历次党章对党的纪检机关主要任务的规定及演变

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历次党章对党的纪检机关
主要任务的规定及演变
杨新光
(中国政法大学政治与公共管理学院ꎬ北京１０００８８)
[收稿日期]２０１７－１２－２２
[作者简介]杨新光(１９７２－)ꎬ男ꎬ河北承德人ꎬ中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生.
[摘㊀要]㊀历次党章对纪律检查机关主要任务的规定ꎬ一方面具有时代特征ꎬ反映了党在革命㊁建设与改革的不同历史时期的实践要求ꎻ另一方面具有历史承接性ꎬ反映了我们党对纪检工作的认识在不断加深㊁不断拓展ꎮ从任务核心点的抽象规定到主要任务的基本明确再到丰富发展ꎬ大体经历过两个阶段五个时期的历史发展变迁ꎬ最终确立为三项主要任务ꎬ旨在保障党组织的先进性㊁党的工作的实效性㊁党员以及党组织的纯洁性ꎮ
[关键词]㊀纪检机关㊀主要任务㊀历史变迁㊀时代性㊀连续性[中图分类号]Ｄ２１㊀㊀[文章编号]１００２－３０５４(２０１８)１１－０１２３－０６[文献标识码]Ａ
[ＤＯＩ]１０ １３２６２/ｊ ｂｊｓｓｈｋｘｙ ｂｊｓｈｋｘ １８１１１１
㊀㊀十九大党章修正案对党的纪律检查机关的主要任务作了新规定ꎬ这既是对党的十八大以来纪律检查工作创新发展的实践总结ꎬ也客观上反映了新时代对党的纪律检查工作提出的新要求㊁新期待ꎮ党的纪律检查机关的主要任务是什么?十六大党章到十八大党章都对此作了前后一致的明确规定ꎬ党的纪律检查机关担负三项主要任务:维护党的章程和其他党内法规ꎬ检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况ꎬ协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作ꎮ[１](Ｐ２９㊁４２７㊁４７１)党的十九大党章增加了 全面从严治党 的内容ꎬ即 协助党的委
员会推进全面从严治党㊁加强党风建设和组织协调反腐败工作 ꎮ从党章规定的党的纪律检查机关主要任务的发展历程看ꎬ反腐败斗争不过是纪检机关协助党的委员会要完成的三项主要任务中的一部分ꎻ但从党的纪律检查机关的实际工作看ꎬ自党的十四大以来ꎬ党风廉政建设和反腐败斗争一直是核心任务ꎬ这从党中央纪律检查机关的历次全会工作报告中可以得到证实ꎮ而且党的十八大以来ꎬ 打老虎拍苍蝇 更是成为纪检机关的工作亮点ꎮ我们如何看待这种现象呢?为什么党章规定的任务重点与实际工作的任务重点不一致?本文通过梳理党章
关于党的纪律检查机关主要任务规定的历史变迁ꎬ试图回答这个问题ꎮ
一㊁基本任务阶段
㊀㊀(一)基本任务的设立(党的一大至七大)党的一大到七大ꎬ既是党自身由不成熟到趋于成熟的成长阶段ꎬ也是党经历严酷革命洗礼的历史阶段ꎬ所以这一时期党的纪律检查制度建设尚处于初步探索时期ꎬ对纪律检查机关任务的规定缺乏系统性㊁完整性ꎬ只是明确了任务的基本点:巩固党的一致及权威ꎮ但对这一基点如何具体展开ꎬ采用什么方式方法贯彻落实ꎬ未能做出明确规定ꎮ１９２７年ꎬ党的五大第一次选举产生了党内维护和执行纪律的专门机关 中央监察委员会ꎮ同年ꎬ党中央政治局通过的«中国共产党第三次修正章程决案»在第八章专列了监察委员会一节ꎬ规定了其主要任务为:巩固党的一致及权威ꎮ在党的纪律方面明确规定:对于违反党的纪律的行为ꎬ须经党的委员会㊁党员大会或监察委员会依合法手续审查之ꎮ[１](Ｐ７９)监察委员会作为专门机关分担了党的纪律监督责任ꎮ１９２８年ꎬ党的六大通过的党章把 