第一章 城市管理概论

第一章城市管理概论
第一节城市及其城市化
一、城市的产生与发展
（一）城市的形成
1、城市形成的经济基础：是人类历史上的三次社会大分工。

（1）新石器时代中期，农业与畜牧业分离。

（2）原始社会末期，手工业与农业分离。

（3）奴隶社会初期，商业从手工业、农业中分离。

2、城市形成的历史条件：（1）战争防御的需要。

（2）对自然地理条件认识的变化。

（3）部落制度向私有制的变化。

（二）城市及其与乡村的区别
古语：“城”，是指具有防卫围墙的地方，能够扼守交通要点，具有防守职能的军事据点。

“市”是指进行商品交换的地方。

城市是一种特殊的区域类型：（1）生产和经济活动是非农业——人口密度高、交通发达、商业繁荣，劳动生产率高。

（2）自然因素和资源环境结构：城市绿化与建设的关系。

（4）经济因素和经济地域结构。

（5）城市发展：内部各部门之间的关系、城市与周围地区（郊区，乡村）的关系。

（6）社会因素和社会结构：人口（总人口规模，来源、性别、收入、职业等）、文化活动（水平、总量、分布、活动内容等）、政治生活（公民道德、民主制度等）、社会治安等等。

城市是指一定规模及密度的非农业人口和非农产业聚集的地方是一定层级地域的经济、政治、社会和文化中心。

城市区别于乡村的基本特征
高度集中：人口高度集中、活动高度集中、设施高度集中、物资高度集中、文化高度集中
（三）城市的特点
1、人流、物流与信息流的高聚集地；
2、管理职能的区域中心性；
3、基础设施的强公共性；
4、职业和需求的异质性强；4、不同文化的交汇处。

城市的特征之一‚文化构成的异属性‛，源自城市，尤其是大城市，它是移民社会，市民来自祖国各地，甚至来自世界各地（如美国的纽约、法国的巴黎等）。

（四）城市的发展
1、城市的发展阶段：（1）古代城市阶段（2）中世纪城市阶段（3）近代城市阶段（4）现代城市阶段
2、城市的分类与规模：
（1）城市按职能分类：
（资料）国际上著名的定量城市职能分类是美国哈里斯对美国城市的分类，他计算了1930年大城市地域的资料，参照了各产业的全国平均值，独创地选择了限界值。

将美国城市划分为下述类型：1、工业城市。

就业者中有60％以上就业于工业。

2、小卖中心。

就业者中50％以上从事小卖。

3、批发中心。

就业者中20％以上从事批发。

4、多种职能的城市。

工业不足60％，小卖业不足50％，批发业不足20％。

5、交通中心。

交通通讯就业者占就业者11％以上。

6、矿山镇。

职业人口15％以上从事采矿业。

7、大学镇。

大专学生人数占职业人口25％以上。

8、疗养退休镇。

哈里斯是定量化城市分类的首创者。

日本的小笠原义胜于1949年根据1947年国势调查资料，对日本城市作了产业分类，以各产业人口比重的全国平均值为标准（设标准型城市），其他则根据由标准城市产生的偏差划分。

1、工业城市：工业从业人口占全职业人口59％以上。

2、商业城市：商业从业人口占20％以上。

3、矿山城市：矿山业从业人口占10％以上。

4、水产业城市：水产从业人口占10％以上（镇为20％以上）。

5、公务自由业城市：公务自由业从业人口占23％以上（镇为26％以上）。

6、其他产业城市：其他产业从业人口占10％以上（镇为20％以上）。

但一般，我们可以把城市分成如下几类：1、综合性城市——全国性的中心城市、省会城市；2、产业城市——城市中单一产业为主，或是工业城市，或是旅游、商贸城市等。

3、交通枢纽城市——铁路枢纽、港口城市、空港城市等。

4、特殊职能城市——边防城市、大学城、纪念性城市等。

（2）城市规模：城市规模是指人口、经济等要素在城市的聚集规模。

衡量城市规模大小的指标主要有城市人口数量、占用地面积和国民生产总值。

城市规模主要有人口规模和用地规模两种表达方法。

城市人口数量：以市区常住非农人口作为衡量城市人口规模的标准。

根据我国现行《城市规划法》，我国城市等级规模，按照市区与近郊区中非农业人口规模（可近似看作城市人口），划分为以下三类：（1）小城市：城市人
口不满20万人的城市；（2）中等城市：城市人口介于20万到50万之间的城市；（3）大城市：城市人口50万以上的城市；另外，现实中一般又将人口规模超过100万的城市称为特大城市。

