深圳市尚昆投资发展有限公司与卫辉市人民政府土地行政协议纠纷上诉案

深圳市尚昆投资发展有限公司与卫辉市人民政府土地行政协
议纠纷上诉案
【案由】行政行政行为种类行政合同
【审理法院】河南省高级人民法院
【审理法院】河南省高级人民法院
【审结日期】2020.08.07
【案件字号】（2019）豫行终2883号
【审理程序】二审
【审理法官】王松马磊马传贤
【审理法官】王松马磊马传贤
【文书类型】判决书
【当事人】深圳市尚昆投资发展有限公司;卫辉市人民政府;河南省尚昆实业有限公司
【当事人】深圳市尚昆投资发展有限公司卫辉市人民政府河南省尚昆实业有限公司
【当事人-公司】深圳市尚昆投资发展有限公司卫辉市人民政府河南省尚昆实业有限公司【代理律师/律所】孟唯北京市丹宁律师事务所;李金勇河南宁鸣律师事务所
【代理律师/律所】孟唯北京市丹宁律师事务所李金勇河南宁鸣律师事务所
【代理律师】孟唯李金勇
【代理律所】北京市丹宁律师事务所河南宁鸣律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】深圳市尚昆投资发展有限公司;卫辉市人民政府
【本院观点】一、深圳尚昆公司提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。

【权责关键词】合法违法受案范围管辖第三人关联性证据不足
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院二审经审理查明的事实与一审一致。

【本院认为】本院认为：一、深圳尚昆公司提起本案行政诉讼未超过法定起诉期限。

本院于2018年3月22日作出的(2017)豫行终2736号行政裁定认定，最高人民法院及本院生效民事裁定确认案涉投资协议纠纷不属于民商事案件受案范围，因民事诉讼耽误的起诉期间应予扣除，深圳尚昆公司于2015年5月26日提起本案行政诉讼，不超过法定起诉期限。

本案不再对此问题详细论述。

卫辉市政府上诉称深圳尚昆公司超过起诉期限的理由不成立。

二、卫辉市政府与深圳尚昆公司于2006年1月23日签订的《投资协议书》为无效协议。

案涉《投资协议书》属于招商引资协议，但是卫辉市政府在未办理农用地转用审批及集体土地征收手续的情况下，直接在协议中约定将案涉10000亩一般农田作为深圳尚昆公司建设新型文化旅游生态新区项目用地，并在该用地范围内划定1500亩作为首期用地并分批办理出让手续及土地证，土地出让价格伍万元/亩，这些约定事项明显违反了土地管理法律法规的强制性规定，依法应确认该协议无效。

深圳尚昆公司主张案涉协议为有效合同并请求解除案涉协议的诉讼请求不成立。

三、深圳尚昆公司的部分赔偿请求应当支持。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。

因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

”投资协议书所涉10000亩集体土地系一般农田，卫辉市政府直接将其划定为深圳尚昆公司建设新型文化旅游生态新区项目用地，并确定首期用地1500亩土地出让价格伍万元/亩，而深圳尚昆公司作为专业的房地产投资公司，与卫辉市政府签订该投资协议书，一审法院根据双方过错，酌定卫辉市政府承担80%、
深圳尚昆公司承担20%的过错责任并无不当。

深圳尚昆公司主张其直接经济损失为1502997.66元，一审法院对其2005年7月至2006年1月23日之间为缔结协议以及2006年1月23日至2006年3月31日项目公司成立之前为履行协议发生的与本案所涉项目相关的合理期间、合理区域范围内的交通、食宿等差旅费共计60688元予以确认，对无法证明与本案所涉项目具备直接关联性或不符合法律规定的部分不予确认，证据采信正确，本院予以确认。

深圳尚昆公司主张的可得利益在协议中无明确约定，也不属于协议无效应当赔偿的范围，其主张的律师费没有证据支持且不符合法律规定，一审法院不予支持并无不当。

卫辉市政府一审时明确表示其预付给深圳尚昆公司的400万元赔偿款与本案无关、其自愿另行主张，其上诉称一审未予处理不当的理由不成立。

综上，一审判决确认案涉投资协议书为无效协议并判令卫辉市政府赔偿深圳尚昆公司48550.40元，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。

上诉人深圳尚昆公司和卫辉市政府的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院均不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费100元，由上诉人深圳市尚昆投资发展有限公司和上诉人卫辉市人民政府各承担50元。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-21 18:36:55
【一审法院查明】新乡市中级人民法院一审查明，2006年1月23日，卫辉市政府(为甲方)与深圳尚昆公司(为乙方)签订一份《投资协议书》。