监察委员会 改为 审查委员会 ꎬ任务范围缩小ꎬ仅为:监督各级党部之财政㊁会计及各机关之工作ꎮ而把党内纪律监督职能赋予了党员大会㊁各级党部和由党委会临时成立的特别委员会ꎬ实际效果不尽如人意ꎮ党的七大通过的«中国共产党党章»强调ꎬ党的中央委员会认为必要时ꎬ须成立党的中央监察委员会及各地方党的监察委员会ꎬ其任务与职权是:决定或取消对党员的处分ꎬ受理党员的控诉ꎮ并对党员处分在第十章中作了这样规定:凡不执行中央和上级组织的决议ꎬ即违犯党章㊁党纪者ꎮ[１](Ｐ１１１)所以ꎬ其任务指向仍然是 巩固党的一致及权威 ꎬ而党章中关于 决定或取消对党员的处分ꎬ受理党员的控诉 的规定ꎬ实际上是明确了党的监察委员会的基本工作职权ꎮ
彼时ꎬ生存与革命是党面临的两大考验ꎬ如何维护无产阶级政党的铁的纪律ꎬ保证党内思想和行动的一致性ꎬ使党成为坚强有力且富有效率的战斗集体ꎬ是党成立专门的纪律检查机关监察委员会的初衷ꎬ因此ꎬ对其任务的规定主要是服从㊁服务于这一根本目的ꎮ五大党章确定纪律检查机关的任务 巩固党的一致及权威 就是服从这个根本目的的重要体现ꎮ而六大党章之所以缩小了纪律检查机关的职能范围 仅限于
监督各级党部之财政㊁会计及各机关之工作 ꎬ是因为在当时特殊的历史环境下ꎬ革命处在低潮ꎬ必须加强党的集中统一领导ꎬ把党内纪律监督权归由党的委员会直接领导ꎬ实现党的委员会一元化集体领导ꎬ有助于提高党领导革命的效率ꎮ但由于缺乏专门的纪律监督机制ꎬ实际工作中还是暴露出很多问题ꎮ１９３３年中共中央通过的«关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议»ꎬ一方面继续确认以中央党务委员会临时替代中央监察委员会ꎬ另一方面则逐步恢复省县监察委员会ꎬ行使执纪职责ꎮ党的七大是在抗日战争时期召开的ꎬ加强党的团结统一是战胜敌人㊁把革命引向胜利的关键ꎬ因此ꎬ党的监察委员会的职权就确定为 决定或取消对党员的处分ꎬ受理党员的控诉 ꎬ即保障全党执行中央和上级组织的决议ꎮ显然ꎬ这有助于实现党的集中统一领导ꎬ提高党的工作效率ꎮ事实上ꎬ七大以后ꎬ我们党在全国各个解放区各自为战又互相配合ꎬ形成一个高效的战斗集体ꎬ这正是加强党的集中统一领导的结果ꎮ
(二)基本任务的展开(党的八大至十一大)
党的八大到十一大是中国共产党由革命党转变为执政党后ꎬ初步探索如何领导中国人民进行社会主义现代化建设的历史时期ꎮ虽然认识到加强党内纪律监督的重要性ꎬ在党的纪律检查制度建设上不仅继承了革命时期积累的经验和成果ꎬ而且结合新的历史任务㊁党建面临的新问题作了创新性探索ꎬ对党的纪律检查机关具体如何执行党的铁的纪律作了展开规定ꎬ但是由于党内民主
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制度不健全ꎬ又经历了九大㊁十大曲折发展时期ꎬ党的纪律检查制度建设也同样遭遇曲折ꎬ对党的纪律检查机关任务的探索未能实现持续拓进ꎮ
