(精)心得体会：社会性规制中约谈工具的双重角色(最新)

（精）心得体会：社会性规制中约谈工具的双重角色（最新）
约谈作为一种新型政府规制工具，近年来被广泛运用于税收、价格监管、互联网监管、质量监督、住房土地政策等诸多行业规制领域。

尤其值得关注的是，在当代中国的食品药品安全、环境保护、安全生产等社会性规制领域，约谈不仅得到了更为深入的运用，获得了较高层面的立法规范指引，而且还体现出市场约谈工具与科层约谈装置并存的制度特征。

除了针对市场主体的约谈措施之外，针对地方政府的科层约谈在食品药品安全、环境保护、安全生产领域也屡见不鲜。

概括而言，与其他经济性规制领域相比，约谈在社会性规制领域呈现出鲜明的双轨模式特征，既体现为一种带有磋商色彩的市场监管工具，被用以督促市场主体的规制遵从(regulatorycompliance)行为，还表现为一种官僚组织科层内部的调控装置，被用以开启“政策之窗”，促使地方政府及时聚焦行政资源，履行日常行政模式下易被忽视的社会性规制义务。

因此，约谈工具在社会性规制领域中呈现出双重面孔，这一定程度上折射出中国在监管型国家构建过程中所面临的特殊困境———在经济分权背景下，国家层面的内部利益分化使得中国在监管型国家培育中面临的不仅仅是国家—市场的单一维度，而且更增
加了科层利益缺席等诸多不确定变量。

因此，本文旨在从约谈工具所扮演的双重角色出发，考量社会性规制领域中的市场约谈与科层约谈，并且考察这两类约谈模式的各自机理及其内在制度勾连，继而进一步结合政府规制理论等社会科学外部视角，探讨当代中国社会性规制中的约谈工具双轨模式所蕴含的理论价值。

一、作为市场监管工具的约谈机制及其本土逻辑
传统行政法学对于约谈的学理研究，通常在行政行为概念框架体系之下进行，聚焦于探讨约谈的行为属性及其合法性控制，这种研究进路属于较为主流的范式。

诚然，在法教义学视域下，作为传统行政法学“阿基米德支点”的行政行为概念在法治实践中发挥了“简化行政方式、抑制行政恣意、保护公民权利以及维续行政法学体系化均衡”的基石功能，然而，随着行政任务的变迁，行政行为教义学体系在本土化的叠代进程中，逐渐难以应对日趋繁杂的现代监管型国家的挑战。

对于约谈工具而言，尤是如此，一方面，行政约谈的传统定义仍然侧重于国家—社会模式下的外部行政法视角，忽视了科层约谈这类“内部行政法”关系。

另一方面，即便放置于国家—社会视角下，行政约谈的静态定义也较难对约谈行为进行精准定性，毕竟从政府规制的角度来看，约谈作为一种未型式化行政行为，可被视为一种面向现代行政活动、富含高度灵活性的市场监管工具，在动态化的整个规制流程中，其自身属性呈现出多重面向
特征。

因此，本部分对于约谈工具的第一个角色———市场监管工具———的分析，将借助政府规制理论，尤其是借助回应性规制中的“执法金字塔”模型理论，以期解读约谈工具作为一种规制遵从机制(regulatorycompliance)在实践中如何促进市场主体的合规行为。

(一)“执法金字塔”底端：约谈作为规制遵从手段
作为政府规制理论的一个经典模型，回应性规制最为重要的理论贡献在于提供了“执法金字塔”这一范式，来调和威慑式执法与遵从式执法之间的张力。

按照“执法金字塔”的范式设计，行政机构对于执法工具的形式选择，应依循“金字塔”自下而上的次序拾级而上，首先应选择“金字塔”底部强制力最弱、最具协商色彩的劝导机制，只有在该机制效果失灵时，才依次逐级上升，不断提高监管工具的威慑惩戒效力。

劝导机制优先可被视为回应性规制理论的一项重要原则。

通过劝导模式来实现规制合规的动因在于：首先，相比于“执法金字塔”上部的威慑惩戒机制，劝导说服模式的执法成本相对更低，能够节省大量的组织资源与社会资源;其次，威慑惩戒模式更容易诱发监管者与被监管方之间的不信任与对抗，滋生更多的繁文缛节以弥补法律漏洞;最后，在科技与环境高速发展变化的行业领域内，在无法确定现有法律能否跟上时代发展的情况下，监管方优先采取劝服模式比优先采取惩戒机制更为适宜。