该协议书主要约定：甲方同意划定卫辉市孙杏村镇及邻近区域位于新濮公路两侧10000亩地作为乙方建设新型文化旅游生态新区项目用地，并在该用地范围内划定孙杏村与张武店村之间位于新濮公路北侧1500亩(沿线长度1000米、南北纵深1000米)用地面积作为本项目首期用地，土地出让价格总额暂定为人民币伍万元/亩。

甲方将按照项目进展以本价格分期分批为乙方办理出让手续及土地证，甲方承诺在本协议签订后三个月完成项目首期1500亩土地的征地工作和土地手续并在一年内分三次向乙方颁发该宗土地证，每次不少于500亩。

甲方同意完成项目征地工作，为乙方办理土地
证。

本协议签订后三个月内，甲方完成项目首期征地手续。

乙方同意取得项目首期土地证后在项目所在地成立项目公司，具体进行项目的开发、建设和经营。

协议签订后，深圳尚昆公司向卫辉市政府支付了征地赔偿款210万元，2006年3月31日深圳尚昆公司股东出资设立了项目公司“卫辉市尚昆实业有限公司”，开始具体实施“尚城英郡”房地产工程开发项目，同日，卫辉市政府为卫辉市尚昆实业有限公司办理了五个国有土地使用证，证号分别为卫国用(xxx土)第xxx到xxx号，土地面积共799亩，载明用途为综合用地。

2006年8月29日“卫辉市尚昆实业有限公司”更名为“河南省尚昆实业有限公司”。

深圳尚昆公司与河南尚昆公司约定，案涉项目的开发、建设和经营完全由河南尚昆公司负责。

2007年4月24日，河南尚昆公司向卫辉市建设局出具“承诺书”称：“我公司已在2006年4月24日到贵局办理了《建筑工程施工许可证》，承诺在办理施工许可证全部手续补齐之前，我公司使用此证所造成的一切后果，由我公司负全部责任”。

同日，卫辉市国土资源局以“占用孙杏村镇大任庄、张武店村土地200亩左右搞建设，已构成非法占用土地行为”为由向河南尚昆公司下达了责令停工通知书，责令河南尚昆公司立即停止违法行为，听候处理，至此，“尚城英郡”房地产工程开发项目停工。

2007年4月28日，卫辉市政府发布《关于处理深圳市尚昆投资发展有限公司投资开发建设文化旅游生态新区项目有关事宜的通告》，该通告称：“由于多方原因，深圳市尚昆投资发展有限公司投资开发建设文化旅游生态新区项目不再实施。

现将有关事宜通告如下：卫辉市人民政府成立……指挥部，全力以赴做好善后事宜；……随后卫辉市人民政府尽快与开发商协商解决相关经济损失……”。

卫辉市政府将该《通告》发布张贴在项目指挥部，深圳尚昆公司于当日获悉该通告内容。

为处理善后事宜，卫辉市政府支付了工程款及其他费用、退还了预定房户预交款。

2007年9月18日、2007年12月18日卫辉市政府分3次通过卫辉市国库支付中心向深圳尚昆公司分别支付1465549.91元、100万元、300万元，合计5465549.91元。

2007年5月25日卫辉市政府通过卫辉市国库支付中心向河南尚昆公司支付210万元。

2007年5月21日，卫辉市政府通过当地电视台播出了卫辉市政府2007年5月18日作出的关于注销卫国用(2006土)第0602001到0602005
号国有土地使用证决定的公告。

新乡市中级人民法院一审另查明，在2006年1月23日案涉《投资协议书》签订时，协议书所涉土地的性质为一般农田。

2008年4月28日新乡市人民政府下发新政土(2008)101号文件，经报请，河南省人民政府以豫政土(2007)469号文件批准，同意卫辉市政府征收孙杏村镇大任庄村集体建设用地10.4712公顷(157.068亩)，张武店村集体建设用地3.5283公顷(52.924亩)，共计13.9995公顷(209.9925亩)，作为卫辉市2007年度第一批乡镇建设用地。

案涉《投资协议书》所涉部分宗地即在上述征收范围内。

2014年6月3日，卫辉市国土资源局将《投资协议书》所涉部分宗地的国有建设用地使用权进行挂牌出让，新乡市碧桂园房地产开发有限公司竞得该地块，双方签订了成交确认书，2014年6月16日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，现该宗土地处于新乡市“碧桂园”项目的开发建设中。