１９５６年党的八大通过的章程明确规定了中央和地方各级监察委员会的任务:经常检查和处理党员违反党的章程㊁党的纪律㊁共产主义道德和国家法律㊁法令的案件ꎻ决定和取消对于党员的处分ꎻ受理党员的控诉和申诉ꎮ[１](Ｐ２２５)新中国成立后ꎬ中国共产党成为执政党ꎬ必须加强党的集中统一领导ꎬ但搞社会主义建设面临着更为复杂的局面ꎬ党自身也要直面来自四面八方的 糖衣炮弹 的袭击ꎬ因此ꎬ 及时发现和纠正各种官僚主义现象ꎬ对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子ꎬ及时地给予应得的处分 ꎬ[１](Ｐ２３９)要比革命时期更加必要也更为紧迫ꎮ正因为如此ꎬ邓小平在关于修改八大党章的报告中指出ꎬ党的监察委员会应当不限于受理案件ꎬ而且要积极地检查党员遵守党的章程㊁党的纪律㊁共产主义道德和国家法律㊁法令的状况ꎮ[１](Ｐ２６８)即明确强调党的监察委员会的任务在于维护党的章程ꎬ执行党的纪律ꎬ监督党员遵守共产主义道德和国家法律㊁法令ꎬ并沿袭了七大党章规定ꎬ明确了执行这一任务的工作权限:决定和取消对于党员的处分ꎻ受理党员的控诉和申诉ꎮ这是一个转折点ꎬ标志着我们党开始探索由抽象的任务基点向具有确定性㊁可操作性的主要任务阶段过渡ꎮ这是任务基点的升华ꎬ更具体㊁更系统化㊁更具有实践性ꎮ
九大㊁十大党章既无 纪律 专章ꎬ又取消了监察委员会ꎬ所以党的纪律检查机关的任务问题更无从谈起ꎮ九大㊁十大党章是 文化大革命 动乱时期的产物ꎬ党的自身建设遭到严重破坏ꎬ群众式的 大民主 运动使得党内民主㊁党的组织几乎被颠覆ꎮ«关于建国以来党的若干历史问题的决议»指出ꎬ 文化大革命 名义上是直接依靠群众ꎬ实际上既脱离了党的组织ꎬ又脱离了广大群众ꎮ可以说ꎬ丧失了党的领导的群众运动ꎬ不但没有成为积极推进党风建设和国家廉政建设的力量ꎬ反而造成了极大的混乱甚至灾难性后果ꎮ党内民主制度受到破坏ꎬ党的纪律检查制度建设不可避免地遭遇曲折ꎮ
１９７７年十一大通过的党章把党的监察委员会改为党的纪律检查委员会ꎬ突出了党内纪律监督职能ꎬ明确其任务是:加强对党员的纪律教育ꎬ负责检查党员和党员干部执行纪律的情况ꎬ同各种违反党的纪律的行为作斗争ꎮ[１](Ｐ２９０)与八大党章比较ꎬ十一大党章除了明确提出 加强对党员的纪律教育 外ꎬ只是突出强调了执纪任务ꎬ没有实现持续拓进ꎮ根本原因在于ꎬ十一大党章是在恢复被 文化大革命 运动严重破坏的党内民主制度前提下制定的ꎬ停止 四大 ㊁拨乱反正㊁恢复党内民主制度㊁加强党的纪律建设成为当时亟待解决的问题ꎮ十一大党章经历了九大㊁十大的曲折演变阶段ꎬ是我们党从错误和混乱开始走向正确道路的过渡时期的一部党章ꎬ必然打上时代烙印ꎬ所以未能在八大党章基础上继续推进ꎬ没有进一步明确规定党的纪律检查机关的主要任务ꎬ但它毕竟为恢复建设党的各级纪律监察机关奠定了基础ꎬ为新的发展起到了历史承接作用ꎮ
二㊁主要任务阶段
㊀㊀(一)主要任务的确立(党的十二大至十五大)
毋庸置疑ꎬ党的纪律检查机关基本职能就是执纪监督ꎬ但具体如何执行党的纪律需要具体的㊁科学的系统规定ꎬ这就是必须从任务基点扩展为主要任务的原因ꎮ党的十二大到十五大ꎬ是我们党成功突破 文化大革命 之后的徘徊时期ꎬ是沿着改革开放发展之路逐步建立社会主义市场经济的历史阶段ꎮ我们党已经从改革开放前的历史建设时期积累了丰富的经验教训ꎬ作为世界第一大执政党变得日益成熟ꎬ同时也面临着由计划经济向商品经济再向社会主义市场经济 三级跳 的考验ꎮ因此ꎬ大力推进党的纪律检历次党章对党的纪检机关主要任务的规定及演变
查制度建设ꎬ是党自身发展的客观要求ꎬ也是改革开放的时代要求ꎮ执行党的铁的纪律ꎬ除了维护党章外ꎬ加强党风建设ꎬ检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况ꎬ也是当务之急ꎮ因为由计划经济向商品经济再向社会主义市场经济转变ꎬ关系到党的纯洁问题ꎬ关系到党的廉洁问题ꎬ还关系到党的有效领导问题ꎮ