可以
说，处于“金字塔”底部的体现出“软法”色彩的劝导模式是在回应性规制体系下实现规制遵从的重要机制。

合规经常被误视为一种目标已被明确界定且毫无争议的法律状态，但在实践中，“规制遵从更多涉及到规制方与被规制主体之间协商性)、反思性、以及连续性的交往关系”。

甚至有学者认为，规制执行就是一套“建立在交往互惠基础上的遵从机制，因为合规很少是单纯适用法律惩戒的简单事项，而是动态化、程序性的商谈磋商过程”。

回应性规制理论对于劝导机制的推崇产生了相当大的政策影响力，并被后续的相关实证研究背书。

诸多研究结合不同的社会性规制领域，考证了劝导模式对于被监管方规制合规的促进功能。

譬如，在食品安全监管领域，有学者认为：“对于中小企业而言，劝导程序作为一种单方化的磋商过程，在整个执法金字塔的底端，其本身也是细化法律规则，实现规制方与被监管方的沟通交往，明确规制合规目标的过程，相比于执法金字塔体系下更为上层的正式化制裁措施，规制方通过劝导教育机制，往往能够更有效地实现食品安全规制目标。

”又如，在环保规制领域，亦有学者认为：“监管机构通过教育劝导方式可以有效地将规制讯息传递至市场主体，尤其是针对中小企业，教育劝导机制能够弥补规制双方之间的信息不对称，促使被监管企业将环境合规义务内化于市场决策中。

”而在安全生产监管领域，同样有研究认为：“职业安全监
管机构通过执法金字塔底部的劝导模式，来提供指南标准与行业规程，这对于相关企业发挥了较大的合规促进作用。

”
可以说，“执法金字塔”体系下带有“软法”色彩的劝导机制与当代中国盛行的市场约谈工具在制度谱系与功能效果上带有极强的相似性，均是激励与实现规制遵从的工具装置。

当然，劝导与约谈模式的广泛运用并不意味着更加正式化的威慑机制不再重要。

在“执法金字塔”体系下，在约谈之后，往往需要拾级而上，辅之以更强的威慑机制。

这些威慑机制或者被作为约谈手段的后续补充，或者与约谈手段共同构成规制工具的组合装置。

毕竟，市场规制范式的成功与否取决于诸多因素，尤其是在社会性规制领域，基于被规制企业的异质多样性，有效规制的实现需要“多样化的规制执行模式，来激励并确保市场主体的遵从行为”。

但概括来说，规制风格的选取(严苛的法定模式还是灵活的说服模式)作为一项重要因子，深嵌于不同的规制体系结构，并体现出迥异的国家主义规制范式倾向，在不同国家主义规制风格的背后，蕴含着社会—经济背景的机理差异。

同理，虽然当代中国的市场约谈机制在制度构造上体现出回应性规制的部分特征，在功能上类似于“执法金字塔”底部的磋商劝导措施，发挥着规制合规的促进与过滤效果。

但是，在制度移植与西化的过程当中，中国市场约
谈模式在呈现西方“回应性规制”色彩的同时，也反映出本土所独有的制度逻辑与激励机制。

(二)约谈+信用规制：现代监管型国家特色的回应性规制设计
正如前文所述，在当代中国的食品药品监管、环境保护、安全生产等社会性规制领域当中，作为执法金字塔底部的约谈工具被大量运用。

在各类正式惩戒机制之外，其以较低成本替代性地发挥了一定程度的规制遵从促进功能。

在社会性规制实践当中，各类约谈政策文本对约谈程序、约谈范围与法律效果进行了较为详尽的规范。

尤其值得关注的是当前社会性规制领域中的约谈+信用规制的政策创设，它是较为典型的带有西方“回应性规制”理念色彩的制度设计。

相比于传统的政府监管模式，回应性规制的一个重要特征在于，监管方需要对被规制市场主体实现动机监控，并有针对性地进行监管资源的差异配置。

按照相关学者对于回应性规制理论的本土化构想，应提升对被监管市场主体相关信息的获取及管控能力，这是引入回应性规制模式的重要前提。

“监管者对被监管市场主体的经营状况和守法状况进行翔实记录，并根据既往经营记录和守法记录圈定重点关注的被监管者，在监管活动中对圈定对象予以监管资源的扶植倾斜，监管者还可加强与被监管者相关的舆情监控和信息分析，更加切实地研判被监管者的真实动机。

