来解决老年照料问题的经验 教训所得出来的重要理念。［1］从 1772 年的 “凯斯利养 老社区” （ Kearsley Ｒetirement Community） 开始，美 国一直在探索着社会养老的发展模式，目前已经形成 了居家养老 （ Home Care） 、专业机构护理 （ Nursing Care） 以 及 退 休 社 区 照 顾 （ Ｒetirement Community Care） 等多元模式共存的养老格局。［2］与养老院、福 利院等为老龄人口特别建立的居住区相比， “自然形 成退休社区” （ Naturally Occurring Ｒetirement Community，简称为 “NOＲC 社区”） 是因为老年人选择居家 养老、年轻人逐渐迁出等社会原因而自然形成的。过 去 20 年里，随着美国老龄人口的增加和老年人对于 居家养老的倾向，NOＲC 老龄社区在美国越来越普
随着美国人口老龄化的加剧，NOＲC 社区的数量 将不断增加。2010 年美国 65 岁以上的老年人口达到 了 4000 万，比 2000 年的 3500 万上涨了 15. 3% ，而 2030 该数字预计会达到 7000 万以上。［4］美国佛罗里 达州著名城市迈阿密海滩一度有一半社区都是 NOＲC 老龄社区。如何为这些原本并非为老年人设计的社区 提供服务，并根据其特征挖掘它们自身的发展潜力， 这就成为了一个亟待研究的课题。
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国家行政学院学报 2014. 4
比较与借鉴
中心体系趋向于加强创新、学习、适应、可信赖性、 参与者合作的程度以及在多重维度上获得更加有效、 公平和可持续的结果。［9］多中心治理理论会比单一的 社会服务供给、国家 － 社会维度更加强调多元参与主 体之间的动态协同关系。参见图 3 所示，尽管每个 NOＲC 老龄社区支持服务项目都有它独特的运营方 式，但都具有一个社区多中心治理的框架，即社区范 围内，多元的参与主体运用公共权力，通过平等的沟 通、协商、谈判、合作方式，自发地组织起来采取集 体行动，以解决共同问题，实现社区利益最大化的过 程和行为。
图 3 社区养老服务的多中心治理框架示意图
资料来源： 作者根据调研情况整理制作
1980 年代中期，美国威斯康星大学麦迪逊分校 （ University of Wisconsin － Madison ） 的 麦 克 · 亨 特 （ Michael Hunt） 教授提出了 NOＲC 社区的概念： 一个 自然形成的老龄社区。说其 “自然形成” 是因为它
［收稿日期］ 2014 － 05 － 15 ［基金项目］ 民政部社会养老服务体系建设应用型科研项目 ［作者简介］ 张强，男，江苏南京人，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长； 张伟琪，男，上海人，北京师范大
区联合会 （ UJA － Federation of New York，世界上最大 的地区性慈善组织） 以及其他一些政府和非政府组 织，共同成立了一个为社区老年居民提供住房、医疗 以及其他社区服务的委员会。该委员会的成功经验为 后来成立的 NOＲC 社区服务项目提供了范例。随后 NOＲC 社区支持服务项目得到了长足的发展，至今已 有 26 个州开展了此类项目。
在集体物品的提供与生产方面尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义但多8关注客户的角度客户作用服务提供时机早期常态危机前开始沟通应对危机或功能缺陷的时候预防诊断持续沟通长期联络社区内场所长期的有固定职责的伙伴关系根据社区特点有针对性的服务在策划管?融资上关系密切与社区联合政府拨款房产商资助慈善捐款服务接受者缴费服务提供者与客户从问题出发间断性的干预关系服务提供者场所社区外的办公场所服务提供者与社区临时短期的服务关系关系服务内容通用的一揽子服务与房产管?者关系没有关系治?结构融资渠道官?且松散政府津贴项目收费资?来源
与社区联合
融资渠道
政府津贴 /项目收费
政府拨款 /房产商资助 /慈善捐 款 /服务接受者缴费
资料来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 3.
1986 年，美国第一个正式的 NOＲC － SSP 在纽约 曼哈顿的宾南社区 （ Penn South Houses） 诞生了。当 时宾南社区有大约 3000 个单元和 6000 住户，75% 以 上的居民年龄都在 60 岁以上，他们中很多人都遇到 了经济、住房和医疗方面的各种问题，于是负责社区 管理的房产合作社 （ cooperative） 联合了纽约犹太社
学社会发展与公共政策学院社会企业与社会创新实验室兼职研究员 .