历史上省会变迁都与区位有关，哈尔滨PK齐齐哈尔：清朝时，管辖黑龙江两岸的黑龙江将军一直驻齐齐哈尔，当时的哈尔滨还归吉林将军管辖。

晚清黑龙江建省时，因齐齐哈尔位置偏西，而哈尔滨得松花江交通之利，故取代齐齐哈尔成为首城。

长春PK吉林：吉林副都统原管辖乌苏里江以东直到伯力的大片土地，乌苏里以东被沙俄占领后，吉林与黑龙江重新划分边界，吉林市的位置有点偏东，所以省会迁移到长春。

后长春因伪满洲国首都和汽车、电影成为吉林最大的城市。

石家庄PK保定：保定府一直是直隶（河北）的省会。

但京汉铁路和石太铁路开通后，石家庄的交通优势明显，终于取代保定，成为河北省会。

而保定因离京、津太近，信息、人才都被二者虹吸而去，所以终于败落下去。

值得一提的是唐山乘石家庄、保定斗法时坐收渔翁之利，一度成为河北最大的城市。

然而终究没能成为省会，一来是历史太短，以开滦煤矿开采为建市之始；二是偏处冀东北，不利控制全省；三是和保定一样离京、津太近，不利于吸收人才、资金。

郑州PK开封：开封崛起于五代，理由是当时的运河在这里与黄河交汇，后来就一直成为河南省会。

但京汉铁路和陇海铁路开通后，身得交通便利的郑州就将稍稍偏东的开封府PK掉，成为河南省会。

省内的洛阳虽然也曾是首邑，但它的位置太靠西了。

有意思的是，河北、河南的省会虽然搬迁了，但河北大学依然在保定、河南大学依然在开封，因与省会分离，这两个大学的发展一直都受到影响。

合肥PK安庆：安徽省自康熙年间建省开始，省会就一直在长江边上的安庆，惹得太平军猛攻此地。

但晚清以来，合肥逐渐兴起，取代了安庆的首邑独秀（安庆怀宁山名，陈独秀家乡）地位。

安庆退位，一是经过太平军战火，损耗极大；二是位置偏处皖西南，不利于控制全省；三是一直没有铁路（通火车不过十来年），交通地位下降；合肥的兴起，一是交通便利；二是位置居中。

南宁PK桂林：漓江上游的桂林一直是广西的省会，李宗仁、白崇禧桂系的老巢。

但因位置偏处广西东北部，不利于统驭全省，所以迁到邕江流域的南宁。

所以，省会位置显要，在省区内的发展规模一般也最大。

副省级城市为中华人民共和国行政区名之一，受省级行政区管辖，副省级市的市长与副省长行政级别相同。

我国15个副省级城市：成都、沈阳、长春、哈尔滨、武汉、西安、南京、济南、广州、杭州、厦门、深圳、大连、宁波、青岛，后五位城市是计划单列市，即在国家计划中实行单列，享有省一级的计划决策权和经济管理权限，而不是省一级行政级别。

（五）城市发展过程中的“城市病”
美国著名经济学家斯蒂格利茨预言，影响未来世界经济发展的两件大事：一是美国的高科技发展，二是中国的城市化。

1、人口膨胀
2012年人口普查显示，我国第一次实现了城镇人口比例超过农村人口比例，达到52.6%。

造成城市人口拥挤的主要原因在于：城市的服务业和工业不断发展，就业机会和就业岗位增加，使得农村剩余劳动力流向城市。

在人口快速集聚的过程中，一旦城市建设和管理跟不上迅速增长的需求，导致各类城市基础设施的供给滞后于城市人口的增长，就会引发一系列的矛盾，出现环境污染、就业困难、治安恶化等城市病。