”可以说，按照
回应性规制的模型策略，借助约谈磋商工具所附带的信息规制因素，能够有效地辅助整个规制体系的后续运转。

与回应性规制的西方理论相对应，社会性规制领域内市场约谈的中国实践在某种程度上也初步呼应了这一制度特征，尤其是在监管实践中逐步建立的约谈、分级监管、联合惩戒等创新规制手段及其制度组合，均是“回应性”模式的体现。

在各地关于食品药品安全、环境保护以及安全生产的约谈实践当中，大多都将约谈与信用档案及“黑名单”惩戒机制进行了政策联结，食品安全信用档案制度便是其中较为典型的制度创设。

《食品安全法》第114条规定：“食品生产经营过程中存在食品安全隐患，未及时采取措施消除的，县级以上人民政府食品药品监督管理部门可以对食品生产经营者的法定代表人或者主要负责人进行责任约谈。

……责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。

”地方层面的食品监管立法依循了同样的逻辑，譬如，《安徽省食品生产企业约谈制度(试行)》第9条规定：“约谈组织单位应当将约谈记录、企业整改情况书面报告等资料存入企业监管档案。

”又如，《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》第3条规定：“各级食品药品监管部门应将约谈作为药品生产、经营企业诚信管理的重要内容，引导企业自觉守法、诚信自律，加大对失信行为的惩戒力度，提高药品安全信用监管水平。

”安全生产领域也不例外，譬如，
《石家庄市安全生产约谈制度》第10条规定：“安委会要将不履行约谈义务的企业情况存档备案，视情节严重程度，将该企业列入黑名单，直至关闭该企业。

”
与此同时，按照回应性规制的模型设计，“执法金字塔”模型运转顺畅的前提是监管方与被监管方之间能够实现频繁交往与监管互动，从而帮助监管方有效获取充足的监管信息，来实现规制执法工具在“金字塔”体系下的回应性。

“当监管方针对被规制市场主体的行政检查与交往互动频次越低，监管方获取被规制市场主体个体信息与合规动机的能力也就越弱，回应性规制模式的实践应用也就愈发不现实。

”在社会性规制约谈制度设计中，各地均强调了在约谈+信用规制的范式基础下，需要对特定市场主体进行监管执法资源上的有效倾斜与重点锚定，通过提升执法检查的频次数量，来激励被规制市场主体的合规意愿，并依序有效提升执法工具的威慑性与回应性。

这种规范设计在食品药品监管领域尤为突出。

《海南省药品生产企业约谈告诫制度(试行)》第9条规定：“对无故不按通知参加约谈的企业，或未按约谈要求进行整改的企业，实施约谈的监管部门应对其实施飞行检查或专项检查，督促企业加快整改。

”《江苏省药品生产经营企业约谈制度(试行)》第11条规定：“企业被约谈后，应列为重点监管对象实施重点监管;对约谈后质量管理工作仍不到位、质量管理措施仍不完善、质量管理责任仍不落实或存在问题
仍拒不整改的，在诚信评级、招标配送或行业通报中采取一定措施予以惩戒;对再次发生严重违法违规行为的，应依法依规从严从重进行查处。

”《广东省食品药品监督管理局食品药品生产经营单位责任约谈办法》第9条规定：“约谈结束后，约谈机关可在整改期限过后组织对被约谈单位进行跟踪检查，针对责任约谈所提出问题的整改情况进行现场核查。

被约谈者无正当理由拒不参加责任约谈或者未按照要求落实整改，食品药品监管部门应当增加监督检查频次，对其违法违规行为依法从严查处。

情形严重的，依照相关规定通报相关部门采取联合惩戒措施。

”
当代中国的社会性规制约谈文本，旨在通过约谈+信用规制的模式设计，实现对被监管方的信息记录，从而在后续的规制执法活动中有所侧重，有针对性地对特定市场主体进行执法检查力量的重点倾斜。

这种带有西方规制理念的回应性监管设计，在构想上体现出高度技术化的规制特征。

如果制度装置能够得到有效运作，那么，确实将有助于更为有效地向市场传递合法性判断讯号，从而督促市场主体自觉履行合规义务。

但是，在规制约谈实践中，这种精巧制度设计也面临着诸多问题。

比如，信用规制工具本身就存在诸多争议，而且尚处于政策试验的状态，并且基于约谈行为本身的灵活性与非法定化特征，很难将所有的约谈实践均与信用规制相挂钩。

尤其是在食品安全等社会性规制领域，由于城乡二元体系的历史架构，“信用档案的声誉制裁功能
同样也面临地理层级的差别，对于基层辖区的小微企业与个人生产者的拘束效果远远弱于城市地区的大中型企业”。