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们不是为老年人口特别建立的居住区，譬如养老院等 福利机构，房产商在开发小区的时候并没有为老年人 口量身定制专门的服务或是设施。这类老龄社区的形 成主要有三个原因： （ 1） 社区居民选择居家养老； （ 2） 社区年轻人迁出，留下老人； （ 3） 其他社区的 老年人口迁入。尤其因为老年人倾向于居家养老，这 种由于社会原因自然形成的老龄社区在美国越来越 多。据不完 全 统 计，美 国 65 － 74 岁 之 间 的 老 人 有 91% 的人希望生活在自己的房屋里，75 岁以上的老 年人口中有 95% 的人表达了同样的愿望。［3］
遍，在人口密集的州和城市尤为集中。NOＲC 社区支 持服务项目 （ NOＲC － SSP） 在收集和利用数据、动 用已有社会网络、建立合作伙伴关系、发挥老年人口 主观能动性以及变被动的医疗服务递送模式为主动等 方面有非常多的成功经验，值得我们在探索新型养老 模式的过程中深入研究和学习。
一、美国 “自然形成退休社区”的 出现和发展概况
预防诊断
服务提供者与客户 关系
从问题出发，间断性的干预
持续沟通、长期联络
服务提供者场所 社区外的办公场所
社区内场所
服务提供者与社区 临时、短期的服务关系 关系
长期的有固定职责的伙伴关系
服务内容
通用的一揽子服务
根据社区特点有针对性的服务
与房产管理者关系 没有关系
在策划、管理、融资上关系密切
治理结构
官僚且松散
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经过多年的实践，NOＲC 社区服务项目带来了以 下社区改变。
一是改变原有的根据功能缺陷和应急需求而制定 的服务递送模式。NOＲC － SSP 将各种医疗预防、社会 服务和娱乐教育活动带入社区，一方面方便老年人， 同时也通过规模化服务，节省了社会资源。特别是在 医疗防预方面，NOＲC 项目的服务以日常的医疗教育、 监督检查以及长期预防为主，改变了原有的被动应对 的递送模式。项目工作人员会在老年人出现健康问题 之前就开始和他们建立关系，并根据他们的需求做出 及时的回应。同时项目规定只要是老年居民都可以得 到服务，而非只有那些有大病重病或者经济状况不佳 的居民，这样就使得社区的整体健康水平有了保证， 对大病重病起到了预防而非临时间断性的干预作用。
二是让老年人的作用从被动的服务接受者转变为 主动的项目参与者。NOＲC － SSP 鼓励发展老年人的 独立精神，并倡导他们积极参与社区建设。项目认为 社区的活力必须来自其内在的动力而非外来的服务提 供，老年居民本身在 NOＲC 项目的开发和运营中应起 到关键的作用，而非仅仅作为客户享受服务。只有真 正把他们动员起来了，NOＲC 项目才有可能持久地发 展下去。
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多中心治理框架下的社京 100875）
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［摘 要］ 按照国务院确定的养老服务业发展精神，社区养老服务能力建设将成为推动多样化养老 服务体系的重要措施和核心议题。在国际经验的对比研究中，不难发现美国自然形成退休社区支持服务 项目 ( NOＲC － SSP) 是值得借鉴的经验。NOＲC 支持服务项目改变了原有的根据功能缺陷和应急需求而 制定的服务递送模式，致力于发动老年人的主观能动性，在项目融资以及建立医疗和社区服务关系上创 立了新的合作伙伴模式，有效构建了一个基于需求导向的社区多中心治理框架。这些经验都为我国社区 养老服务体系的下一步发展提供借鉴。
表 1 NOＲC 社区养老服务新旧模式对比
旧模式
新模式
针对客户
急诊重病以及有功能缺陷的 所有社区内的老年居民 老年居民
看到老年居民的缺陷和被动 关注他 们 的 潜 在 优 势 和 贡 献
关注客户的角度
需求
能力
客户作用
被动的服务接收者
主动的服务提供者
服务提供时机
常态（ 危机前） 开始沟通，早期 应对危机或功能缺陷的时候
图 2 纽约市 NOＲC 项目年度资金来源示例
数据来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 14.
