信访的定位问题思考
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别是 强 制拆 迁 的合 法 性 的 质疑 ，给 社 会 稳 定 带 来 负 面 影 响。
房屋 所有权在 所有权 属性上并无二致 ，因此 《 条例 》设
定的房屋 征收和补偿机 制 ，容易成为人们评 判不动产 征
收 和 补 偿 公 正 与 否 的 模 型 。 这 就 要 求 我 们 国 土 资 源 部 门 。在 从 事 集 体 土 地 征 收 及 其 房 屋 拆 迁 时要 公 开 行 政 权 力 运 行 ，要 拓 宽 相 对 人 、相 关人 进 入 行 政 程 序 的途 径 ，
重 大偏 差。本 文将以法律 的视 角分析探讨信 访的定位 问
题。
一
时 ，依 法处理信访也是法律赋予行政机关的法定职责。
所 以 ，信 访 本 身 就 是 行 政 机 关 依 法 应 当 履 行 的 法 定 职
、
信访的法律 基础
责。
根据 《 宪法 》第四十 一条的规 定 ： “ 中华人 民共 和 国公 民对于任何 国家机关和 国家工作人 员，有提 出批评
法治社会 的发展 和人们 的权利意识都要 求立 法日益 完善。或许 ，各地纠结于集体土地房屋征收 和补偿 的立 法权合法性本身 ，就是行政权力在私权利面前的退让。 目前 《 土地管理法 》的修订为设立集体土地房屋征收补 偿 条款 带来 了契机 。笔者建议 在 《 土地 管理 法 》征收集 体 土地 的条 款 中 增 加 “ 上 建 筑 物 （ 屋 ）～ 并 征 收 ” 地 房 的内容 ，然后借鉴 《 条例 》出台的路径 ，授权 国务院或 省 级 人 大 制 定 进 一 步 细化 的 行 政 法规 或 地 方 性 法规 ，建
土地及其房屋征收和补偿的立法具有风向标般的指示意 义。事实上 ，国有土地上的房屋所有权与集体土地上的
看到 ， 《 土地管理法 》实施之初 ，农村房屋价值低廉不
足 以引起 各方 关注 ，况且 《 土地 管理 法 》先于 《立法 法 》实施 ，因此缺乏 明确的集体土地房屋征收条款。但 事实上 ，在集体 土地征收的背后 ，存在着大量农村房屋 征 收补偿 。部分地 区通过 加强集体 土地 房屋 拆迁管理 的 方式来规范农村房屋 征收补偿 ，而更多的地 方仍 然是 制 度 上 的 空 白 ，这 招致 了相 对人 对 集体 土 地房 屋拆 迁 ，特
和 建 议 的权 利 ；对 于 任 何 国家 机 关 和 国家 工 作 人 员 的违 法 失 职 行 为 ，有 向 有 关 国 家 机 关 提 出 申诉 、控 告 或 者 检 举 的 权 利 ，但 是 不 得 捏 造 或 者 歪 曲事 实 进 行 诬 告 陷 害 。 对 于公 民 的 申 诉 、 控 告 或 者 检 举 ，有 关 国 家机 关 必 须 查
的授权 ，国务 院制定出 台了 《 条例 》，完成 了国有土地
上 房屋 征 收 补偿 的 制 度 架 构 ；集体 土 地 征 收 源 于 《 地 土
立一套与国有土地上房屋所有权相 匹配 的集体土地房屋
所 有 权保 障 机 制 。
目
１ 、信 访 的 主 体 非 常 广 泛 ，任 何 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组
Ｌ Ｎ Ｄ＆ ＲＥＳ０ Ａ
温 州市 国土资源局
有人说信访是 密切联 系群众 的桥梁和纽带 ，也有人 说信访是体现民主 、反映民意的一种特殊制度 ，还有人
说 信 访 是 救 济 权 利 的 制 度 安 排 等 等 ，由 于 信 访 的 定 位 不 清 和 认 识 的 不 统 一 ，造 成 行 政 机 关 在 处 理 信 访 时 出现 了
要完善公示公告方式 ，保障相对人 、相关人 的知情权 ， 还要做好社会稳定风险评估和突发事件 、群体性事件紧 急预案。 《 条例 》给我们提供 了一套制度蓝本 ，但我们
面 临 的 一 个 更 重 要 问 题 是 ，谁 可 以就 集 体 土 地 上 的 房 屋 征 收 和补 偿 立 法？
二 、信访的法律定义
