美国校园危机管理的经验及启示

美国校园危机管理的经验及启示
作者：王东
来源：《教学与管理(中学版)》2010年第02期
美国是世界上危机爆发比较频繁的国家,发生在校园里的危机事件则是美国政府和社会各界关注的焦点问题之一。

应当说,从联邦紧急事态管理局(FEMA)成立后,美国才逐渐有了一套完整的校园危机管理的理论与实践模式。

作为学校管理以及保障师生生命和财产安全的重要举措之一,在过去的二十多年里,美国对校园危机管理体系不断地进行探索和改革。

毋庸讳言,这一体系既有其鲜明的特征,产生了有益的经验,也有它无法回避的问题。

了解这一切,对我国开展校园危机管理具有一定的借鉴意义,可以少走些“弯路”,也有助于提升校园危机管理的实效。

一、美国校园危机管理的经验
1979年,美国总统卡特提议设立了FEMA,作为公共危机管理的最高权力机构。

该机构的职责是最大限度地减少突发事件和各种灾害所造成的人员伤害和生命财产损失,领导和协调全美的危机管理系统,开展危机的预防、缓解、应对以及恢复等工作[1]。

FEMA的成立也标志着校园危机管理开始进入到一个有组织和专门应对的阶段。

综观美国的校园危机管理体系,其最主要的特征和经验就是建立了相对完备的危机管理法规、较为健全的危机管理组织和创新的危机管理模式,三者共同促进了一个现代意义上的协调充分、运行有序的危机管理体系的建成。

1.完备的危机管理法规
从内容上来分析,美国校园危机管理法规的涉及面相当广,几乎不留法律“死角”。

如涉及危机处理的法规既有《全国紧急状态法》、《灾难救济和突发事件救助法》、《国家应急反应框架》等一系列应急法律和计划,也有各州通过的要求学区制订校园危机管理预案的法律或法规,统计显示,美国至少有39个州已经通过了类似的法案[2]。

以纽约州2004年通过的《反暴力促校园安全法》为例,法案就要求学区和学校制订各类危机应对预案以及危机处理的规则,同时树立教师和校长的权威,开展校园暴力预防的培训,统一危机事件的报告制度等。

夏威夷、伊利诺斯、衣阿华、马里兰、蒙大拿、北达科他等州虽然没有立法,但各州都向学校提供了制订危机预案的材料。

从责任分担上来看,美国的法律明确了政府、学区、学校、价值以及社区组织等在校园危机管理中的责任,从而建立起“人人有责”的危机管理法治环境。

《不让一个孩子落后法》就规定为学生提供良好的学习环境是政府的责任,《国家应急反应框架》还确认了联邦、州和地方的
紧急事态管理部门在危机管理中的职责,《校园安全法》则规定了学校向公众报告校园犯罪事实的义务。

另外,从上世纪90年代以来陆续颁布实施的《美国2000年教育战略》、《目标2000教育法》以及《不让一个孩子落后法》等法案,还明确了法律执行部门、司法部门、卫生部门、社会服务机构、社区中其他机构和组织以及媒体、家长等在校园危机管理中的权利和义务。

2.健全的危机管理组织
经过近30年的发展与完善,在校园危机管理上,美国形成了一套与其职能相适应的组织架构。

这一组织架构首先表现为实行“联邦-州-县-学区/学校”的垂直管理,它确认了政府在校园危机管理中的责任。

公共安全管理就是行政公权在公共安全领域的适用过程[3]。

从这个意义上说,美国的四级组织适应了危机管理的本质特征和需要。

虽然在校园危机管理上,美国也强调“地方为主”的原则,即所有的危机事件首先必须在尽可能低的组织和行政区划层次上进行应对,但如果学校或地方政府不能对发生在本区域内的校园危机实施有效应对,或者校园危机是跨区域发生的,那么就按照“逐级介入”的原则,由学校或地方政府请求上一级部门介入,直至联邦政府。

这一弹性的制度设计为行政力量的有效介入奠定了基础。

其次,美国在校园危机管理上又吸引了众多非政府组织,通过组织融合,形成一个框架管理结构,并在校园危机管理中发挥了越来越重要的作用。

尤其是2008年《国家应急反应框架》的出台,表明美国着力要形成一个集合政府组织、非政府组织、志愿者组织、社区组织等的管理框架,从而构建起政府、社区、警察、医疗等各种组织机构的“多元共治”的危机管理体系。

像美国红十字会在危机管理中就必须承担“人群护理、住宿和人文关爱服务”等职责[4]。

联邦教育部也将包括红十字会和全国抗灾积极分子志愿者组织等在内的组织列入危机管理的资源库,并向各个学校推荐。

3.创新的危机管理模式
美国的校园危机管理模式是以“四阶段”理论为基础发展起来的,它包括缓解与预防、准备、应对以及恢复等4个环节。

与其他模式相比,“四阶段”管理将危机的缓解与预防放在首位,反映了美国校园危机管理内涵的重大转变,即从注重事中和事后管理转向事前管理;从注重危机应对转向了危机预防。