三是在项目融资以及建立医疗和社区服务关系上 创立了灵活的合作伙伴模式。NOＲC － SSP 资金来源 采用公私 合 作 的 模 式 （ public － private partnership） ， 并结合服务收入以及实物捐赠。常见项目的平均运营 预算在每年 15 万到 70 万美元，图 2 反映了 NOＲC 项 目的主要资金来源和比例。项目运营上注重与房产拥 有者和管理者、健康和社会服务提供者、政府机构、 慈善组织以及居民之间的合作关系，同时也不忽略和 排斥任何已有的社区项目，而且反过来会尽量地利用 这些已有项目来提升服务水平和广度。
图 1 NOＲC 项目参与者和主要服务内容
资料来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 6 － 8.
为什么 NOＲC － SSP 项目能够取得如此显著的绩 效？ 从结构层面来分析，我们不难发现此项目模式就 是一个 多 中 心 治 理 体 制 的 成 功 搭 建。多 中 心 体 制 （ Polycentric systems） 作为治理理论的重要进展已经 成为研究公共服务提供上的一个重要理论视角。［5］［6］ 多中心治理以自主治理为基础，允许多个权力中心或 服务中心并存，通过竞争和协作给予公民更多的选择 权和更好的服务，减少了搭便车行为，提高了决策的 科学性。［7］奥斯特罗姆认为，多中心体制包括： （ 1） 许多形式上相互独立的自治单位； （ 2） 选择按照考 虑他人的方式行动； （ 3） 通过合作、竞争、冲突和冲 突解决程序 运 转。［8］ 在 集 体 物 品 的 提 供 与 生 产 方 面， 尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义，但多
NOＲC － SSP 项目宗旨是尊重老年人居家养老的 选择、充分利用已有的社会网络以及认可老年人自身 对社区的贡献能力，主要提供四方面的核心服务： 个 人社工服务、医疗健康服务、教育娱乐服务以及给老 年人的志愿机会。社工服务是指为客户提供信息和服 务推荐，协调各方力量监督和满足客户生理、心理以 及社会需求，这些服务通常由训练有素的专业社工完 成； 医疗健康服务包括各种监督、预防和治疗项目， 同时也包含健康教育； 教育娱乐和志愿服务更加多样 化，虽然有时也有专业人员领导指挥，但是很多活动 其实都会由老年人自己来主持，譬如唱诗班、读书小 组、语言课和棋牌活动等。每个 NOＲC 社区由于其不 同特征，核心服务侧重点也不尽相同，而且根据它们 的特征，每个项目又会有其他相关的辅助服务，譬如 偏远的社区会考虑为老年人提供交通服务，周围有学 校的社区可能会想到组织学生开展帮助老人的志愿 服务。
［关键词］ 社区养老; 社区多中心治理; NOＲC 支持服务项目; 经验借鉴 ［中图分类号］ D7712. 07 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008 － 9314 （ 2014） 04 － 0122 － 06
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加强社区建设，开展社区老年照料服务，是国际 社会总结发达国家几十年来解决老年照料问题的经验 教训所得出来的重要理念。［1］从 1772 年的 “凯斯利养 老社区” （ Kearsley Ｒetirement Community） 开始，美 国一直在探索着社会养老的发展模式，目前已经形成 了居家养老 （ Home Care） 、专业机构护理 （ Nursing Care） 以 及 退 休 社 区 照 顾 （ Ｒetirement Community Care） 等多元模式共存的养老格局。［2］与养老院、福 利院等为老龄人口特别建立的居住区相比， “自然形 成退休社区” （ Naturally Occurring Ｒetirement Community，简称为 “NOＲC 社区”） 是因为老年人选择居家 养老、年轻人逐渐迁出等社会原因而自然形成的。过 去 20 年里，随着美国老龄人口的增加和老年人对于 居家养老的倾向，NOＲC 老龄社区在美国越来越普