案涉纠纷发生后，为主张各自权益，深圳尚昆公司、卫辉市政府分别提起诉讼：2008年11月25日卫辉市政府以深圳尚昆公司、河南尚昆公司为被告，向新乡市中级人民法院提起民事诉讼，请求确认案涉投资协议书为无效合同、确认深圳尚昆公司和河南尚昆公司的实际损失数额，将不当得利330余万元返还卫辉市政府。

2012年12月13日新乡市中级人民法院作出(2011)新民二初字第10号民事判决，确认双方签订的《投资协议书》为无效合同、责令深圳尚昆公司和河南尚昆公司返还卫辉市政府垫付款项330万余元。

深圳尚昆公司与河南尚昆公司提起上诉，河南省高级人民法院于2013年5月26日作出(2013)豫法民一终字第29号民事裁定书，以涉案纠纷不属于人民法院民商事案件受案范围为由，裁定撤销原审判决、驳回卫辉市政府的起诉。

在卫辉市政府向新乡市中级人民法院提起民事诉讼后，2010年4月15日，深圳尚昆公司以卫辉市政府为被告，另行向河南省高级人民法院提起民事诉讼，请求判令卫辉市政府承担合同违约责任并赔偿其经济损失2亿余元。

河南省高级人民法院裁定指定该案由新乡市中级人民法院管辖，深圳尚昆公司上诉至最高人民法院，最高人民法院于2013年5月8日作出(2012)民二终字第126号民事裁定，认定涉案《投资协议书》属于政府行使行政权的范畴，双方纠纷不属于平等民事主体之间具有民事权利义务内容的法律纠纷，不属于人民法院民商事案件受案范围，裁定撤销河南省高级人
民法院的一审裁定、驳回深圳尚昆公司的起诉。

2015年5月26日，深圳尚昆公司以案涉《投资协议书》属行政协议为由，向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，新乡市中级人民法院经审理于2017年9月5日作出(2015)新中行初字第51号行政裁定，以“深圳尚昆公司起诉超过法定期限”为由裁定驳回深圳尚昆公司的起诉。

深圳尚昆公司不服，提起上诉，河南省高级人民法院于2018年3月22日作出(2017)豫行终2736号行政裁定，认定深圳尚昆公司的起诉不超过法定期限，裁定撤销新乡市中级人民法院(2015)新中行初字第51号行政裁定、指令继续审理。

新乡市中级人民法院依法继续审理，即为本案。

在深圳尚昆公司以卫辉市政府为被告向新乡市中级人民法院提起行政诉讼后，河南尚昆公司于2015年7月14日以卫辉市国土资源局为被告，就国有土地使用权出让合同纠纷向新乡市中级人民法院提起民事诉讼，新乡市中级人民法院于2016年11月22日作出(2015)新中民五初字第30号民事裁定，以《国有土地使用权出让合同》系行政协议为由驳回了河南尚昆公司的起诉，河南尚昆公司不服，提起上诉，河南省高级人民法院二审予以维持。

河南尚昆公司于2018年10月25日就《国有土地使用权出让合同》以卫辉市政府和卫辉市国土资源局为被告提起行政诉讼，现该案正在审理中。

【一审法院认为】新乡市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，人民法院应予受理。

生效的最高人民法院(2012)民二终字第126号民事裁定书认定案涉《投资协议书》的内容属于政府行使行政权范畴、不属于人民法院民事案件受理范围。

因此，深圳尚昆公司认为卫辉市政府未按《投资协议书》的约定履行义务，有权提起行政诉讼。

(一)关于深圳尚昆公司的起诉是否超过法定期限的问题。

根据生效的河南省高级人民法院(2017)豫行终2736号行政裁定书认定的事实“最高人民法院、河南省高级人民法院分别于2013年5月8日、2013年5月26日作出民事裁定，以案涉投资协议纠纷属于政府行使行政权范畴，不属于民商事案件受案范围为由分别裁定驳回了深圳尚昆公司和卫辉市政府的起诉，至此，投资协议
纠纷属于行政协议争议这一法律事实得以确认。

深圳尚昆公司在此基础上于2015年5月6日向新乡市中级人民法院提起行政诉讼，不存在怠于行使诉权的情形，因民事诉讼耽误的起诉期间应予扣除，其起诉不超过行政诉讼法关于起诉期限的规定”，本案深圳尚昆公司就投资协议纠纷提起诉讼，不超过法定期限。