因为只有将“缓解与预防”纳入其中,传统的突发事件应对才会升华成为全面的危机管理,从而消除隐患,避免危机发生或将危机造成的灾害性后果降至最低。

联邦教育部在2003年下发的《危机计划的实用资料:学校和社区指南》才正式引入了“四阶段”管理模式,但据美国学校卫生政策和计划研究中心的调查显示,当前已有41.4%的学校对可能出现的自然灾害以及其他紧急状况,制订了预防、准备、应对以及恢复等措施;41.2%的学校则
是以学区的危机应对预案为蓝本进行修订的,14.5%的学校直接参照学区的危机应对预案,只有2.9%的学校还没有预案[5]。

由此可见,“四阶段”危机管理在美国的实践还是非常乐观的。

二、校园危机管理存在的问题
虽然美国在校园危机管理上已积累了很多经验,但这不是说,美国没有校园安全问题了。

事实上,近年来美国的学校安全问题不是轻了,而是重了。

这当然与美国的整个社会大环境有关,同时也不应避讳危机管理实践中存在的一些问题。

具体来说,主要有以下几个方面。

1.危机管理与学生权利保护问题
随着危机管理的深入实施,学生基本权利受侵犯的问题也逐渐浮现出来,如《校园禁枪法》以及“零容忍”政策以开除和停学等方式惩罚有暴力倾向的学生,是否损害了学生的受教育权?为保障校园安全,搜查学生的身体,包括书包、上锁的衣柜等,是否侵犯了学生的人身权等。

这些问题是在实施了校园危机管理之后才产生的,由于它们涉及西方社会有关自由、平等的价值观,因此格外受人关注,以至于一些学者把学生权利问题和校园暴力并列为美国公立学校的两大问题[6]。

在处置弗吉尼亚理工大学校园枪击案时,危机管理和学生隐私权的问题就凸显了出来。

从危机管理的角度来看,公布凶手赵承熙的心理健康档案有利于枪击案调查委员会开展工作,对凶手的犯罪心理进行深入研究,同时评估学校心理健康干预的得失,提出缓解与预防校园枪击的措施和预案。

但由于赵承熙选择开枪自杀,而按照美国隐私法的规定,他个人的心理健康档案在死后受保护。

所以,在承担危机管理职责和确认学生的基本权利之间保持平衡相当不容易,美国的学校要么被指责管理太少,要么被指责管理太多。

2.危机管理与应对效率问题
由于校园危机的发生具有不可预测性和紧迫性等特点,因此,危机一旦发生就必须迅速地从常态管理转向应急管理,这其中最讲究的就是时间和效率。

美国设立联邦紧急事态管理局这样的专门性处置机构,协调和统一各种救援行动,就是为了保持危机应对的效率和效益。

然而即便如此,在校园危机管理上,美国仍存在着应对效率低下的问题。

弗大校园枪击案发生当天,校方本可以在西安布勒约翰逊宿舍枪击发生后第一时间向全校师生预警,然而,囿于该校的危机决策机制,学校错过了最佳的危机救援时机,导致伤亡在两个小时后继续扩大。

就校园危机管理而言,各校区或学校制订危机应对预案,其目的是在危机发生时,相关部门能有条不紊地开展救援工作。

但繁琐的计划也容易使管理者被其中的小细节迷惑,抓不住危机处理的重点,容易导致危机处理的僵化。

据对加利福尼亚州的学区和学校的一项调查显示,从1993年起,该州就要求教育机构建立“紧急事态标准管理系统”。

但目前只有65%的学区以及56%的学校建立了这一管理系统;这其中,又只有41%的学区和21%的学校声称,按照管理系统的要求开展了紧急事态管理及相关演习[7]。

由此可见,制订危机管理的计划是一回事,学区或学校怎样执行、效率如何又是另一回事。

3.危机管理与地区差异问题
美国各学区和学校的危机管理计划基本上都是在FEMA和联邦教育部的指导下制订的,因此,危机管理的模式、程序和方法等大同小异。

但受多种因素影响,各学区和学校在危机管理的实践上存在着地区性差异。

像加利福尼亚、弗吉尼亚等一些州会结合自身的特点,制订出符合本州实际情况的计划;有些州在危机管理上则大多是泛泛而谈,主要目的是为了迎合法律法规的要求,对于危机管理的实战指导意义并不大。