随着美国人口老龄化的加剧，NOＲC 社区的数量 将不断增加。2010 年美国 65 岁以上的老年人口达到 了 4000 万，比 2000 年的 3500 万上涨了 15. 3% ，而 2030 该数字预计会达到 7000 万以上。［4］美国佛罗里 达州著名城市迈阿密海滩一度有一半社区都是 NOＲC 老龄社区。如何为这些原本并非为老年人设计的社区 提供服务，并根据其特征挖掘它们自身的发展潜力， 这就成为了一个亟待研究的课题。
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比较与借鉴
中心体系趋向于加强创新、学习、适应、可信赖性、 参与者合作的程度以及在多重维度上获得更加有效、 公平和可持续的结果。［9］多中心治理理论会比单一的 社会服务供给、国家 － 社会维度更加强调多元参与主 体之间的动态协同关系。参见图 3 所示，尽管每个 NOＲC 老龄社区支持服务项目都有它独特的运营方 式，但都具有一个社区多中心治理的框架，即社区范 围内，多元的参与主体运用公共权力，通过平等的沟 通、协商、谈判、合作方式，自发地组织起来采取集 体行动，以解决共同问题，实现社区利益最大化的过 程和行为。
图 3 社区养老服务的多中心治理框架示意图
资料来源： 作者根据调研情况整理制作
1980 年代中期，美国威斯康星大学麦迪逊分校 （ University of Wisconsin － Madison ） 的 麦 克 · 亨 特 （ Michael Hunt） 教授提出了 NOＲC 社区的概念： 一个 自然形成的老龄社区。说其 “自然形成” 是因为它
［收稿日期］ 2014 － 05 － 15 ［基金项目］ 民政部社会养老服务体系建设应用型科研项目 ［作者简介］ 张强，男，江苏南京人，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长； 张伟琪，男，上海人，北京师范大
区联合会 （ UJA － Federation of New York，世界上最大 的地区性慈善组织） 以及其他一些政府和非政府组 织，共同成立了一个为社区老年居民提供住房、医疗 以及其他社区服务的委员会。该委员会的成功经验为 后来成立的 NOＲC 社区服务项目提供了范例。随后 NOＲC 社区支持服务项目得到了长足的发展，至今已 有 26 个州开展了此类项目。
在集体物品的提供与生产方面尽管没有制度安排能够在整体上消除机会主义但多8关注客户的角度客户作用服务提供时机早期常态危机前开始沟通应对危机或功能缺陷的时候预防诊断持续沟通长期联络社区内场所长期的有固定职责的伙伴关系根据社区特点有针对性的服务在策划管?融资上关系密切与社区联合政府拨款房产商资助慈善捐款服务接受者缴费服务提供者与客户从问题出发间断性的干预关系服务提供者场所社区外的办公场所服务提供者与社区临时短期的服务关系关系服务内容通用的一揽子服务与房产管?者关系没有关系治?结构融资渠道官?且松散政府津贴项目收费资?来源
与社区联合
融资渠道
政府津贴 /项目收费
政府拨款 /房产商资助 /慈善捐 款 /服务接受者缴费
资料来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 3.
1986 年，美国第一个正式的 NOＲC － SSP 在纽约 曼哈顿的宾南社区 （ Penn South Houses） 诞生了。当 时宾南社区有大约 3000 个单元和 6000 住户，75% 以 上的居民年龄都在 60 岁以上，他们中很多人都遇到 了经济、住房和医疗方面的各种问题，于是负责社区 管理的房产合作社 （ cooperative） 联合了纽约犹太社
学社会发展与公共政策学院社会企业与社会创新实验室兼职研究员 .