例如，19世纪末前后，英国城市人口急剧膨胀，造成住房短缺，贫民窟比比皆是；公共卫生设施奇缺，空气及水源污染严重，环境恶劣；就业竞争激烈，工人处境艰难；犯罪率居高不下等等。

又如拉美地区，在20世纪中叶进入工业化发展阶段后，城市人口迅速集聚，城市化水平（城市人口占总人口的比重）甚至超过发达国家，出现城市化速度大大超过工业化发展速度的“过度城市化”。

2、交通拥堵
近年来，我国机动车辆和交通需求不断增加，城市道路负荷日益加重，交通堵塞、行车混乱等现象有增无减。

乘车环境恶化，车速降低，时间延误，燃油费用上升，排污量增加，影响人们的工作效率和身体健康。

从通勤时间长短衡量城市是否宜居
深圳市维时建筑与城市研究中心主任、董事局主席董国良用数字‚1001‛概括了宜居生活的内涵：‚‘100’是指的户外空间要100%的没有汽车，整个市区就像大公园一样；后边的‘1’就是指居民上下班的通勤时间不要超过1个小时，而且其中有半个小时左右是步行，这就是宜居。

‛
与董国良的观点相似，国务院参事、中科院可持续发展战略研究组组长、首
席科学家牛文元也认为，出行时间是衡量一座城市是否宜居的重要标准。

‚比较一下欧洲百万人口以上的城市，平均单程上班花费的时间为27分钟，而中国50个主要城市单程上班平均花费的时间为39分钟。

‛
牛文元最后表示，交通问题是现代城市病当中最严重的，解决不了交通问题，城市就不可能走向绿色，也不可能走向和谐。

从婴儿车是否上街看城市和谐水平
上海市建设与交通委员会副主任沈晓苏则提出一个新颖的观点——用‚婴儿车指数‛考察城市和谐水平。

他认为，婴儿车能不能在街头出现，与和谐社会有密切关系。

首先，婴儿车能不能上街可以反映出一个城市的设施和道路是否无障碍。

此外，家长是否愿意把婴儿车推到街上，与空气质量等环境问题有关。

城市最大的污染是汽车尾气和废气，不改变空气污染的现状，城市道路上就不可能大量出现婴儿车。

3、环境污染，资源短缺
近百年来，以全球变暖为主要特征，全球的气候与环境发生了重大的变化:水资源短缺、生态系统退化、土壤侵蚀加剧、生物多样化锐减、臭氧层耗损、大气化学成分改变等。

根据政府间气候变化委员会的预测，未来全球将以更快的速度持续变暖，未来100年还将升温1.4℃～5.8℃，对全球环境带来更严重的影响，比如农作物将减产、病虫害发生频率和危害速度将明显增加、水资源短缺将恶化等。

环境污染使得城市从传统公共健康问题(如水源性疾病、营养不良、医疗服务缺乏等)转向现代的健康危机，包括工业和交通造成的空气污染、噪音、震动、精神压力导致的疾病等。

环境污染对城市经济的影响是很大的，世界银行曾对此做出过估算，认为由于污染造成的健康成本和生产力的损失大约相当于国内生产总值的1%到5%。

2002年在南非召开的可持续发展世界高峰会议上，一致通过将水资源列为未来十年人类面临的最严重挑战之一。

联合国环境署同年在《全球环境展望》上指出，“目前全球一半的河流水量大幅度减少或被严重污染，世界上80多个国家或占全球40%的人口严重缺水。

如果这一趋势得不到遏制，今后30年内，全球55%以上的人口将面临水荒”。

在缺水型国家或地区中，大城市的水资源紧缺问题最为严重，据联合国有关机构预测，到2010年，不论是发展中国家还是发达
国家的大中型城市，包括北京、上海、休斯敦、雅加达、洛杉矶、华沙、开罗、拉各斯、达卡、圣保罗、墨西哥城、新加坡等都将面临严重的水荒。