(二)关于案涉《投资协议书》的性质问题。

行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。

本案中，从案涉《投资协议书》的实质内容来看，订立的出发点在于“为加快河南省卫辉市社会经济和城市建设的发展”、“带动旅游业、商业、房地产业和新型产业的整体发展”，根本目的为投资并建设“新卫文化旅游生态新区”，卫辉市政府在该协议中针对项目规划、土地利用开发等问题给予深圳尚昆公司各项“招商引资的优惠政策”和“特事特办的行政措施”，据此，深圳尚昆公司与卫辉市政府签订的《投资协议书》具备行政协议的属性。

(三)关于案涉《投资协议书》的效力问题。

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地，应当办理农用地转用审批手续。

第四十五条第一款规定，征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷；(三)其他土地超过七十公顷的。

第五十五条规定，以出让等有偿方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

本案中，《投资协议书》涉及的土地为卫辉市孙杏村镇及柳庄乡范围内占地面积10000亩的农村集体土地，土地性质为一般农田。

卫辉市政府在未办理农用地转用审批手续的情况下，直接将该部分土地划定为深圳尚昆公司建设新型文化旅游生态新区项目用地，并同意深圳尚昆公司“分期以零进入方式取得项目土地开发使用权，并在进地6个月内分期分批支付征地款”，在实际履行首期1500亩用地中，约定出让价格5万元/亩，在深圳尚昆公司未足额缴纳土地出让金的情况下，卫辉市政府即为其项目公司河南尚昆公司颁发了五个《国有土地使用证》(载明土地性质为综合用地)，该土地使用证中所涉及的土地虽不属国务
院批准范围，但仍未按法律规定由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

综上，卫辉市政府与深圳尚昆公司签订的《投资协议书》违反上述国家相关法律法规的强制性规定，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项“有下列情形之一的，合同无效：……(五)违反法律、行政法规的强制性规定”之规定，应属无效协议。

卫辉市政府于2007年4月28日以发布《关于处理深圳市尚昆投资发展有限公司投资开发建设文化旅游生态新区项目有关事宜的通告》的形式，已明确表示终止履行协议。

根据一审法院查明的事实，现该宗土地已由案外人“新乡市碧桂园房地产开发有限公司”开发建设。

据此，深圳尚昆公司请求确认案涉协议有效并予以解除的理由不能成立，一审法院不予支持。

(四)关于协议的履行主体及导致协议无效的过错责任比例问题。

根据《投资协议书》约定，深圳尚昆公司为履行与卫辉市政府签订的《投资协议书》需成立项目公司，具体负责项目的开发、建设和经营等。

虽然河南尚昆公司(项目公司)在《投资协议书》签订时尚未设立，但在协议的实际履行过程中是由深圳尚昆公司和河南尚昆公司共同履行了协议约定的义务，在项目停工后善后事宜协商过程中，深圳尚昆公司与河南尚昆公司也共同向卫辉市政府主张损失，卫辉市政府亦通过不同方式向深圳尚昆公司和河南尚昆公司退还或预付相关款项，因此，深圳尚昆公司和河南尚昆公司已以实际行为来共同履行协议义务。

根据一审查明的事实，深圳尚昆公司在本案中主张的损失系《投资协议书》缔结及履行过程中的缔约、履约费用支出及可得利益损失，就《投资协议书》签订后项目公司实际履约过程中产生的损失，河南尚昆公司已另行提起诉讼，向卫辉市政府和卫辉市国土资源局主张，且在本案审理过程中，河南尚昆公司明确表示其与深圳尚昆公司的各自损失互相独立、其不应参加本案诉讼，故对河南尚昆公司基于《投资协议书》无效是否产生了损失以及损失大小，一审法院不予处理。

《中华人民共和国合同法》第五十六条规定，无效的合同或者被撤销的合同，自始没有法律约束力；第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。

有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。

本案中，深圳尚昆公司、卫辉市政府签订的《投资协
议书》应属无效协议，自协议签订时即没有法律效力，故深圳尚昆公司与卫辉市政府作为协议的签订双方，应根据各自的过错比例承担相应的责任。

卫辉市政府作为县级人民政府，在明知该宗土地系未报经国务院或省市政府批准征收前的农村集体用地，即以每亩5万元的价格出让给深圳尚昆公司使用，应承担协议无效的主要责任，一审法院酌定其承担80%的过错责任。