·122·
国家行政学院学报 2014. 4
比较与借鉴
们不是为老年人口特别建立的居住区，譬如养老院等 福利机构，房产商在开发小区的时候并没有为老年人 口量身定制专门的服务或是设施。这类老龄社区的形 成主要有三个原因： （ 1） 社区居民选择居家养老； （ 2） 社区年轻人迁出，留下老人； （ 3） 其他社区的 老年人口迁入。尤其因为老年人倾向于居家养老，这 种由于社会原因自然形成的老龄社区在美国越来越 多。据不完 全 统 计，美 国 65 － 74 岁 之 间 的 老 人 有 91% 的人希望生活在自己的房屋里，75 岁以上的老 年人口中有 95% 的人表达了同样的愿望。［3］
遍，在人口密集的州和城市尤为集中。NOＲC 社区支 持服务项目 （ NOＲC － SSP） 在收集和利用数据、动 用已有社会网络、建立合作伙伴关系、发挥老年人口 主观能动性以及变被动的医疗服务递送模式为主动等 方面有非常多的成功经验，值得我们在探索新型养老 模式的过程中深入研究和学习。
一、美国 “自然形成退休社区”的 出现和发展概况
预防诊断
服务提供者与客户 关系
从问题出发，间断性的干预
持续沟通、长期联络
服务提供者场所 社区外的办公场所
社区内场所
服务提供者与社区 临时、短期的服务关系 关系
长期的有固定职责的伙伴关系
服务内容
通用的一揽子服务
根据社区特点有针对性的服务
与房产管理者关系 没有关系
在策划、管理、融资上关系密切
治理结构
官僚且松散
·123·
国家行政学院学报 2014. 4
比较与借鉴
经过多年的实践，NOＲC 社区服务项目带来了以 下社区改变。
一是改变原有的根据功能缺陷和应急需求而制定 的服务递送模式。NOＲC － SSP 将各种医疗预防、社会 服务和娱乐教育活动带入社区，一方面方便老年人， 同时也通过规模化服务，节省了社会资源。特别是在 医疗防预方面，NOＲC 项目的服务以日常的医疗教育、 监督检查以及长期预防为主，改变了原有的被动应对 的递送模式。项目工作人员会在老年人出现健康问题 之前就开始和他们建立关系，并根据他们的需求做出 及时的回应。同时项目规定只要是老年居民都可以得 到服务，而非只有那些有大病重病或者经济状况不佳 的居民，这样就使得社区的整体健康水平有了保证， 对大病重病起到了预防而非临时间断性的干预作用。
二是让老年人的作用从被动的服务接受者转变为 主动的项目参与者。NOＲC － SSP 鼓励发展老年人的 独立精神，并倡导他们积极参与社区建设。项目认为 社区的活力必须来自其内在的动力而非外来的服务提 供，老年居民本身在 NOＲC 项目的开发和运营中应起 到关键的作用，而非仅仅作为客户享受服务。只有真 正把他们动员起来了，NOＲC 项目才有可能持久地发 展下去。
国家行政学院学报 2014. 4
比较与借鉴
多中心治理框架下的社京 100875）
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［摘 要］ 按照国务院确定的养老服务业发展精神，社区养老服务能力建设将成为推动多样化养老 服务体系的重要措施和核心议题。在国际经验的对比研究中，不难发现美国自然形成退休社区支持服务 项目 ( NOＲC － SSP) 是值得借鉴的经验。NOＲC 支持服务项目改变了原有的根据功能缺陷和应急需求而 制定的服务递送模式，致力于发动老年人的主观能动性，在项目融资以及建立医疗和社区服务关系上创 立了新的合作伙伴模式，有效构建了一个基于需求导向的社区多中心治理框架。这些经验都为我国社区 养老服务体系的下一步发展提供借鉴。
表 1 NOＲC 社区养老服务新旧模式对比
旧模式
新模式
针对客户
急诊重病以及有功能缺陷的 所有社区内的老年居民 老年居民
看到老年居民的缺陷和被动 关注他 们 的 潜 在 优 势 和 贡 献
关注客户的角度
需求
能力
客户作用
被动的服务接收者
主动的服务提供者
服务提供时机
常态（ 危机前） 开始沟通，早期 应对危机或功能缺陷的时候
图 2 纽约市 NOＲC 项目年度资金来源示例
数据来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 14.
三是在项目融资以及建立医疗和社区服务关系上 创立了灵活的合作伙伴模式。NOＲC － SSP 资金来源 采用公私 合 作 的 模 式 （ public － private partnership） ， 并结合服务收入以及实物捐赠。常见项目的平均运营 预算在每年 15 万到 70 万美元，图 2 反映了 NOＲC 项 目的主要资金来源和比例。项目运营上注重与房产拥 有者和管理者、健康和社会服务提供者、政府机构、 慈善组织以及居民之间的合作关系，同时也不忽略和 排斥任何已有的社区项目，而且反过来会尽量地利用 这些已有项目来提升服务水平和广度。
图 1 NOＲC 项目参与者和主要服务内容
资料来源： Fredda Vladeck. 2004. A Good Place to Grow Old： New York’ s Model for NOＲC Supportive Service Programs. New York： United Hospital Fund： 6 － 8.