此外，土地资源紧缺问题也是国际大都市在城市化进程中所必然出现的问题。

由于土地存在供给的绝对刚性，在大量的人口和产业向中心城区集聚过程中，像东京、纽约、伦敦等大都市都出现了较为严重的土地紧张问题，土地对现代化大都市可持续发展的制约作用更加突出。

如何开辟新的发展空间、拓展地域范围已成为各大都市实现可持续发展的必然要求。

4、城市贫困
贫民窟问题是发展中国家的大中城市在加快城市化进程中所出现的特有现象，贫困人口多数集中于城市，而城市贫民又大部分住在贫民窟，如印度孟买、巴西圣保罗等。

贫民窟带来的社会问题主要有：一方面，贫民窟居民大部分人处于贫困线，享受不到作为公民所应享有的经济社会发展成果，居住、出行、卫生、教育条件极差，不仅影响当代人，也影响下一代人的发展。

另一方面，生活水平的巨大差异造成国民感情隔阂，加之贫民窟游离于社区和正常社会管理之外，一些贫民窟为黑社会所控制，成为城市犯罪的窝点。

1900年纽约市近400万人里就有150万居住在4.3万个贫民窟里，直到21世纪纽约还有哈莱姆贫民区的存在。

目前，孟买1600万人口中有60%居住在仅占城市土地面积十分之一的贫民区和路边的简陋建筑中，贫民窟已经成为这个世界著名港口城市以及印度经济中心城市的最大特色。

贫民窟的出现在很大程度上是由于外来人口的大量涌入以及本城市内人口的收入差距过大所造成的。

主要有以下几个原因：一是土地占有严重不平等，造成大量无地农民。

以巴西为例，巴西绝大部分土地一直为少数大地主所控制，大量无地农民向城市流动迁移，且这种流动是单向的，他们不可能再回流到农村。

二是城市化过程中就业机会严重不足。

失业、就业不足、就业质量差，是造成城市贫困人口长期大量存在的重要原因。

在城市化进程中，发展中国家往往把工业重点转向资本、技术密集的部门，造成劳动力大量进入第三产业中的传统服务业和非正规部门，而在非正规就业部门的工资一般只相当正规部门人员工资的一半，没有签订劳动合同，没有社会保障，得不到法律保护。

三是城市规划、建房
用地、基础设施、社区发展没有充分考虑低收入人群的要求。

在城市贫民窟居住的人80%收入低于最低工资标准，他们很难在城市获得建房用地和住房，又不能退回农村，只能非法强占城市公有土地（如山头、城乡结合部的公地）和私人土地，搭建简陋住房，搞违章建筑。

四是公共政策不够完善。

如国家教育开支向中、高等教育过度倾斜，初等教育相对萎缩，在中等教育阶段重视普通教育和人文学科教育，而轻视中等职业技术教育和师范教育，不利于改善低收入阶层子女受教育和就业状况。

另外，还有近年来出现的非典型化的城市病，如高房价、抑郁症问题、青少年犯罪、乞丐问题等。

乞丐问题主要表现为：规模庞大，估计在100万以上；人员构成复杂；乞讨行为日趋职业化；乞讨手段不断翻新变化；乞讨群体组织化程度高，新的丐帮不断出现。

（六）城市化
即城镇化（Urbanization)，是当今世界上重要的社会、经济现象之一，是一种社会经济变化的地域空间过程，其具有四个基本含义：（1）人口向城市集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大；（2）城市人口占全社会人口比例提高的过程；（3）是二、三产业向城市集中和发展的过程；（4）是城市对农村影响的传播过程，以及全社会人口接受城市文化的过程。

美国学者弗里德曼将城市化过程区分为城市化I和城市化II。

前者包括人口和非农活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、非城市景观转化为城市景观的地域推进过程；后者包括城市文化、生活方式、价值观念在乡村的地域扩散过程。