信用规制的外部拘束效力更多体现在大中型企业，而基层执法面对的是海量的小微市场主体，约谈+信用规制的政策范式无法起到多大的拘束效力。

因此，城乡差异的客观背景给约谈+信用规制的政策实践效果带来诸多不确定性。

另外，更为现实的监管困境在于行政规制资源的匮乏，也就是说，回应性规制模式下的执法力量的有效倾斜与资源差异配置面临着行政资源的客观拘束，在食药监管、环境保护以及安全生产等领域内，基层执法往往难以获得监管资源的有效供给，这使得纸面上较为精巧的制度架构并没有发挥应有的规制效果。

可以说，社会性规制领域内约谈工具的文本规范与实践运作之间存在较大的张力，这种悖论是由特定的社会—政治背景所形塑的。

(三)“执法金字塔”下约谈工具的本土实践困境
1.监管执法资源稀缺的客观拘束
回应性规制体系下的“执法金字塔”设计的重要假定在于，“任何一层规制策略基于自身局限均有可能失效，更上一级的规制策略都是在下一层基础上，吸取失效经验而增设的各类改良规制策略，从而使得执法金字塔能够逐级向上奏效”。

因此，在“执法金字塔”模式下，当最底层的劝导约谈模式失灵时，应当及时提升威慑等级，
诉诸更高级别的执法策略。

这种理想模型的运作前提是，监管机构具备充足的执法资源，可以确保金字塔体系顺畅运作，逐级回应市场主体的合规意愿。

在当代中国监管型国家的背景下，我国社会性规制领域执法资源稀缺，这导致“执法金字塔”的理想模型无法依序递进运转，最终迫使较低行政成本的约谈模式成为执法工具的首选方案，而无力向上逐级递增威慑效力。

对此，布莱韦斯特指出：“尤其在诸多发展中国家，国家层面的规制主体往往并不具备充足的执法资源，使得执法金字塔下某一层的规制策略失效后，能够随即升级到更高一层的执法模式下。

”在当代中国社会性规制的特定语境下，尽管《食品安全法》、《环境保护法》、《安全生产法》等法律配备了大量新型制裁工具，但是，这些更高层级的处罚制裁措施，其监管程序的运转需要耗费大量执法资源，常规执法资源的匮乏(尤其在基层政府领域)致使较低成本的约谈机制成为日常监管程序中的首选方案，而尽可能地回避采取更高成本、更为正式化的制裁措施。

值得关注的是，在各地关于行政约谈的规范性文件中，均刻意强调约谈与其他正式处罚机制之间的相互独立关系。

譬如，《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度(试行)》规定：“约谈是食品安全监督管理工作的措施之一，不代替履行法定职责，不影响、不代替依法依规应对被约谈单位违法违规行为给予的相应处理。

”《哈密地区环境保护约谈办法(试行)》规定：“约谈不代替对环
境违法行为的行政处罚、纪律处分等。

”《天津市安全生产约谈制度(试行)》第12条规定：“约谈制度不代替对安全生产违法违规行为的行政处罚。

”在某种程度上，这其实也间接暗示了，在社会性规制实践中，基于执法资源的短缺，尤其在基层执法领域，约谈往往可能会消解或暗中取代正式化处罚制裁模式，而无力体现回应性规制的递增特征。

2.依法行政与指标管控模式的消极效应
除了监管资源不足所导致的规制回应性匮乏和规制执法手段被挤压在“执法金字塔”底部之外，另外值得关注的现象是，当代中国的依法行政与官僚考核模式对于执法工具的选择具有重要影响。

一方面，在当前依法行政的制度话语体系下，行政执法领域日益强调法定化的建制保障，尤其在监管执法程序上愈发精细严格。

譬如，近年来，行政执法三项制度(行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度)的试点推广，以及行政执法责任制的落实部署，均使得行政执法的法治化要件得以不断完备。

这些法定化建制的确有助于保障行政执法相对人的合法权益，但也在客观上极大提升了正式化执法程序运转所需消耗的人力、财力等各类组织资源成本。

尤其对于基层监管机构而言，行政执法法定化建制与执法资源短缺之间的制度张力更为突出，这也激励监
管执法机构更愿意去采取那些强制色彩较弱、法定程序拘束较松的柔性监管执法机制。