１９８２年的十二大党章第一次明确了党的纪律检查机关的三项主要任务:维护党的章程和其他重要规章制度ꎬ协助党的委员会整顿党风ꎬ检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况ꎮ[１](Ｐ３１５)这是一个飞跃 我们党对纪律检查机关任务的认识实现了一次飞跃ꎮ这三项任务分别从三个层面为党的健康发展提供有力保障: 维护党的章程和其他重要的规章制度 ꎬ旨在保障党组织的先进性ꎻ 协助党的委员会整顿党风 ꎬ旨在保障党员的纯洁性ꎻ 检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况 ꎬ旨在保障党的意志能够贯彻落实ꎬ保障党的工作的有效性ꎮ不仅如此ꎬ十二大党章还明确了落实主要任务的具体工作要求:要经常对党员进行遵守纪律的教育ꎬ作出关于维护党纪的决定ꎻ检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件ꎬ决定或取消对这些案件中的党员的处分ꎻ受理党员的控告和申诉ꎮ[１](Ｐ３１５)这包含了党的纪律检查机关贯彻三项主要任务所经常采取的手段:教育㊁监督㊁执纪㊁问责等ꎮ
十三大党章修正案和十四大党章完全沿袭了十二大党章对党的纪律检查委员会三大任务的规定ꎬ十五大党章则作了局部修改:把 其他重要的规章制度 精准确定为 其他党内法规 ꎬ把 整顿党风 改为 加强党风建设 ꎬ其余内容沿袭了十二大党章的规定ꎮ 整顿党风 是改革开放前常用的概念ꎬ反映的是一种被动的应对性的调控㊁治理党风的思维方式ꎻ 加强党风建设 则反映出改革开放后新历史时期对党风治理的思维方式ꎬ体现出系统性㊁建设性㊁改善性治理党风的特点ꎮ党在长期斗争中形成的理论联系实际㊁密切联系群众㊁批评和自我批评的优良作风ꎬ是党的性质和宗旨的体现ꎬ一定要结合新的实践在全党发扬光大ꎮ[２](Ｐ９１７)十五大对党章的修改ꎬ这一字面上简单调整的背后ꎬ折射出一个时代的彻底转变ꎬ改革开放前的思维和工作方式已经彻底转变为改革开放的思维和工作方式ꎬ表明十五大党章已经把党的纪律检查机关的三项主要任务初步确立起来ꎮ
(二)主要任务的基本明确(党的十六大至十八大)
党的十六大以来ꎬ是我们党由深入推进社会主义市场经济建设到全面深化改革的历史时期ꎬ改革中积累的矛盾与党自身出现的问题交织在一起ꎬ对我们党的建设提出了更高㊁更全面的要求ꎮ所以ꎬ需要对党的纪律检查机关的主要任务及具体工作要求有一个系统的㊁科学的㊁前后一贯性的规定ꎮ
２００２年党的十六大提出党的纪律检查机关有三项主要任务:维护党的章程和其他党内法规ꎬ检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况ꎬ协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作ꎮ具体工作要求:要经常对党员进行遵守纪律的教育ꎬ作出关于维护党纪的决定ꎻ对党员领导干部行使权力进行监督ꎻ检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件ꎬ决定或取消对这些案件中的党员的处分ꎻ受理党员的控告和申诉ꎻ保障党员的权利ꎮ[１](Ｐ４２７)十七大党章和十八大党章都延续了这一规定ꎮ