前者是可见的、物化了的或实体性的过程，而后者则是抽象的、精神上的过程。

1、城市化水平指标
区域城市化水平=区域城市人口/区域总人口
2、当代世界城市化的特点
（1）城市化增长迅速而持续。

（2）城市化主流已从发达国家转移到发展中国家。

（3）人口向大城市迅速集中，大都市带开始发展。

大都市连绵带：大都市连绵带的概念最初是由法国地理学家戈特曼（J.Gottmann）提出的，称为Megolopolis。

1957年，戈特曼把美国东北沿海地区的城市密集区域用原意为巨大城邦的希腊语Megolopolis来命名，说明这一北起波士顿，南至华盛顿，由纽约、纽黑文、费城、巴尔的摩等一系列大城市组成的功能性地域。

城市沿主要交通干线连绵分布，形成主轴长600英里，人口3000多万的大城市连绵分布带。

由连成一体的许多都市区组成，它们在经济、社会、文化等各方面活动上存在着密切的交互作用的巨大的城市地域复合体。

它有以下几个特点：（1）都具有良好的地理位置和自然条件；（2）多核心；（3）交通走廊；（4）密集的交互作用；（5）规模特别庞大，一般在2500万人以上；（6）国家乃至世界的核心区域（政治经济上的中枢作用）；（7）带状的空间结构。

3、中国城市化的特点
（1）我国城市化进程的波动性较大；
（2）城市化的发动与发展以政府为主导（自上而下型）；
（3）出现乡村城市化的新模式（自下而上型）；
（4）城市化水平低，城市化发展的地区差异显著；
（5）现阶段农村剩余劳动力转移在空间上表现为离土离乡型、离土不离乡型；（6）人口高增长量是制约中国城市化发展的主要因素
‚乡村城镇化‛的含义是农村的自然村向行政村集中，在行政村建设农民新村，多数的农村剩余人口不进入现有的小城镇，而是在行政村就地实现小城镇化。

江苏省江阴市华西村是‚乡村城镇化‛的典型。

4、城市化的不可逆转性
1800年，生活在城市里的世界人口比例为3%；1900年，生活在城市里的世界人口比例为10%；生活在城市里的世界人口比例为50%以上。

专家预测：到2025年，世界人口将达到80亿左右，而城市人口约有50亿。

历史表明，城市化是人类社会不可逆转的过程和趋势，未来的世界被认为是一个城市化的世界，所以新世纪有‚城市世界‛或‚城市时代‛之称。

5、国家发展大城市方针的内容
（1）严格控制大城市的人口、用地规模，严格控制污染的产业。

（2）大城市发展主要走内涵式即集约型的道路，即在原有生产要素的数量下，通过科技加管理，不断提高劳动生产率和城市的竞争力。

（3）充分发挥大城市带动中、小城市和经济区的中心作用。

第二节城市管理
一、城市管理
（一）城市管理的含义：
管理是一个中性概念，它有多种表现：专横或仁慈，有效或无能。

它不仅仅是施政，管理包括政府、私人部门和民众社会。

广义：城市政府以城市为对象，为实现特定目标对城市运转和发展所进行的控制行为和活动的总和。

狭义：基本等同于市政管理，主要是指政府部门对城市的公用事业、公共设施等方面的规划和建设的控制、指导。

（二）城市管理的价值取向
提高市民生活质量：关注三个指标，即生活质量；社会凝聚力；可持续发展（三）城市管理的主要内容
1、城市规划管理
2、城市基础设施管理
3、城市经济管理
4、城市社会管理
5、城市环境管理
6、城市文化管理
7、城市危机管理
8、城市交通管理
（四）城市管理的特征
1、综合性
2、开放性
3、科学性
（五）城市管理的目标与手段
目标：实现城市整体的协调运转。

