纪玉山(2009)：发展政府型担保机构促进高科技型中小企业融资

发展政府型担保机构促进高科技型中小企业融资5创新型企业成长的融资机制研究6课题组(吉林大学中国国有经济研究中心,吉林长春130012)注:本文为国家软科学2006年项目(编号:2006GX S2D 069)的部分成果。

收稿日期:2009-02-10摘要:政府应对高科技型企业融资给予支持。

如,采取建立担保机构的方式对其进行金融支持,本文结合当前我国担保机构存在的问题提出对策。

关键词:高科技型中小企业;融资;风险;担保中图分类号:F276144文献标识码:A文章编号:1007-7685(2009)04-0074-03 高科技型中小企业是拥有密集的知识、技术和人才,以追求创新为核心,主要从事高新技术范围内一种或多种高新技术产品的研制、开发、生产、销售和服务的企业。

在统计上,一般是以企业的研究与开发经费占企业年销售额的一定比例来界定:凡研究与开发经费占企业年销售额比例达到7%的被认为是高科技企业,占2%~5%的为准高科技企业。

高科技型中小企业在扩大就业、启动民间投资、优化经济结构、推动技术创新和企业制度创新等方面发挥着日益重要的作用。

然而,多年来,融资困难一直是制约高科技型中小企业发展的瓶颈。

从目前我国实际情况来看,高科技型中小企业无论是直接融资还是间接融资都存在困难。

从直接融资角度看,尚未形成可供中小企业融资的大规模的资本市场,二板市场规模有限,创业板市场也只在筹建中,债券市场比之证券市场的发展更相对滞后,中小企业直接上市融资又面临很高的门槛。

在这种情况下,科技型中小企业通过资本市场进行直接融资的规模有限,这就需要政府支持的信用担保机构发挥作用,促进高科技型中小企业的融资。

一、政府型担保机构在促进科技型中小企业融资方面的优势首先,政府可提供财政资金来增加担保机构的资金供给,从而为高科技型中小企业提供担保,克服由于担保机构的外部性和风险性带来的担保资金供给不足问题。

借助政府型担保机构的担保,科技型中小企业的融资规模将进一步扩大,生产也逐步扩大,财政新增的税收和高科技企业所带来的社会效益足以弥补财政资金的投入,这种做法又可避免政府直接投资的挤出效应。

其次,政府资金不同于商业性的资金,因为政府性担保资金的背后是国家信用的支持,若科技型中小企业得到这种支持,意味着同时获得了国家信用的保证,这对投资者来讲具有很强的信号显示作用。

再次,在政府的示范作用下,民间资本会更多地加入信贷体系,使担保资金的放大作用进一步加强。

担保机构若为高科技中小企业提供担保,由于高科型中小企业的外部性和知识的累积性,政府资金的介入可将担保的外部性和高科技企业发展初期的外部性结合起来,产生更大效应。

从担保资)74)经济纵横#2009年第4期金的放大作用来看,由于知识的积累具有长期性和跨生产周期的性质,政府性担保将会引导出更多的潜在生产能力,增强政府性担保资金的放大效应,进一步增加社会综合效益。

二、我国政府型担保机构在促进科技型中小企业融资方面存在的问题(一)担保机构产权不明,政府监管机构责任不清,担保资金运用效率不高目前,我国的担保机构多属财政直接出资,直接挂靠到政府部门,并按行政级别由各级财政主管部门进行分级管理。

担保机构产权界定不清,很难建立起完善的公司治理结构。

担保机构往往直接成为贯彻政府政策的工具,并没有引入市场竞争机制为贷款者提供担保,存在严重的/寻租0现象。

同时,由于政府直接出资,担保机构的运营风险主要由政府直接承担,担保机构忽视对担保对象的风险控制,这实际上等同于政府通过担保机构对银行贷款进行配置,贷款资金的运用效率低、风险大。

在担保资金的管理方面,担保机构很少委托专业的基金公司进行管理,没有实现资金的运作与管理相分离,存在资金运营风险。

担保机构的监管主要是由各级经贸主管部门、人民银行和财政部门组成委员会进行协同管理,存在多头管理、监管责任不清等问题,担保资金很难保值增值。

(二)担保机构缺乏内部控制,担保程序不合理,资金运用存在高风险我国的政府型担保机构多缺乏健全的内部控制制度:首先,在担保审批阶段,没有建立完整的操作流程和担保项目审核、审批的分离制度。

在合同中,出现对债务人的义务约束不力的问题,甚至出现由于担保手续不全而造成担保合同不具有法律效力,给被担保对象违约以可乘之机。

其次,在担保风险分担问题方面,担保机构和银行间的权利和义务不对等,担保机构的代偿率过高,几乎承担100%的风险,协作银行缺少对贷款企业的筛选和监督激励;担保机构对贷款企业则要求100%的反担保,这虽然降低了担保风险,但却减少了担保资金的放大倍数,增加了企业融资成本;担保机构间缺乏再保险和再担保机制,不利于分散担保风险;在担保机构内部,对单笔担保业务存在担保额和担保放大倍数过大现象,没有有效的进行担保组合来使担保风险分摊,以至于担保风险随着担保机构的发展不断积累,年代偿率与担保金额呈同步增长趋势。