《 访条例 》第二条规 定 ：本条例所 称信 访 ，是指 信 公 民、法人或者其他组织采 用书信 、电子邮件 、传 真、 电话 、走访等形式 ，向各级人 民政府 、县级 以上人 民政 府 工 作 部 门反 映 情 况 ，提 出建 议 、意 见 或 者 投 诉 请 求 ， 依法由有关行政机关处理的活动。从信访的定义上看 ：
是 一部 专 门规范 国有土地 上房 屋征 收和补 偿 的行政 法 规 ，但其 关于公共利益 的界定 、法定程序 的设置和征收
补 偿 原 则 的确 立 对 今 后 的立 法 影 响深 远 ，特 别 是 对 集 体
管理 法 》，该 法就 集体 土地征收的权限 、程序和补偿做 了 明确 规定 ，但对 集体 土地上 的房屋 征收 事项 语焉未 详 。仅 留有 “ 地上 附着物 ”这一拿捏 不准 的概念 。应该
陈矫健
清事 实，负责处理 ”。信访概念 中的 “ 映情况 ，提 出 反
建 议 、意 见 或 者 投 诉 请 求 ” 实际 上 就 是 宪 法 所 规 定 的公 民的 基 本 权 利 在 信 访 条 例 中 的体 现 ，而 公 民的 这 些 基 本 权利则必须通过行政机关依法处理的活动才能实现。 同
以 支 持 的 ，有 权 处 理 的 行 政 机 关 应 当督 促 有 关机 关或 者
织 都 可 以 成 为 信 访 人 ；２ 信 访 的 形 式 多 样 采 用 书 、
单 位 执 行 ” 。 可 以 看 出 ： 行 政 机 关 就 算 作 出支 持 信 访 人 的信 访意 见 ，也 是 要 通 过 督 促 有 关 机 关 或 单 位 执 行 信 访
《 立法法 》第八条规定 ，对非国有财产的征收须经
由法 律 规 定 ，此 即意 味 着 若 全 国人 大 及 其 常委 会 制 定 的
法 律 中没 有 关 于 某 项 私 人 财 产 的征ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ收 条 款 ，则 该 项 私 人 财 产 不 得 被 征 收 为 国 有 。从 现 行 法 律 体 系 看 。 国有 土 地 上的房屋征收源于 《 房地产管理法 》，根据该法第六条
房屋 所有权在 所有权 属性上并无二致 ，因此 《 条例 》设
定的房屋 征收和补偿机 制 ，容易成为人们评 判不动产 征
收 和 补 偿 公 正 与 否 的 模 型 。 这 就 要 求 我 们 国 土 资 源 部 门 。在 从 事 集 体 土 地 征 收 及 其 房 屋 拆 迁 时要 公 开 行 政 权 力 运 行 ，要 拓 宽 相 对 人 、相 关人 进 入 行 政 程 序 的途 径 ，
重 大偏 差。本 文将以法律 的视 角分析探讨信 访的定位 问
题。
一
时 ，依 法处理信访也是法律赋予行政机关的法定职责。
所 以 ，信 访 本 身 就 是 行 政 机 关 依 法 应 当 履 行 的 法 定 职
、
信访的法律 基础
责。
根据 《 宪法 》第四十 一条的规 定 ： “ 中华人 民共 和 国公 民对于任何 国家机关和 国家工作人 员，有提 出批评
法治社会 的发展 和人们 的权利意识都要 求立 法日益 完善。或许 ，各地纠结于集体土地房屋征收 和补偿 的立 法权合法性本身 ，就是行政权力在私权利面前的退让。 目前 《 土地管理法 》的修订为设立集体土地房屋征收补 偿 条款 带来 了契机 。笔者建议 在 《 土地 管理 法 》征收集 体 土地 的条 款 中 增 加 “ 上 建 筑 物 （ 屋 ）～ 并 征 收 ” 地 房 的内容 ，然后借鉴 《 条例 》出台的路径 ，授权 国务院或 省 级 人 大 制 定 进 一 步 细化 的 行 政 法规 或 地 方 性 法规 ，建
土地及其房屋征收和补偿的立法具有风向标般的指示意 义。事实上 ，国有土地上的房屋所有权与集体土地上的
看到 ， 《 土地管理法 》实施之初 ，农村房屋价值低廉不