对比十五大党章ꎬ十六大党章首先在三项主要任务的次序上作了调整:把 检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况 提到更重要的地位ꎮ因为贯彻党的意志㊁保障党的工作的有效性具有全局性和持续性影响ꎬ而保障党员和党组织的纯洁性则具有问题针对性ꎬ前者理应比后者更重要ꎻ其次ꎬ在主要任务的具体内容上ꎬ把 加强党风建设 改为 协助党的委员会加强党
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风建设和组织协调反腐败工作 ꎬ这不仅表明党风建设与反腐败斗争的主要责任者是 党的委员会 而不是 党的纪检委员会 ꎬ实际上提升了党风建设与反腐败斗争力度ꎬ还表明反腐败斗争已经超越了一般意义上的党风建设ꎬ具有特殊性ꎮ我们党已经深深意识到ꎬ党内腐败行为不再限于吃吃喝喝㊁走后门安排就业等违反党组织纪律㊁败坏党的思想作风的范围ꎬ其中大多数已经触犯了国家法律ꎬ因而与党风建设同等重要ꎮ十六大对党章做的调整表明ꎬ我们党对纪律检查机关主要任务的认知已经上升到基本明确阶段ꎮ从重要性上看ꎬ 维护党的章程和其他党内法规 ꎬ保障党组织的先进性ꎬ具有根本性和基础性特点ꎬ是第一位的主要任务ꎻ 检查党的路线㊁方针㊁政策和决议的执行情况 ꎬ保障党的实践工作的实效性ꎬ具有全局性和持续性影响ꎬ是次一级的主要任务ꎻ 协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作 ꎬ保障党员和党组织的纯洁性ꎬ具有问题针对性ꎬ是第三级主要任务ꎻ三者前后次序安排体现了三项主要任务的主次㊁轻重关系ꎮ从内容上看ꎬ将党风建设与反腐败并列起来ꎬ强化了反腐败斗争的重要性ꎻ以党的纪检机关协助党的委员会进行党风建设和反腐败斗争ꎬ彰显了我们党反腐败斗争的决心ꎮ因此ꎬ十七大㊁十八大党章延续了十六大党章的相关规定ꎬ没有修改ꎮ
(三)主要任务的丰富拓展(党的十九大)
十八大以来我们党驰而不息正风肃纪ꎬ全面推进从严治党成为新时代党的建设伟大工程的重要组成部分ꎬ这对党的纪律检查工作又提出了新的要求ꎮ为了巩固十八大以来管党治党的实践成果ꎬ强化党内监督ꎬ体现新时代党的建设的基本特征㊁基本要求ꎬ十九大党章进一步明确党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关ꎬ职责是监督㊁执纪㊁问责ꎬ同时丰富完善了三大主要任务ꎮ其中ꎬ协助党的委员会开展工作这一任务由原来的两项工作变为三项工作ꎬ即推进全面从严治党㊁加强党风建设和组织协调反腐败工作ꎮ协助党的委员会 推进全面从严治党 成为党的纪律检查工作任务的重要组成部分ꎮ党的纪律检查机关的职责定位更加明确ꎬ对保障党员和党组织的纯洁性提出更细致㊁更全面的要求ꎮ
三㊁小㊀结
㊀㊀历次党章对纪律检查机关主要任务的规定ꎬ一贯 坚持 静要有定力 与 动要有秩序 辩证统一 ꎬ[３]一方面反映了党在革命㊁建设与改革的不同历史时期的实践要求ꎬ具有时代特征ꎻ另一方面也反映了我们党对纪检工作认识的不断加深㊁不断拓展ꎬ具有历史承接性ꎬ是时代性与连续性的辩证统一ꎮ显然ꎬ根据党章规定ꎬ保障党组织的先进性与党的实践工作的实效性是党的纪律检查机关应该着重完成的任务ꎬ但为什么自党的十四大以来ꎬ纪检机关一直都把党风廉政建设和反腐败斗争作为核心主题?