再次,在担保合同签订后,担保机构对担保建设项目缺乏后续的跟踪管理,难以发现项目经营中潜在的风险,不能及时采取有效的防范措施。

(三)担保立法滞后,担保机构自身力量薄弱,社会信用环境有待提高首先,当前,我国法律法规中对担保机构的市场准入、监督管理、财务会计制度、风险处置、市场退出等方面的规定仍是空白,担保机构能沿用的法律依据只有5担保法6,而担保法仅明确了债权人与保障人的法律主从关系,缺乏对保障人利益的保护。

从某种程度上看,5担保法6是加强银行抗风险能力的单向的保护性法规,并没有顾及到担保机构的风险。

其次,我国担保机构的从业人员平均素质较低。

多数是离退休、返聘或社会临时招聘人员,缺乏专业知识和经验;担保机构规模过小,很少有大型的联合机构,担保行业自律机制不健全,服务对象不明确。

这些都使担保行业面临行业风险。

最后,我国的征信体系不发达。

银行、企业、担保机构间的信息不能实现共享,社会信用环境差,使担保机构面临由信息严重不对称带来的一系列风险。

三、发展政府型担保机构的政策建议结合以上问题,本文旨在设计出一种激励和约束机制,实现在担保融资的框架下,政府、银行、社会资本及企业间的利益制衡,达到社会效应的最大化,具体如下:(一)明晰产权,确保担保机构中国有资本的保值增值政府型担保机构的第一出资人是政府,对政府的出资,必须有明确的产权界定。

可成立资产管理委员会,借鉴国资委国有资产的管理经验,实行政企分开,成立完全独立于政府的自主经营、自负盈亏的独立性贷款担保机构,在任命担保机构主要负责人的同时,确定其管理的国有资产保值增值的基本目标。

)75)经济纵横#2009年第4期(二)引入现代公司治理结构,提高资金运营效率在政府出资建立担保机构的同时,可以政府信用为依托,适当吸引民间资本、机构投资者的资金对担保机构进行投资,从而扩大担保机构资金来源。

如,建立股份公司,采取董事会的形式对担保机构进行管理,投资者组成股东大会和董事会,根据所掌握股权的多少,进行重大的决策。

实行董事会领导下的总经理负责制,同时成立监事会,对担保业务进行监督,担保机构的监事会应由财政、审计和其他出资者组成。

(三)引入专家组制度,加强第三方监督和辅助决策,降低担保风险由于政府型担保机构的担保对象主要是科技型中小企业,企业技术创新的潜在价值和未来的投资风险需要专业知识的判断,但担保行业从业人员平均素质不高,如果没有专家参与决策将是盲目的。

基于此,应以政府的名义设立专家库,召集在各领域具有影响的专家,并对专家的信息进行统一管理,专家的资格实行同行推荐、公开选拔、匿名评审、资格打分制度,为提高专家的积极性,可给专家以一定的报酬,通过工资和声誉的双重激励构建一个竞争性的专家市场,构成对专家的约束和激励机制。

同时,可将专家组成员聘为独立董事,在保证专家决策独立性的前提下,赋予专家一票否决权,以保证担保的科学性。

专家或直接介入或对担保从业人员进行培训,可提高担保行业的知识水平和人力资源水平。

在建立专家库作为长效机制的同时,政府还可引进会计师事务所等临时性的中介机构对担保的投资方向、担保公司的业绩和经营情况进行不定期评估,并公开发布经营业绩报表,把担保机构置于全社会的监督之下。

(四)加强政策支持应尽快出台关于担保机构的系统全面的法律,明确担保机构的性质、经营范围和运作规范,并设立全国性的专门机构加强对担保机构的管理。

加大对担保机构的财政资金投入,在税收政策上对担保机构给予相应的优惠,建立地方、省级与全国性的多层信用补偿机制,并建立风险准备金制度。

加强信用体系建设,建立包括担保机构、银行、企业、个人等交易主体信用记录的信息系统,促进信息共享,降低担保机构的信息不对称风险。

担保行业应利用技术手段,建立担保机构的风险甄别机制,引入担保保险机制,分散担保机构的担保风险。

促进担保机构同业协会的发展,建立健全社会担保体系和风险防范、分散体系。

政府应协调担保机构、银行和企业三者间的关系,设定合理的担保比例和反担保比例,平衡各主体之间获取收益的权利和分担风险的义务,加强长期性担保合同的比例,鼓励三者之间形成长期的合作关系,以减少信息不对称的风险,实现风险管理的协同配合。

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