足 以引起 各方 关注 ，况且 《 土地 管理 法 》先于 《立法 法 》实施 ，因此缺乏 明确的集体土地房屋征收条款。但 事实上 ，在集体 土地征收的背后 ，存在着大量农村房屋 征 收补偿 。部分地 区通过 加强集体 土地 房屋 拆迁管理 的 方式来规范农村房屋 征收补偿 ，而更多的地 方仍 然是 制 度 上 的 空 白 ，这 招致 了相 对人 对 集体 土 地房 屋拆 迁 ，特
和 建 议 的权 利 ；对 于 任 何 国家 机 关 和 国家 工 作 人 员 的违 法 失 职 行 为 ，有 向 有 关 国 家 机 关 提 出 申诉 、控 告 或 者 检 举 的 权 利 ，但 是 不 得 捏 造 或 者 歪 曲事 实 进 行 诬 告 陷 害 。 对 于公 民 的 申 诉 、 控 告 或 者 检 举 ，有 关 国 家机 关 必 须 查
的授权 ，国务 院制定出 台了 《 条例 》，完成 了国有土地
上 房屋 征 收 补偿 的 制 度 架 构 ；集体 土 地 征 收 源 于 《 地 土
立一套与国有土地上房屋所有权相 匹配 的集体土地房屋
所 有 权保 障 机 制 。
目
１ 、信 访 的 主 体 非 常 广 泛 ，任 何 公 民 、 法 人 或 者 其 他 组
Ｌ Ｎ Ｄ＆ ＲＥＳ０ Ａ
温 州市 国土资源局
有人说信访是 密切联 系群众 的桥梁和纽带 ，也有人 说信访是体现民主 、反映民意的一种特殊制度 ，还有人
说 信 访 是 救 济 权 利 的 制 度 安 排 等 等 ，由 于 信 访 的 定 位 不 清 和 认 识 的 不 统 一 ，造 成 行 政 机 关 在 处 理 信 访 时 出现 了
要完善公示公告方式 ，保障相对人 、相关人 的知情权 ， 还要做好社会稳定风险评估和突发事件 、群体性事件紧 急预案。 《 条例 》给我们提供 了一套制度蓝本 ，但我们
面 临 的 一 个 更 重 要 问 题 是 ，谁 可 以就 集 体 土 地 上 的 房 屋 征 收 和补 偿 立 法？
二 、信访的法律定义
《 访条例 》第二条规 定 ：本条例所 称信 访 ，是指 信 公 民、法人或者其他组织采 用书信 、电子邮件 、传 真、 电话 、走访等形式 ，向各级人 民政府 、县级 以上人 民政 府 工 作 部 门反 映 情 况 ，提 出建 议 、意 见 或 者 投 诉 请 求 ， 依法由有关行政机关处理的活动。从信访的定义上看 ：
是 一部 专 门规范 国有土地 上房 屋征 收和补 偿 的行政 法 规 ，但其 关于公共利益 的界定 、法定程序 的设置和征收
补 偿 原 则 的确 立 对 今 后 的立 法 影 响深 远 ，特 别 是 对 集 体
管理 法 》，该 法就 集体 土地征收的权限 、程序和补偿做 了 明确 规定 ，但对 集体 土地上 的房屋 征收 事项 语焉未 详 。仅 留有 “ 地上 附着物 ”这一拿捏 不准 的概念 。应该
陈矫健
清事 实，负责处理 ”。信访概念 中的 “ 映情况 ，提 出 反
建 议 、意 见 或 者 投 诉 请 求 ” 实际 上 就 是 宪 法 所 规 定 的公 民的 基 本 权 利 在 信 访 条 例 中 的体 现 ，而 公 民的 这 些 基 本 权利则必须通过行政机关依法处理的活动才能实现。 同
以 支 持 的 ，有 权 处 理 的 行 政 机 关 应 当督 促 有 关机 关或 者
织 都 可 以 成 为 信 访 人 ；２ 信 访 的 形 式 多 样 采 用 书 、
单 位 执 行 ” 。 可 以 看 出 ： 行 政 机 关 就 算 作 出支 持 信 访 人 的信 访意 见 ，也 是 要 通 过 督 促 有 关 机 关 或 单 位 执 行 信 访
《 立法法 》第八条规定 ，对非国有财产的征收须经
由法 律 规 定 ，此 即意 味 着 若 全 国人 大 及 其 常委 会 制 定 的
法 律 中没 有 关 于 某 项 私 人 财 产 的征ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ收 条 款 ，则 该 项 私 人 财 产 不 得 被 征 收 为 国 有 。从 现 行 法 律 体 系 看 。 国有 土 地 上的房屋征收源于 《 房地产管理法 》，根据该法第六条