这样的对立和差异不仅在美国各州、各学区之间
的学校存在,也在城乡学校之间存在。

总的来说,美国的一些农村学校在校园危机管理上要相对落后于城市学校。

导致危机管理出现地区性差异的原因主要是投入差异。

众所周知,美国学校的教育经费一
般由联邦、州和地方三级承担,其中,绝大部分由州和地方政府分担。

因此,各州的经济实力也会影响学校在危机管理上的投入。

纽约是美国生均公用经费相对较高的城市之一,2004～2005学年,该市生均经费为11969美元,其中,用于校园安全的经费为每生179美元,占1.3%。

但具体到
各学区,生均安全经费也差别较大,最多的1号学区为193美元,而最少的26号学区则为142美元,两者相差了51美元[8]。

没有各级财政的支持,学校很难在校园危机管理上有所作为。

三、对我国校园危机管理的启示
与美国二十多年的校园危机管理发展历史相比,我国则起步晚、整体上相对落后。

从国内
校园危机管理的现状来看,主要存在着这样几个问题:第一,危机管理的法规不够健全。

到目前为止,我国尚未出台《校园安全法》,校园危机管理的国家法律还处于空白状态。

第二,危机管理的体系不尽完善。

我国的校园危机管理组织有一大特点,那就是多为一些临时性的松散组织,危机发生时紧急成立,危机结束后则就地解散。

这样一种组织体系,既没有管理上的延续性,也无法开展各组织、成员之间的紧密合作。

第三,危机管理的培训缺乏实效,无论是在理念更新方面,还是
在实践操作上都是如此。

借鉴美国的经验,可以从以下几个方面来逐步建立和完善我国的校园危机管理体系。

1.建立依法管理、责任明确的危机管理体制
校园危机管理是否有成效,关键是要通过立法来厘清政府、社会、学校以及家庭等在危机管理中的权力和义务,用法律法规来调节各部门和人员之间的民事关系,注意避免侵犯学生的基本权利;同时,规范教育行政部门和学校的危机管理预案的制订,并为危机管理的开展提供人力、物力和财力的支持,特别要重视区域、城乡之间危机管理资源的均衡配置。

事实上,为校园危机管理立法的呼声早在2001年的九届全国人大上就已出现。

以西南交通大学博士生导师陈大鹏为首的700多名代表就提出了21件内容大致相同的议案,要求尽快制订《校园安全法》,以切实保护各级各类学校师生的人身安全,使校园安全管理有执法依据和执法队伍[9]。

2.建立政府主导、社会参与的危机管理组织体系
教育行政部门和学校要积极争取各级各类政府机构和社会力量的支持,如学校周边的公安、消防、医疗、卫生、交管部门以及企事业单位、商店、社区服务中心、居民等,通过定期会议、联席会议、特服号码联动、志愿参与等形式,建立起学校、行政、社会一体化的危机管理组织架构。

在危机管理策略的选择上,应坚持预防为主、兼顾应对,即建立起一套反应迅速、调控灵活的危机预防体系,变危机管理为管理危机;在危机应对上,要十分注重快速决策,避免因程序拖沓等造成不必要的伤亡加重。

3.构建应对有序、方法创新的危机管理模式
实践证明,美国在校园危机管理所采取的“四阶段”管理模式是行之有效的,它完全可以“拿来”应用。

当然,我国的学校有自己的国情、省情和区情,因此,一定要因地制宜地开展危机管理,通过创新危机管理的方法和手段,提高危机管理的实效。

中国人民大学利用高校信息技术设施齐全,学生及教师的信息技术和技能较高等特点,建起了一个舆情电话调查系统,一旦有国内或国际重大事件发生,学校辅导员或者相关舆情收集人员会通过电话来调查学生的反应,以便采取下一步行动[10]。

这种信息收集机制的特点就是简单、方便、快捷、准确,它丰富了校园危机管理的手段,对管理模式的创新也有一定的借鉴作用。

参考文献
[1] FEMA. Our Mission: about FEMA[EB/OL]. [2008-10-1].]
/about/index.shtm.
[2] Neil O. Annandale. States’ School Crisis Planning Materials: an Analysi s of Cross-Cultural Considerations and Sensitivity to Student Diversity[EB/OL].[2005-12-30].
/ETD/image/etd1134.pdf.
[3] William L, Waugh Jr. Public Administration and Emergency Management[R]. Emmitsburg: Emergency Management Institute, 2000. 5.
[4] Department of Homeland Security. National Response Plan[R]. Washington, D.C., 2004.12.
[5] SHPPS. School Health Policies and Programs Study 2006[J]. Journal of School Health, 2007 (8):74-77.
[6] 宋雁慧.美国公立学校暴力及其对策研究.比较教育研究,2005(2):73.
[7]Megumi Kano. Public Schools Under-prepared for Disasters[EB/OL].[2008-6-3].
/publications/.
[8] NYC DOE. School Based Expenditure Reports School Year 2004-2005[EB/OL]. [2008-10-[7]./offices/d_chanc_oper/budget/exp01/y2004_2005/function.asp.
[9] 王冰. 21件议案关注同一个问题,代表呼唤校园安全立法.人民日报,2002-02-27(2).
[10] 郭济,高小平等.高校应急管理机制建设研究报告.中国行政管理,2006(10):6-9.
(责任编辑付一静)。