主要任务的规定依据的是事物本身的轻重逻辑关系ꎬ主要任务的执行依据的则是事物本身的先后逻辑关系ꎬ但最终要依据当时的客观环境和实践需要来规定ꎮ从轻重逻辑关系看ꎬ保障党组织的先进性和党的意志有效贯彻落实ꎬ是党担当历史使命㊁实现初心的基本要求ꎬ二者具有优先性ꎮ习近平总书记建党９５周年讲话指出ꎬ严肃党内政治生活是全面从严治党的基础ꎮ党要管党ꎬ首先要从党内政治生活管起ꎻ从严治党ꎬ首先要从党内政治生活严起ꎮ我们要加强和规范党内政治生活ꎬ严肃党的政治纪律和政治规矩ꎬ增强党内政治生活的政治性㊁时代性㊁原则性㊁战斗性ꎬ全面净化党内政治生态ꎮ但是ꎬ从先后次序逻辑和所处的环境看ꎬ保障党组织的先进性与党的实践工作的实效性需要一个重要的前提条件ꎬ即保障党员和党组织的纯洁性ꎮ换言之ꎬ从主要任务实际执行角度看ꎬ保障党员和党组织的纯洁性是保障党组织先进性与党的实践工作实效性的基本前提ꎬ具有现实优先性ꎬ是具体工作展开的着力点ꎮ我们党作为执政党ꎬ当前面临的最大威胁就是腐败ꎬ党风廉政建设和反腐败斗争形历次党章对党的纪检机关主要任务的规定及演变
势依然严峻复杂ꎬ这关系到人心向背和党的生死存亡ꎮ正如党的十九大报告指出的ꎬ人民群众最痛恨腐败现象ꎬ腐败是我们党面临的最大威胁ꎮ实行社会主义市场经济体制改革后ꎬ党内最突出㊁最尖锐的问题就是党风不正㊁腐败猖獗ꎬ把党风廉政建设和反腐败斗争作为纪检工作的核心主题具有鲜明的时代性ꎬ这与革命时期把路线斗争和惩治变节分子作为纪检工作的核心主题异曲同工ꎮ当然ꎬ在新时代ꎬ腐败行为本身往往就是败坏党组织先进性ꎬ影响党的意志有效贯彻落实的根源ꎬ抓党风㊁抓腐败从根本上看ꎬ就是维护党组织的先进性㊁强化党的意志贯彻落实ꎬ这是统一整体ꎮ也就是说ꎬ党的纪律检查机关集中力量抓党风㊁抓腐败ꎬ不意味着只强调保障党员的纯洁性而忽略保障党组织的先进性和确保党的工作的有效性ꎬ三项任务同等重要ꎬ先进性和纯洁性都是马克思主义政党的本质属性ꎬ只是在实际贯彻过程中要根据主要矛盾的变化而有所侧重ꎮ
注释:
[１]中国共产党历次党章汇编(１９２１－２０１２)[Ｍ].北京:中国方正出版社ꎬ２０１２.
[２]改革开放三十年重要文献选编(下)[Ｍ].北京:
中央文献出版社ꎬ２００８.
[３]龚培河ꎬ万丽华.全面深化改革的动力研究[Ｊ].
中国特色社会主义研究ꎬ２０１７(４).
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