手段：建立“以法制为规范、以行政为主导、以社会自治为基础”的城市管理手段体系。

‚以法制为规范‛。

城市管理必须立法，同时做到有法必依，执法必严，违法必究，这是国外的成功经验，也是我们的体会。

‚以行政为主导‛。

城市的各级政府及基层组织等行政机构，是城市管理任务的承担者和执行者，这是城市管理的性质和特点所决定的，从这个意义上说，城市管理就是城市政府对城市的行政管理。

‚以社会自治为基础‛。

就是要培养、提高社会的自治能力，发挥社会的自我管理功能，科学界定政府、市场、社会在城市管理中所担负的职责，这是我国改革开放进程中的必然趋势，是我国政府职能改革中实行‚政企分开、政社分开‛的必然结果。

二、城市管理的理论基础
城市管理理论，指的是主要以科学方法实现各种城市要素的合理配置和功用最大化，以加快城市发展的理论。

这些理论突出管理技术和方法的重要性，主要反映了管理的自然属性和科学主义取向，却往往忽视了管理的社会属性。

这类理论有如下几种：
（一）城市化理论
城市化理论，是关于城市形成与发展的理论。

城市化理论把城市化看作是人类社会发展的必然趋势，这一理论主要研究城市化的路径、城市化的水平和程度、城市化的模式和结构、城市化的动力机制、城市化的发展方向等。

这一理论，包括对城市化进程的描述性理论，也包括对城市化的解释性的理论。

城市化理论认为，城市化表面上是乡村向城市的演变过程，实质上是农民、市民、政府等这些城市化的主体，在“在技术、资金、制度、区位等因素的刺激下寻求交易成本和生产成本最低的经济活动和地理区位，从而决定了要素流动的方向、方式以及城市化的必然性。

”
（二）城市规划理论
城市规划理论，是关于城市基础设施的部署与建设和处理城市各项基础设施内部关系的理念与方法的总称，是根据一定的社会发展目标而对城市的物质要素
进行空间和时间上的调整，以获取物质功效最大化。

霍华德的田园城市理论，格迪斯的进化城市理论，昂温的卫星城市理论，克里斯泰勒的“中心地”理论，沙里宁的城市有机疏散理论等就属于这类理论。

随着理论的发展，城市规划也越来越重视满足人际关系的调整和市民生活幸福的因素，如贫民区和富人区如何安排，以及环境因素等，然而，这种调整仍是空间和要素的调整，不是深刻的社会关系的调整。

（三）新公共管理理论
近年出版的教材，反应了新公共管理理论对城市管理的影响。

在管理主体上，强调政府不再是城市管理的唯一主体，非政府组织也是管理主体；由重视管理机构、过程和程序向重视管理的结果和绩效转变；主张公平与效率统一，公共利益与私人利益的统一。

近两年，公共服务模式悄然兴起，这是一种最不成熟但蕴涵无穷潜力的模式，反映公私管理理念的融合，强调采用私人部门的质量管理的思想实现公共部门的公共服务使命。

这一模式已经开始关注管理到底为了谁的问题，但对于根本地解决问题还是远远不够。

（四）治理理论
20世纪80年代，西方政府开始了重塑政府运动，治理理论作为一种新的公共管理的理论流行起来。

治理理论主张多元治理主体之间进行对话、协商和合作，倡导“更少的统治，更多的治理”，主张政府力、市场力、社会力的协调互补，以最大限度地利用各种社会资源促成公共目标。

（五）城市企业、区域竞争力理论
美国经济学家波特认为，一国的产业国际竞争力取决于四个基本因素，即生产要素，需求状况，相关产业和支持性产业，企业的结构、战略和竞争程度。

另外有两个辅助因素，即机遇和政府作用。

“波特引入了衡量企业运行效果的竞争力理论。

同样，它也可以被用来衡量国家、区域、城市或企业集群的竞争力”。

竞争力理论引入“全要素生产率”的概念，比生产力包含的内容要多。

克莱斯和盖泊特认为影响城市经济竞争力的要素包括经济因素（生产因素、基础设施、区位条件、经济结构、城市生活设施）和战略要素（政府效率、城市战略、公共—私人合伙制、公共机构的灵活性）。

它不同于由古典经济中的比较优势，从比较优势到竞争优势是一个从静态（基于生产要素如土地、气候等）的优势到动态（受。