另一方面，官僚体系内部不尽合理的指标管控模式也极大影响了监管机构对于规制工具的选择。

法治政府建设领域不尽合理的考核指标设置会给监管机构的运作带来一定的消极影响，尤其是官僚体系内部对于行政诉讼、复议数量的指标考核模式，使得监管机构为了规避潜在的被诉风险，在采取正式化的制裁措施时格外审慎，甚至会刻意回避那些可能引起诉讼后果的严格执法措施。

除此之外，与法治指标相对应的是，一系列的维稳考核指标与意识形态层面的拘束也迫使基层执法机构在执法过程中将面临维护社会稳定等多重面向的决策压力，因此，也就更倾向于规避严格的处罚惩戒机制，而采取约谈说服等带有群众工作色彩的执法策略。

可以说，无论是积极层面的法定程序建制，还是消极层面的指标考核，这些制度增量都会极大影响监管机构在主客观上对于规制工具的选择倾向，导致正式化制裁措施往往被迫，“遁入”约谈等非型式化执法手段。

简而言之，尽管社会性规制领域围绕市场约谈工具设定了约谈+信用规制等一系列精巧的监管组合装置，国家层面也不断吸收“回应性规制”等西方理论，打造本土化的现代监管型国家体系，然而，基于监管资源稀缺、指标管控考核模式等各类本土
因素的消极影响，约谈工具的运行往往被禁锢在“执法金字塔”底部，较难与其他精细化的规制工具相结合，从而无法体现回应性的运转特征，导致整套社会性规制体系在实践中运转不良与相对失灵。

面对社会性规制领域内日常监管的诸多困境，国家层面往往会通过各类科层调控模式来调动地方各级政府的注意力。

官僚体系内部的科层约谈装置便发挥了调动基层监管资源的重要作用。

通过科层约谈所启动的运动式治理机制，一定程度上破解与回应了日常监管中的诸多难题，从而使得社会性规制领域内逐步形成市场约谈与科层约谈并行的双轨架构。

二、作为科层调控装置的约谈机制及其功能原理
上一部分借助规制理论，探讨了约谈工具在“执法金字塔”下的运转及其掣肘因素。

对于市场约谈的这种解读仍然被限定于国家—社会的二元模式之下，但在中国的社会性规制实践中，大量的科层约谈现象愈发表明，国家科层体系内部的约谈机制也发挥了重要的制度功能。

因此，在当代中国监管型国家的构建中，如何理解政党因素与官僚科层体系对于监管模式的影响，就成为了一个带有鲜明本土特色的规制议题。

尤其是在经济分权结构范式下，科层组织之间的利益取向日生罅隙，公共政策的推动往往需要在官僚组织之间进行反复协商与博弈，上级政府时常采取科层约谈方式将特定事项置于下级政府的政策议程设置(A-genda-Setting)之中，通过压力传导机
制迅疾实现组织激励与政策聚焦之功能。

就此，科层约谈可被视为国家科层体系内部的资源转移装置，尤其是在环境保护、食品药品安全、安全生产等典型的社会性规制领域中，中央或者上级官僚体系针对下级部门，往往是通过约谈模式，来实现监管聚焦与政策纠偏的目标。

如果说作为市场监管工具的约谈可以用传统行政法与规制理论予以解释，那么，官僚体系内部的科层约谈就更多地可被视为带有“行政自制”色彩的“内部行政法”机制。

然而，在社会性规制实践中，市场约谈与科层约谈这两类性质完全不同的装置却体现出双轨并行的制度架构。

就此引发的问题随即而来：在社会性规制领域内极为特殊的混合立法框架下，市场约谈与科层约谈这两类约谈模式彼此之间存在着何种交互影响和作用?在社会科学的叙事话语下，社会性规制政策的失灵体现了怎样的组织社会学原理?在当前地方分权的组织格局之下，科层约谈模式在社会性规制领域中发挥了怎样的政策聚焦功能?科层约谈所激发的组织动员模式对于市场规制体系的常规运转产生了何种正面或消极效应?
(一)社会性规制与央地分权的理论范式
在对科层约谈的性质功能予以解读之前，首先需要阐释的是，在当代中国，何种科层组织架构模式导致了社会性规制失灵的现象。

从地方分权的角度出发，对于社会性规制领域的监管困境，诸多学者提出了不同的理论框架。

周黎安教授创设了“行政。