深圳尚昆公司作为专业的房地产投资公司，对卫辉市政府违规出让土地应予知晓，且在《投资协议书》签订前，深圳尚昆公司多次派人到该宗土地进行实地考察，其应当知道当时该宗土地的性质及状况，深圳尚昆公司委托其项目公司河南尚昆公司实际履行协议，从履约过程中项目公司向卫辉市建设局出具的“承诺书”内容可以看出，深圳尚昆公司及项目公司明知所办理的土地使用权证、工程建设许可证等手续均不符合法律规定，仍进行施工，导致该项目最后因违法被相关部门责令停止施工，深圳尚昆公司亦应为此承担相应的责任。

鉴于深圳尚昆公司作为卫辉市政府招商引资的相对方，其基于对卫辉市政府提供的各项优惠政策、特事特办等允诺的信赖，继而签订并实际履行了该协议，一审法院酌定深圳尚昆公司承担次要的责任，即20%的过错责任。

(五)关于深圳尚昆公司主张的损失赔偿问题。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任”之规定，卫辉市政府应依法承担赔偿深圳尚昆公司相应损失的责任。

鉴于深圳尚昆公司、卫辉市政府均存在过错，导致案涉《投资协议书》无效，卫辉市政府应根据其过错比例承担相应的赔偿责任，赔偿范围包括深圳尚昆公司为订立合同所支出的交通费、住宿费等，准备履行或履行合同期间所支出的仓储费、运费、保险费等。

深圳尚昆公司向卫辉市政府主张直接经济损失1502997.66元、律师费250万元及可得利益1000万元，经对深圳尚昆公司提交的证据进行审查认定，一审法院对深圳尚昆公司直接损失主张中共计60688元予以支持，对于深圳尚昆公司主张的律师费，因证据不足且不符合法律规定，一审法院不予支持。

对于深圳尚昆公司主张的可得利益部分，不属于案涉协议被确认无效后卫辉市政府应承担的赔偿范围，一审法院不予支持。

据此，按照卫辉市政府的过错
责任比例，其应对深圳尚昆公司60688元的损失按80%的比例承担赔偿责任，即卫辉市政府应赔偿深圳尚昆公司共计48550.40元。

至于卫辉市政府已预付给深圳尚昆公司400万元赔偿款的问题，因卫辉市政府未举证证明该400万元款项的性质和内容，未明确是否包含其赔偿给深圳尚昆公司的缔约和履约费用损失，且卫辉市政府也明确表示该400万元与本案无关、其自愿另行主张，故一审法院对此不予处理。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、第一百零一条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十八条之规定，一审判决：一、确认卫辉市政府与深圳尚昆公司于2006年1月23日签订的《投资协议书》为无效协议；二、卫辉市政府于该判决生效之日起六十日内赔偿深圳尚昆公司共计48550.40元。

如果未按照该判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。

一审案件受理费50元，由卫辉市政府承担。

【二审上诉人诉称】上诉人深圳尚昆公司不服一审判决，向本院上诉称：(一)一审判决在证据认定方面存在错误。

(二)一审判决在事实认定方面存在错误。

1.河南尚昆公司向卫辉市国土资源局支付土地出让金210万元，不是征地赔偿款，与《投资协议书》和深圳尚昆公司无关。

2.卫辉市尚昆实业有限公司向卫辉市建设局出具承诺书时间是2006年4月24日，该公司2006年8月29日才更名为河南尚昆公司。

并且出具承诺书与土地使用权以及卫辉市国土资源局下达停工通知没有任何关联。

3.没有证据证明卫辉市政府通过当地电视台播出其于2007年5月18日做出的注销卫国用(2006土)第0602001到0602005号国有土地使用权证决定的公告，且注销国有土地使用权证应当遵循法定程序，而不是在电视台播出公告。

4.没有证据证明案涉《投资协议书》签订时协议书所涉土地为一般农田，卫辉市政府将该土地到处招商引资，包括深圳尚昆公司在内的所有投资者都会认定其土地性质已经符合招商引资条件。

(三)一审判决在适用法律方面存在错误。

《投资协议书》与建设用地使用权出让合同不同，实际就是双方约定如何投资开发新卫文化旅游生态新区的整体投资协议，土地管理法第四十三条、第四十四条是建设用地使用权出让合同的强制性规定，是具体出让国有土地的依。